L’AUTONOMIE GOUVERNEMENTALE ET LES INSTITUTIONS AUTOCHTONES
FONDAMENTALES DES PEUPLES AUTOCHTONES (A/65/264, 2010) Le renforcement de l’autodétermination des peuples autochtones est une
question de dignité humaine fondamentale et tend également à donner de bons résultats. Au nombre des objectifs à atteindre fi gurent les objectifs suivants :
a) Améliorer l’éducation et les compétences des autochtones dans les domaines les intéressant de façon que les peuples autochtones eux-mêmes aient la possibilité de s’impliquer et de participer aux diverses composantes des programmes et des projets de développement qui les concernent dans le monde contemporain, y compris les projets liés à l’extraction des ressources naturelles ;
b) Renforcer les propres institutions et systèmes d’administration autonome des peuples autochtones afi n de leur donner les moyens d’exercer un contrôle sur leurs propres affaires touchant à tous les aspects de leur vie et de veiller à ce que leurs modèles culturels, valeurs, coutumes et points de vue soient pris en considération dans les processus du développement ;
c) Donner aux peuples autochtones la possibilité de participer en tant que partenaires égaux au processus du développement lorsque à la fois leurs intérêts particuliers et ceux de l’ensemble de la société dont ils font partie sont concernés, leur permettant d’exercer une véritable infl uence sur les décisions liées aux activités de développement, de participer pleinement à leur conception et à leur mise en œuvre et de bénéfi cier directement des avantages économiques et autres avantages ;
d) Donner aux peuples autochtones la possibilité de poursuivre et d’améliorer la prise de décision concernant le développement en des termes qui leur sont propres et de remédier à toute carence dans le cadre de leurs propres systèmes de réglementation et de responsabilisation internes. À cet égard, les peuples autochtones devraient avoir la possibilité de commettre des erreurs, d’en tirer les leçons, de renforcer leurs capacités et de développer la sagesse nécessaire pour réaliser leurs propres objectifs de développement et faire des choix pour l’avenir.
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transfert des pouvoirs de gouvernance de l’État. Des exemples de transfert du pouvoir décisionnel ont été donnés, notamment, par des représentants des Parlements sami norvégien, suédois et fi nlandais.102 Une autre option de mise en œuvre du droit à l’autodétermination est la reconnaissance effective, par l’État, des institutions politiques et juridiques des peuples autochtones et l’exercice de pouvoirs décisionnels directs conformément à leurs propres lois, traditions et coutumes.
Outre ces approches, certains États, en collaboration avec des peuples autochtones, ont franchi des étapes signifi catives visant à renforcer les pouvoirs législatifs et administratifs des peuples autochtones en leur donnant la garantie d’être représentés au sein des organes législatifs, en concluant des ententes d’autonomie gouvernementale protégés par la Constitution et en exigeant que l’État soit offi ciellement tenu de consulter les peuples autochtones lorsque des décisions administratives et législatives sont susceptibles d’avoir un impact sur les intérêts des peuple autochtones.103
Par exemple, le Parlement néo-zélandais comprend des sièges qui ont été spécialement réservés aux autochtones maori, le nombre de « sièges maori » étant déterminé sur la base du rapport entre la population maori et la population totale. De même, la Constitution du Burundi réserve six sièges de l’Assemblée nationale et du Sénat aux populations autochtones batwa. La Constitution de l’Inde prévoit également de réserver des sièges du Parlement aux tribus autochtones répertoriées.
Comme indiqué précédemment, le droit à l’autodétermination est un sujet à multiples facettes et il se rattache à l’exercice signifi catif de l’ensemble des droits protégés par la Déclaration, notamment le droit de conserver et de développer les structures institutionnelles visant à soutenir l’exercice du droit à l’autodétermination. La Déclaration reconnaît expressément le droit des peuples autochtones d’établir et de contrôler leurs systèmes et établissements scolaires (article 14) et le droit de promouvoir, de développer et de conserver leurs systèmes ou coutumes juridiques (article 34). L’exercice du droit à l’autodétermination s’exprime souvent par le biais de l’élaboration de traités, accords et arrangements constructifs reposant sur un accord commun conclu entre les peuples autochtones et les États.104 Il convient également de souligner que la Déclaration stipule expressément que l’exercice des droits énoncés dans la Déclaration ne couvre pas les activités ou les droits qui auraient pour effet de compromettre l’intégrité territoriale ou l’unité politique d’un État souverain et indépendant.105
La jurisprudence des organes et des mécanismes des Nations Unies donne des orientations importantes sur la mise en œuvre du droit à l’autodétermination. Par exemple, le Rapporteur spécial sur les droits des peuples autochtones a recommandé aux États de procéder à la reconnaissance effective des institutions, des compétences et du droit coutumier des peuples autochtones, dans la mesure où ils sont compatibles avec les normes universelles des droits de l’homme. Il a également recommandé que les peuples autochtones disposent de plus amples pouvoirs décisionnels sur les prestations des services gouvernementaux mises en œuvre au sein de leurs communautés, qu’ils soient mieux représentés au sein des institutions législatives, exécutives et judiciaires aux niveaux local, national et fédéral, et que soient organisées des consultations appropriées des peuples autochtones pour toutes les décisions législatives ou administratives susceptibles de les affecter.106
Le droit à l’autodétermination est également intrinsèquement lié aux droits des peuples autochtones sur les terres et les ressources naturelles, qui ont été identifi és par le Rapporteur spécial comme la condition préalable de la continuité de l’existence des peuples autochtones dans le monde en tant que peuples distincts.107
La promotion et l’exercice du droit à l’autodétermination exigent également que les peuples autochtones participent activement à l’élaboration et au renforcement des institutions autochtones et des autres
102 A/HRC/18/35/Add.2.
103 Union interparlementaire, Implementing the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples: A Handbook for Parliaments (2012).
104 Voir article 37 de la Déclaration, et avis n° 2 (2011) du Mécanisme d’experts : Les peuples autochtones et le droit de participer à la prise de décisions, par. 34.
105 Article 46 (1).
106 A/HRC/12/34/Add.2, par. 78-82.
107 A/HRC/18/35/Add.2, par. 79.
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facettes du droit à l’autodétermination. Le Rapporteur spécial a souligné que les « peuples autochtones doivent veiller à renforcer leurs capacités à contrôler et à gérer leurs propres affaires et à participer effi cacement à toutes les décisions les affectant, dans un esprit de coopération et de partenariat avec les autorités gouvernementales et les ONG avec lesquelles ils ont choisi de travailler ».108 Renforcer les institutions et l’autonomie gouvernementale des peuples autochtones est une étape importante sur la voie d’une autonomisation qui leur permettra de prendre le contrôle de leurs propres affaires dans tous les aspects de la vie et de assurer que les processus du développement sont conformes à leurs propres modèles culturels, valeurs, coutumes et points de vue.
2. PARTICIPATION ET CONSULTATION
Le droit international relatif aux droits de l’homme fait référence au droit à la participation sous une forme générale ou détaillée.109 La Déclaration contient plus de 20 dispositions affi rmant le droit des peuples autochtones de participer à la prise de décisions et s’articulant, notamment, autour (a) du droit à l’autodétermination ; (b) du droit à l’autonomie ou à l’autonomie gouvernementale ; (c) du « droit de participer » ; (d) du « droit à être activement impliqué » ; (e) de l’obligation des États d’« obtenir leur consentement préalable, libre et éclairé » ; (f) de l’obligation de tenter d’obtenir le « libre accord » des peuples autochtones ; (g) de l’obligation de « consulter les peuples autochtones et de coopérer avec eux » ; (h) de l’obligation de prendre des mesures « de concert » avec les peuples autochtones ; et (i) de l’obligation de « respecter les coutumes » des peuples autochtones.110
L’article 18 de la Déclaration établit que « les peuples autochtones ont le droit de participer à la prise de décisions sur des questions qui peuvent concerner leurs droits, par l’intermédiaire de représentants qu’ils ont eux-mêmes choisis conformément à leurs propres procédures, ainsi que le droit de conserver et de développer leurs propres institutions décisionnelles ».
La Déclaration exige que les États se concertent et coopèrent de bonne foi avec les peuples autochtones intéressés – par l’intermédiaire de leurs propres institutions représentatives – avant d’adopter et d’appliquer des mesures législatives ou administratives susceptibles de concerner les peuples autochtones, afi n d’obtenir leur consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause (article 19).
Le droit à la participation est également présent dans les articles de la Déclaration affi rmant les droits des peuples autochtones à être consultés sur les décisions qui affecteront leurs intérêts ou à consentir à ces décisions.
Le Mécanisme d’experts s’est intéressé au lien entre le droit à l’autodétermination et la participation des peuples autochtones à la prise de décisions. Il a souligné que l’autodétermination est un processus en cours qui permet de s’assurer que les peuples autochtones continuent de participer à la prise de décisions et d’avoir le contrôle sur leurs propres destinées. En d’autres termes, cela signifi e que les institutions décisionnelles devraient être conçues de façon à permettre aux peuples autochtones de prendre les décisions liées à leurs affaires internes et locales, et de participer collectivement aux processus décisionnels externes conformément aux normes relatives aux droits de l’homme.111
D’autres organes des Nations Unies se sont intéressés à des éléments du droit des peuples autochtones à l’autodétermination dans le contexte de la consultation et de la participation. Le Comité pour l’élimination de la discrimination raciale a souligné l’importance de la participation des représentants librement choisis de populations autochtones aux processus de négociation constitutionnelle et a recommandé le
108 A/HRC/18/35/Add.5, par. 90.
109 Pour une présentation résumée du cadre international des droits de l’homme se rapportant au droit de participer à la prise de décisions, voir le rapport d’étape sur l’étude sur les peuples autochtones et le droit de participer à la prise de décisions (A/
HRC/15/35, 2010) préparé par le Mécanisme d’experts sur les droits des peuples autochtones.
110 Ibid., par. 8.
111 Ibid., par. 31.
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respect – dans le cadre de ces négociations – du principe du consentement préalable, libre et éclairé.112 Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels a également émis une observation générale sur le droit à la culture soulignant la dimension collective de la culture des peuples autochtones ainsi que l’importance que revêtent les terres des peuples autochtones pour ces cultures. Dans son observation n° 21, le Comité traite de l’obligation :
… [d’]autoriser et [d’]encourager la participation de personnes appartenant à d[…]es peuples autochtones [..] à l’élaboration et à la mise en œuvre des lois et politiques les concernant.113
Le Rapporteur spécial sur les droits des peuples autochtones a recommandé aux États de donner davantage d’occasions aux peuples autochtones de participer aux processus décisionnels et de reconnaître, renforcer et prendre en compte les propres institutions et autorités décisionnelles des peuples autochtones.114 Il a par ailleurs souligné que l’implication des peuples autochtones dans les processus décisionnels se traduit par une amélioration des résultats des projets et des programmes. Il a constaté que si l’on n’implique pas les autochtones par voie de consultation dès le lancement d’une initiative offi cielle, les programmes publics, même ceux qui se veulent particulièrement avantageux pour les autochtones, perdent dès le départ de l’effi cacité. Tout défi cit de consultations conduit immanquablement à des situations confl ictuelles, dans lesquelles les autochtones expriment leur colère et leur méfi ance, et qui dans certains cas dégénèrent en violences.115
Le Mécanisme d’experts a achevé une étude sur le droit des peuples autochtones de participer au processus décisionnel et a émis un avis sur le sujet à l’intention du Conseil des droits de l’homme.116 Il a souligné les occasions spéciales dont disposent les INDH pour promouvoir la participation des peuples autochtones aux débats et aux décisions qui les concernent. 117
112 Par exemple, le Comité a envoyé le 13 mars 2009 une lettre d’avertissement sur ce sujet au gouvernement du Népal, disponible à l’adresse suivante : www2.ohchr.org/english/bodies/cerd/docs/early_warning/Nepal130309.pdf.
113 Comité des droits économiques, sociaux et culturels, observation générale n° 21 (2009) sur le droit de chacun de participer à la vie culturelle, par. 55 e).
114 A/HRC/18/35/Add.5, par. 83.
115 A/HRC/12/34, par. 36.
116 Mécanisme d’experts sur les droits des peuples autochtones, « Rapport d’étape sur l’étude sur les peuples autochtones et le droit de participer à la prise de décisions » (A/HRC/15/35, 2010), « Rapport fi nal sur l’étude sur les peuples autochtones et le droit de participer à la prise de décisions » (A/HRC/18/42, 2011), comprenant également l’avis n° 2 sur les peuples autochtones et le droit de participer à la prise de décisions, et le « Rapport de suivi sur les peuples autochtones et le droit de participer à la prise de décisions, axé sur les industries extractives » (A/HRC/EMRIP/2012/2), comprenant également l’avis n° 4 sur les peuples autochtones et le droit de participer à la prise de décisions, axé sur les industries extractives. La question de la participation des peuples autochtones au système de l’Organisation des Nations Unies a également été examinée dans un rapport du Secrétaire général, « Moyens de promouvoir la participation de représentants de peuples autochtones reconnus aux travaux de l’Organisation des Nations Unies portant sur des questions les intéressant » (A/HRC/21/24, 2012).
117 A/HRC/EMRIP/2011/2, annexe, par. 37.