Droit cantonal - Droit de la nationalité et fédéralisme en Suisse

Appenzell Rhodes-Extérieures (AR)

• LRG/AR Gesetz über das Landrecht und das Gemeindebürgerrecht des Kantons Appenzell Ausserrhode, du 26 avril 1992 (RS/AR 121.1)

Appenzell Rhodes-Intérieures (AI)

• LBü/AI Landsgemeindebeschluss über die Erteilung des Bürgerrechtes, du 30 avril 1972 (RS/AI 111)

• Verordnung/AI Verordnung über das Landrecht und das

Gemeindebürgerrecht, du 24 novembre 1997 (RS/AI 111a) Argovie (AG)

• KBüG/AG Gesetz über das Kantons- und Gemeindebürgerrecht des Kantons Aargau, du 22 décembre 1992 (RS/AG 121.100)

• KBüV/AG Verordnung über Einbürgerungen und

Bürgerrechtsentlassungen, du 8 décembre 1993 (RS/AG 121.111)

Bâle-Campagne (BL)

• Cst./BL Constitution du canton de Bâle-Campagne, du 17 mai 1984 (RS 131.222.2)

• BüG/BL Bürgerrechtsgesetz des Kantons Basel-Landschaft, du 17 mai 1984 (RS/BL 110)

Bâle-Ville (BS)

• BüRG/BS Bürgerrechtsgesetz, du 29 avril 1992 (RS/BS 121.100)

• BüRV/BS Verordnung zum Bürgerrechtsgesetz, du 8 septembre 1992 (RS/BS 121.110)

Berne (BE)

• Cst./BE Constitution du canton de Berne, du 6 juin 1993 (RS 131.212)

• LDC/BE Loi sur le droit de cité cantonal et le droit de cité communal, du 9 septembre 1996 (RS/BE 121.1)

• ONat/BE Ordonnance sur la procédure de naturalisation et d’admission au droit de cité, du 1^ermars 2006 (RS/BE 121.111)

Fribourg (FR)

• Cst./FR Constitution du canton de Fribourg, du 16 mai 2004 (RS 131.219)

• LDC/FR Loi sur le droit de cité fribourgeois, du 15 novembre 1996

(RS/FR 114.1.1)

• RDC/FR Règlement d’exécution de la loi sur le droit de cité fribourgeois, du 8 juillet 1997 (RS/FR 114.1.11)

Genève (GE)

• Cst./GE Constitution de la République et canton de Genève, du 24 mai 1847 (RS 131.234)

• LNat Loi sur la nationalité genevoise, du 13 mars 1992 (RS/GE A 4.05)

• RNat Règlement d’application de la loi sur la nationalité genevoise, du 15 juillet 1992 (RS/GE A 4 05 01)

Glaris (GL)

• Cst./GL Constitution du canton de Glaris, du 1^ermai 1988 (RS 131.217)

• BüG/GL Gesetz über das Kantons- und Gemeindebürgerrecht, du 2 mai 1993 (RS/GL I.C.12.2)

Grisons (GR)

• KBüG/GR Bürgerrechtsgesetz des Kantons Graubünden, du 31 août 2005 (RS/GR 130.100)

• KBüV/GR Verordnung zum Bürgerrechtsgesetz des Kantons Graubünden, du 13 décembre 2005 (RS/GR 130.110)

Jura (JU)

• Cst./JU Constitution de la République et canton du Jura, du 20 mars 1977 (RS 131.235)

• LDC/JU Loi sur le droit de cité, du 9 novembre 1978 (RS/JU 141.1)

• Décret/JU Décret concernant l’admission au droit de cité communal et cantonal et la libération des liens de ce droit de cité, du 6 décembre 1978 (RS/JU 141.11)

Lucerne (LU)

• BüG/LU Bürgerrechtsgesetz des Kantons Luzern, du 21 novembre 1994 (RS/LU 1.B.I.2)

• BüV/LU Verordnung zum Bürgerrechtsgesetz, du 9 mai 1995 (RS/LU 1.B.I.3)

Neuchâtel (NE)

• Cst./NE Constitution de la République et canton de Neuchâtel, du 24 septembre 2000 (RS 131.233)

• LDC/NE Loi sur le droit de cité neuchâtelois, du 7 novembre 1955 (RS/NE 131.0)

Nidwald (NW)

• BüG/NW Gesetz über Erwerb und Verlust des Kantons- und Gemeindebürgerrechts des Kantons Nidwalden, du 27 avril 1969 (RS/NW 121.1)

• BüV/NW Vollziehungsverordnung zum Gesetz über Erwerb und Verlust des Gemeindebürgerrechts, du 14 juin 1969 (RS/NW 121.11) Obwald (OW)

• BüG/OW Gesetz über den Erwerb und den Verlust des Kantons- und Gemeindebürgerrechts, du 17 mai 1992 (RS/OW 111.2)

Droit cantonal

• BüV/OW Verordnung zum Gesetz über den Erwerb und den Verlust des Kantons- und Gemeindebürgerrechts, du 27 janvier 2006 (RS/OW 111.21)

Saint-Gall (SG)

• Cst./SG Constitution du Canton de Saint-Gall, du 10 juin 2001 (RS 131.225)

• BüG/SG Gesetz über Erwerb und Verlust des Kantons- und des Gemeindebürgerrechtes des Kantons St-Gallen, du 5 décembre 1955 (RS/SG 121.1)

Schaffhouse (SH)

• BüG/SH Bürgerrechtsgesetz des Kantons Schaffhausen, du 23 septembre 1991 (RS/SH 141.100)

• BüV/SH Verordnung zum Bürgerrechtsgesetz, du 23 décembre 1991 (RS/SH 141.111)

Schwyz (SZ)

• GEVBü/SZ Gesetz über Erwerb und Verlust des Kantons- und Gemeindebürgerrechts, du 19 février 1970 (RS/SZ 110.100)

• Verordnung/SZ Verordnung über vorläufige Regelungen zur Erteilung des Gemeindebürgerrechts, du 26 août 2003 (RS/SZ 110.113) Soleure (SO)

• Cst./SO Constitution du canton de Soleure, du 8 juin 1986 (RS 131.221)

• BüG/SO Gesetz über das Kantons- und Gemeindebürgerrecht des Kantons Solothurn, du 6 juin 1993 (RS/SO 112.11)

• BüV/SO Vollzugsverordnung zum Gesetz über das Kantons- und Gemeindebürgerrecht, du 28 septembre 1993 (RS/SO 112.12) Thurgovie (TG)

• Cst./TG Constitution du canton de Thurgovie, du 16 mars 1987 (RS 131.228)

• BüG/TG Gesetz über das Kantons- und Gemeindebürgerrecht des Kantons Thurgau, du 14 août 1991 (RS/TG 141.1)

• BüV/TG Verordnung des Regierungsrat zum Gesetz über des Kantons-und Gemeindebürgerrecht, du 8 décembre 1992 (RS/TG 141.11) Tessin (TI)

• LCCit/TI Legge sulla cittadinanza ticinese e sull’attinenza comunale, du 8 novembre 1994 (RS/TI 1.2.1.1)

• RLCCit/TI Regolamento della legge sulla cittadinanza ticinese e sull’attinenza comunale, du 10 octobre 1995 (RS/TI 1.2.1.1.1) Uri (UR)

• Cst./UR Constitution du canton d’Uri, du 28 octobre 1984 (RS 131.214)

• LRG/UR Gesetz über den Erwerb des Landrechtes des Kantons Uri, du 5 mai 1935 (RS/UR 1.4121)

Valais (VS)

• Cst./VS Constitution du canton du Valais, du 8 mars 1907 (RS 131.232)

• LDC/VS Loi sur le droit de cité valaisan, du 18 novembre 1994 (RS/VS 141.1)

• RLDC/VS Règlement concernant l’exécution de la loi sur le droit de cité valaisan, du 2 avril 1995 (RS/VS 141.100)

Vaud (VD)

• Cst./VD Constitution du canton de Soleure, du 8 juin 1986 (RS 131.221)

• LDC Loi sur le droit de cité vaudois, du 28 septembre 2004 (RS/VD 141.11)

• aLDC/VD Loi sur le droit de cité vaudois, du 29 novembre 1955 (RS/VD 1.2.A)

Zoug (ZG)

• Cst./ZG Constitution du canton de Zoug, du 31 janvier 1894 (RS 131.218)

• BüG/ZG Gesetz betreffend Erwerb und Verlust des Gemeinde- und des Kantonsbürgerrechts des Kantons Zug, du 3 septembre 1992 (RS/ZG 121.3)

• BüV/ZG Vollziehungsverordnung zum Gesetz betreffend Erwerb und Verlust des Gemeinde- und des Kantonsbürgerrechts, du 25 novembre 1992 (RS/ZG 121.31)

Zurich (ZH)

• Cst./ZH Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 (RS 131.211)

• BüV/ZH Verordnung über das Gemeinde- und das, du 25 octobre 1978 (RS/ZH 141.11)

Introduction

« Nationality is not merely a matter of law, it is not a matter of accident, it is not a matter of technicality, it is a matter of the heart »¹

1. La nationalité est sans conteste un lien d’ordre idéal entre un individu et un Etat. En cela, la nationalité est empreinte d’un aspect émotionnel et ne se borne aucunement à définir, d’un point de vue purement formel, la population, l’un des éléments constitutifs de l’Etat. La nationalité est bien davantage que le rapport qu’entretient un individu avec un Etat déterminé. Elle est l’expression juridique d’une relation étroite et durable unissant une personne à un Etat et conférant à la première un statut particulier au sein du second². Cette dimension psychologique est d’autant plus forte en cas de naturalisation, c’est-à-dire l’acte volontaire entrepris par un étranger en vue de requérir de son Etat de résidence l’obtention de la nationalité de celui-ci. Dans cette situation, l’intéressé, juridiquement national d’un autre Etat, se sentant à ce point proche de son Etat de résidence qu’il en est de facto un ressortissant, entreprend de son plein gré les démarches nécessaires en vue de faire coïncider les faits au droit. En d’autres termes, la nationalité est en priorité liée aux sentiments et non aux intérêts.

2. Toutefois, certaines conceptions utilitaristes se sont développées. En effet, la nationalité se pose de plus en plus en des termes d’avantages et d’inconvénients pour l’intéressé, qui est amené à peser les intérêts en présence³. Celui-ci est ainsi conduit à déterminer et à rechercher les inconvénients que la nationalité comporte par rapport aux avantages qu’elle pourrait lui procurer sur un plan purement

1 DEGROOTGERARD-RENE, p. 16, citant KOSWANSIK, De meervoudige nationaliteit, Leiden 1957.

2 CAVINJEAN-FRANÇOIS, p. 31.

3 BOISPHILIPPE, p. 33ss ; FASELDOMINIQUE, p. 269s.

personnel. Le même raisonnement peut également s’appliquer sur le terrain des démarches à suivre pour l’obtention de la nationalité d’un Etat déterminé, face au contenu que peut lui apporter celle-ci. Loin d’être purement théorique, cette question peut expliquer le faible taux de naturalisations ordinaires par rapport au nombre d’étrangers, en particulier en Suisse⁴.

3. La nationalité est un concept complexe, difficile à définir, d’autant plus qu’elle constitue un domaine à cheval entre plusieurs sciences humaines. Dans la mesure où elle touche à la place de l’individu au sein de la collectivité dans laquelle il vit⁵, la nationalité comporte des aspects ayant trait à la sociologie, aux sciences politique et juridique. Sur le terrain de la sociologie d’abord, celle-ci s’attache notamment à étudier la nationalité sous l’angle de l’identité et de ses répercussions sur les individus⁶. Ensuite, les sciences politiques visent en particulier à l’analyse de la nationalité sous l’angle de son impact sur la collectivité, plus précisément l’examen des phénomènes tendant au choix de procédures de naturalisation démocratiques⁷. Enfin, le domaine juridique fixe des règles sur l’acquisition et la perte de la nationalité et en détermine ses conséquences.

4. Le droit ne saurait, dans ce cadre, résoudre tous les problèmes qui pourraient se poser dans le domaine de la nationalité, mais ne peut que tenter d’y apporter des solutions concrètes et tangibles. C’est la voie qu’a choisi de suivre cette étude. Ainsi, celle-ci tente-t-elle, sur le terrain juridique, d’établir les principaux problèmes soulevés par les questions de nationalité actuellement dominants, en ne se contentant pas de la nature purement formelle que pourrait laisser entrevoir l’aspect juridique de la nationalité, mais en s’imprégnant également de considérations ayant trait aux autres sciences humaines que sont la sociologie et la science politique.

5. S’il est un domaine d’actualité, c’est bien celui du droit de la nationalité.

Depuis la mise en évidence, par la doctrine⁸, des problèmes posés par les procédures

4 En 2005, il y a eu 31'737 naturalisations ordinaires, sur un nombre de 1'504'205 étrangers résidant de manière permanente en Suisse au cours de la même année.

5 BOISPHILIPPE, p. 13s.

6 Voir notamment ARENDMICHAL, Einbürgerung von Ausländern in der Schweiz, Bâle 1991 ; CENTLIVRESPIERRE (éd.), Devenir suisse, adhésion et diversité culturelle des étrangers en Suisse, Genève 1990 ; CENTLIVRES PIERRE/CENTLIVRES-DEMONT MICHELINE/MAILLARD NADJA/OSSIPOW LAURENCE, Une seconde nature, pluralisme, naturalisation et identité en Suisse romande et au Tessin, Lausanne 1991 ; KREISGEORG/KURYPATRICK, Die schweizerischen Einbürgerungsnormen im Wandel der Zeiten, Berne 1996 ; STEINERPASCALE/WICKERHANS -RUDOLF (éd.), Paradoxien im Bürgerrecht, Sozialwissenschaftliche Studien zur Einbürgerungspraxis in Schweizer Gemeinden, Zurich 2004 ; WICKERHANS-RUDOLF/FIBBIROSITA/HAUGWERNER(éd.), Migration und die Schweiz, Ergebnisse des Nationalen Forschungsprogramms « Migration und interkulturelle Beziehungen », 2^e édition, Zurich 2004.

7 Voir notamment HELBLING MARC/KRIESI HANSPETER, Staatsbürgerverständnis und politische Mobilisierung:

Einbürgerungen in Schweizer Gemeinde, Revue suisse de science politique 10/2004, p. 33-58 ; HELBING MARC/EGLISANDRA/MATTERSILVIA, Lokale Eliten und kommunale Politiknetzwerke – Einflussreiche Akteure in der Einbürgerungspolitik einer Schweizer Gemeinde, in SERDÜLT UWE (éd.), Anwendungen Sozialer Netzwerkanalyse, Zurich 2005, p. 105-118.

8 Voir en particulier AUERANDREAS/VONARXNICOLAS, Direkte Demokratie ohne Grenzen ? Ein Diskussionsbeitrag zur Frage der Verfassungsmässigkeit von Einbürgerungsbeschlüssen durch das Volk, PJA 2000, p. 923-935 ; KIENERREGINA, Rechtsstaatliche Anforderungen an Einbürgerungsverfahren, recht 2000, p. 213-225. A noter

Introduction

de naturalisation par le peuple et, en particulier, les deux arrêts de principe rendus par le Tribunal fédéral en été 2003⁹, la matière ne cesse de susciter et de déchaîner les passions. La campagne autour des votations du 26 septembre 2004 en a été la preuve la plus éclatante, et, plus récemment encore, la question ayant trait à la lutte contre la double nationalité tend à faire renaître le débat. Ainsi, loin d’être purement statique, le droit de la nationalité est constamment amené à susciter de nouvelles interrogations et soulever de nouveaux problèmes, bien que trop souvent les considérations d’ordre politique prennent le pas sur les aspects purement juridiques.

Le sujet est d’autant plus intéressant qu’il n’a, ces dernières années, guère été traité en doctrine dans sa globalité, mais bien plus de manière ponctuelle, au gré des interrogations qu’il a pu susciter. Si certains points problématiques ont récemment été mis en lumière, notamment s’agissant des questions ayant trait à l’exercice de la démocratie directe, d’autres, au contraire, sont restés dans l’ombre. Cette étude a ainsi également pour but d’attirer l’attention du juriste sur ces facettes du droit de la nationalité souvent occultées et méconnues.

6. La spécificité helvétique du droit de la nationalité réside dans les compétences que détient chacune des trois entités de l’Etat fédéral. Trouvant sa source dans la répartition originelle des compétences, le droit suisse permet tant à la commune, au canton qu’à la Confédération d’établir un lien spécifique avec ses ressortissants respectifs. Même si, au fil des ans, le droit de la nationalité a su évoluer et s’adapter aux situations nouvelles en se centralisant progressivement, la collaboration à laquelle se livrent les trois entités de l’Etat fédéral est un cas unique, ce qui rend le droit de la nationalité d’autant plus complexe¹⁰, en particulier dans le domaine de la naturalisation ordinaire. En effet, n’ayant, contrairement aux autres matières du droit de la nationalité, pas suivi la voie de la centralisation, la naturalisation ordinaire est représentative du fédéralisme helvétique. Ainsi, chaque entité de l’Etat fédéral est-elle habilitée à octroyer son propre droit de cité à ses propres conditions à des étrangers n’ayant d’autre possibilité que de se soumettre à la naturalisation ordinaire. Il en résulte vingt-six législations cantonales et près de trois mille réglementations communales, qui peuvent fortement varier d’une région à une autre et, inexorablement, un enchevêtrement des compétences, tant législatives que décisionnelles, dont les requérants à la naturalisation ordinaire ne peuvent que pâtir.

7. Dans le cadre de cette étude, il conviendra de recenser les problèmes posés par la naturalisation ordinaire, en vue d’y trouver des remèdes et des correctifs sur un plan juridique. Loin d’être exhaustifs, ces remèdes ne pourront que rarement être

que, déjà en 1981, Georg Müller avait soulevé les problèmes de la naturalisation par vote populaire en relation avec l’interdiction de l’arbitraire, voir MÜLLERGEORG, Reservate staatlicher Willkür – Grauzonen zwischen Rechtsfreiheit, Rechtsbindung und Rechtskontrolle,in Recht als Prozess und Gefüge, Festschrift für Hans Huber zum 80. Geburtstag, Berne 1981, p. 109-125.

9 ATF 129 I 217 = SJ 2004 I 181A. et consorts ; ATF 129 I 232 = SJ 2003 I 513 Union Démocratique du Centre de la Ville de Zurich.

10 FASELDOMINIQUE, p. 15.

appliqués en vase clos, mais devront, pour ce faire, prendre également en considération les autres domaines des sciences humaines. Le lecteur l’aura compris, le seul moyen en vue de permettre de résoudre les problèmes posés par la naturalisation ordinaire, tels qu’ils résultent actuellement de la répartition des compétences, passe par une harmonisation du domaine. A cet égard, la manière par laquelle celle-ci intervient importe peu, qu’il s’agisse d’une harmonisation, sur une base volontaire, des législations cantonales ou, la solution à terme la plus satisfaisante, par le biais d’une centralisation du domaine au profit de la Confédération. Aussi, cette étude aura-t-elle pour principale vocation de mettre en exergue les problèmes suscités par la naturalisation ordinaire, en raison de la répartition des compétences, en mettant l’accent sur la situation actuelle et en montrant qu’elle doit, tout comme les autres domaines du droit de la nationalité qui ont été centralisés au fil des ans, subir la même évolution, malgré la structure fédérale de la Suisse.

8. Pour ce faire, il conviendra, en premier lieu, de faire état de l’évolution des compétences intervenue en droit de la nationalité, qui a eu pour conséquence une centralisation presque totale du domaine au profit de la Confédération, sauf en matière de naturalisation ordinaire. En second lieu, il siéra d’analyser d’abord les conditions formelles et matérielles, puis la procédure de naturalisation ordinaire, en vue de mettre en exergue les problèmes qu’elle soulève, qui sont essentiellement, si ce n’est uniquement, dus à la répartition des compétences. En dernier lieu, il conviendra de faire état des améliorations apportées, grâce à l’intervention de la Confédération, par la nouvelle organisation judiciaire.

9. La théorie générale de la nationalité (Titre I) vise, avant qu’il ne soit entré dans le vif du sujet, à poser un certain nombre de définitions importantes et de mettre en perspective certains principes, notamment en établissant un parallèle entre le droit suisse de la nationalité et d’autres droits nationaux. La question de la citoyenneté de l’Union, institutionsui generis, sera également abordée et comparée au droit suisse, en particulier au vu des avantages qu’elle comporte pour les personnes qui détiennent cette qualité. Elle constitue certainement un défi pour le droit suisse et, en termes d’utilitarisme, confère un grand nombre de privilèges aux personnes qui en sont titulaires, la question de savoir si elle peut à terme entrer en concurrence avec la nationalité suisse pouvant légitimement se poser. S’il est vrai que la présente étude a pour principale vocation d’aborder le droit de la nationalité dans une optique purement formelle, sans égard à son contenu, mais uniquement en relation avec les règles sur l’acquisition et la perte de la nationalité, le droit de la nationalité comporte un certain nombre de droits et d’obligations, dont un aperçu, au moins sommaire, méritera d’être donné.

10. L’analyse historique de l’évolution de la répartition des compétences dans le domaine du droit de la nationalité (Titre II) permettra de remonter aux origines de l’Etat fédéral jusqu’à nos jours, en vue d’observer la manière avec laquelle le droit de la nationalité n’a cessé de se centraliser, et ce en un laps de temps relativement court.

Cet examen s’avèrera instructif à plus d’un titre. D’une part, l’analyse de l’évolution de la répartition des compétences permettra de montrer la manière par laquelle, au

Introduction

fur et à mesure des révisions constitutionnelles, la Confédération a réussi à s’approprier toujours davantage de compétences dans le domaine du droit de la nationalité. D’autre part, cet examen aura pour mérite de mettre en exergue la procédure, plus subtile, souvent suivie par la Confédération en vue de centraliser la matière à son profit, sans nécessairement détenir, à cette fin, de base constitutionnelle, consistant à procéder à des modifications législatives ponctuelles, voire en élargissant certaines notions. Sans doute est-ce la voie à suivre face à la réticence des cantons et des communes à uniformiser la matière.

11. Pour qu’un étranger puisse acquérir la nationalité suisse par le biais de la naturalisation ordinaire, un certain nombre de conditions, tant formelles que matérielles, doivent être remplies (Titre III). Au nombre des conditions formelles d’abord, le requérant doit comptabiliser une certaine durée de résidence en Suisse pour que l’autorité daigne entrer en matière sur sa demande. Ensuite, notion indéterminée et peu déterminable, la condition matérielle centrale de la naturalisation ordinaire est certainement celle de l’aptitude. Dans la mesure où elle n’est nullement définie, la condition qui veut que l’étranger soit apte à devenir suisse pour que sa demande de naturalisation soit acceptée permet de faire entrer dans cette condition quantité de concepts et d’exigences à remplir par celui-ci. Il est en outre difficile, pour le requérant, de déterminer à l’aune de quels critères son dossier sera traité, puisque les autorités ne sont que très peu transparentes à cet égard, une grande marge d’appréciation subjective étant laissée à l’autorité, qui, dans les faits, statue librement. Tant concernant la condition de la résidence que la condition de l’aptitude, les trois entités de l’Etat fédéral sont à même de poser des exigences propres. Il en résulte un enchevêtrement des différentes conditions, rendant la naturalisation d’autant plus complexe. Enfin, le paiement des taxes de naturalisation est la dernière condition à remplir pour que le requérant soit pleinement suisse. Si, il y a encore quelques années, la nationalité pouvait, dans certains cantons et dans certaines communes, littéralement s’acheter, la situation a fortement évolué depuis le 1^erjanvier 2006. A partir de cette date, les cantons et les communes n’ont plus été en mesure, comme ils le faisaient auparavant, de prélever des impôts de naturalisation, mais ont dû se limiter à percevoir de simples émoluments, couvrant les frais de la procédure. En cette matière, la Confédération a ainsi réussi à imposer aux cantons et aux communes une certaine uniformisation de leur législation.

12. L’analyse de la procédure de naturalisation montre également un certain nombre de carences au niveau du respect des droits fondamentaux (Titre IV). Au vu de la marge de manœuvre que la Constitution fédérale leur octroie, les cantons et les communes sont en principe libres de déterminer l’organe en charge de l’octroi de

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