conciliant les différents objectifs poursuivis
1) Des mécanismes d’adaptation du niveau de rémunération
191 a) Une fixation du niveau de l’aide en vue d’une « rémunération raisonnable »
575. Les principes présidant à la définition du niveau de rémunération sont fixés, de manière succincte, aux articles L.314-4 et 20 du code de l’énergie. Ceux-ci disposent que les conditions d'achat et le niveau du complément de rémunération « ne peuvent conduire à ce
que la rémunération totale des capitaux immobilisés, résultant du cumul de toutes les recettes de l'installation et des aides financières ou fiscales octroyées au titre de celle-ci, excède une rémunération raisonnable des capitaux, compte tenu des risques inhérents à son exploitation ». À cette fin, il est également prévu que le bénéfice du complément de
rémunération puisse être subordonné à la renonciation, par le producteur, à certaines de ces aides financières ou fiscales.
576. De même, les articles L.314-2 et 21 du code de l’énergie, qui portent sur les possibilités de renouvellement des contrats d’achat ou de complément de rémunération, ainsi que l’article L.314-19 de ce code, qui porte sur la possibilité de bénéficier d’un contrat de complément de rémunération après avoir bénéficié d’un contrat d’achat, disposent que les conditions des contrats renouvelés doivent tenir compte « des conditions économiques de
fonctionnement des installations performantes représentatives des filières concernées ».
L’objectif de cette disposition est de garantir que ces conditions assurent une « rémunération
normale des capitaux »450.
577. Les dispositions réglementaires ne développant pas davantage l’application de ces principes aux tarifs d’obligation d’achat, ceux-ci sont directement mis en œuvre par les arrêtés tarifaires. Le principe arrêté au cours de la discussion du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte, bien que non inscrit expressément, est que « la
fixation du complément de rémunération ne peut reposer que sur les coûts de production »451. Conformément à ce principe, l’article R.314-33 du code de l’énergie dispose que les valeurs des paramètres « α », « Te » et « Pgestion » sont définies dans les arrêtés tarifaires « de façon à
couvrir les coûts indispensables au maintien en fonctionnement de l'installation et notamment les coûts d'exploitation ».
578. En pratique, dans chaque filière, le niveau du complément de rémunération nécessaire pour atteindre le taux de rendement voulu est calculé à partir de l’analyse des données relatives aux coûts des installations existantes comparables à celles visées par les arrêtés tarifaires, permettant d'estimer le coût annualisé de l'énergie pour un projet moyen. Les taux de rendement normal du capital avant impôt admis par la Commission, compte tenu de la maturité des technologies visées, des types d'installations éligibles aux compléments de rémunération et de la durée des contrats de 20 ans, sont compris entre 4,2 % et 6,9 % dans la
450 Rapport n° 529 fait au nom de la commission des affaires économiques du Sénat, p. 112.
192 filière éolienne452, de 8,04 à 8,16 % dans la filière du biogaz453, de 7,7 % dans la filière de la géothermie454 et de 8 % dans la filière de l’hydroélectricité455. Pour évaluer la justesse des évaluations transmises par les autorités nationales, la Commission se fonde non seulement sur les estimations réalisées par celles-ci, mais les confronte également avec les autres estimations disponibles, telles que celles données par la CRE, les organisations représentant les filières concernées ou celles de cabinets d’études indépendants456.
b) Des mécanismes de révision régulière des niveaux de soutien
579. Les articles L.314-4 et L.314-20 du code de l’énergie disposent ensuite que les conditions d'achat et les conditions du complément de rémunération doivent faire l'objet de révisions périodiques, « afin de tenir compte de l'évolution des conditions économiques de
fonctionnement des installations performantes représentatives des filières concernées » pour
les conditions d'achat, et « afin de tenir compte de l'évolution des coûts des installations
bénéficiant de cette rémunération » pour les conditions du complément de rémunération. Ce
principe se traduit de deux manières. Le premier mode d’application est celui d’une double indexation des niveaux d’aide. Le second est celui d’une révision annuelle des conditions d'achat et des conditions de complément de rémunération figurant dans les arrêtés tarifaires.
580. L’indexation des niveaux d’aides se fait de deux manières. Elle porte d’une part sur le niveau de l’aide prévue par les arrêtés tarifaires et applicables aux contrats à venir, et d’autre part sur le niveau du tarif d’achat ou du complément de rémunération prévu par les contrats eux-mêmes.
581. Le premier niveau d’indexation a tout d’abord été nettement renforcé dans les arrêtés tarifaires appliquant le système de l’obligation d’achat. En effet, la rédaction de l’article L.314-4 du code de l’énergie est sensiblement différente de celle antérieurement présente à l’article L.314-7 du même code, supprimée par l’ordonnance n° 2016-1059 du 3 août 2016, qui prévoyait simplement que les conditions d'achat faisaient l'objet d'une révision périodique afin de tenir compte de l'évolution des coûts évités et des charges résultant des obligations de service public. Cette évolution se traduit dans les arrêtés tarifaires.
582. Les arrêtés tarifaires précédents comprenaient quasi systématiquement une indexation du niveau du tarif d’achat applicable aux nouvelles demandes. Seul l’arrêté du 4 mars 2011 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant
452 Décision de la Commission, Aide d’Etat SA.47205, C(2017) 3127, point 80.
453 Décision de la Commission, Aide d’Etat SA.43485 (2015/N), C(2017) 3137 final, point 134. 454 Décision de la Commission, Aide d’Etat SA.46898 (2016/N), C(2016) 8605 final, point 167. 455 Décision de la Commission, Aide d’Etat SA.43780 (2015/N), C(2016) 8498 final, point 49. 456 Décision de la Commission, Aide d’Etat SA.47205, C(2017) 3127, points 29 et 30.
193 l'énergie radiative du soleil se distinguait en appliquant au niveau du tarif d’achat applicable aux nouvelles demandes un coefficient fondé non sur ce critère mais sur la puissance cumulée des demandes de raccordement du trimestre précédant celui de la révision.
583. Les arrêtés tarifaires adoptés à la suite de l’ordonnance n° 2016-1059 du 3 août 2016 ne marquent donc pas une rupture radicale de ce point de vue, mais un net renforcement de l’adaptation des niveaux d’aide aux rythmes de progression des filières et à l’évolution des conditions économiques. Ainsi, les pouvoirs publics ont adopté largement la pratique consistant à prévoir une baisse périodique minimale du niveau du tarif. Sur six arrêtés tarifaires, quatre, portant sur les filières photovoltaïques, en métropole457 et dans les ZNI458, et du biogaz459 prévoient une baisse trimestrielle ou semestrielle minimale de 0,5%.
584. Par ailleurs, les arrêtés tarifaires applicables à la filière photovoltaïque se distinguent par une forte densité d’instruments d’indexation des niveaux des tarifs, qui contraste avec la relative simplicité sur ce point de l’arrêté du 4 mars 2011 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil. Les arrêtés tarifaires applicables à cette filière en métropole et dans les ZNI révisent ainsi les tarifs applicables en fonction de trois coefficients. Le premier reprend le principe jusque-là suivi, puisqu’il s’applique en fonction de la puissance cumulée des demandes de raccordement des installations éligibles à la même rémunération formulées l’avant-dernier trimestre, et applique une baisse trimestrielle minimale de 0,5% pour tous les segments de puissance. Un second coefficient de réduction, de l’ordre de 10%, est appliqué lorsque le volume de demandes de raccordement excède un certain seuil au trimestre qui précède celui de la révision, seuil fixé à 130 MW pour les installations d’une puissance crête inférieure ou égale à 9 kWc, et 175 MW pour les installations supérieures à 9 kWc et inférieure à 100 kWc. Enfin, un troisième coefficient ajuste le niveau de tarif proportionnellement à l’évolution des indices du coût horaire du travail et des prix à la production.
457 Arrêté du 9 mai 2017 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations
implantées sur bâtiment utilisant l'énergie solaire photovoltaïque, d'une puissance crête installée inférieure ou égale à 100 kilowatts telles que visées au 3° de l'article D. 314-15 du code de l'énergie et situées en métropole continentale.
458 Arrêté du 4 mai 2017 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations
implantées sur bâtiment utilisant l'énergie solaire photovoltaïque, d'une puissance crête installée inférieure ou égale à 100 kilowatts telles que visées au 3° de l'article D. 314-15 du code de l'énergie et situées en Corse, en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte et à La Réunion.
459 Arrêté du 9 mai 2017 fixant les conditions d'achat et du complément de rémunération pour
l'électricité produite par les installations utilisant à titre principal du biogaz produit par méthanisation de matières résultant du traitement des eaux usées urbaines ou industrielles ; Arrêté du 13 décembre 2016 fixant les conditions d'achat pour l'électricité produite par les installations utilisant à titre principal le biogaz produit par méthanisation de déchets non dangereux et de matière végétale brute implantées sur le territoire métropolitain continental d'une puissance installée strictement inférieure à 500 kW telles que visés au 4° de l'article D. 314-15 du code de l'énergie.
194 585. Concernant le système du complément de rémunération, le code de l’énergie dispose, à l’article R.314-37, que les arrêtés tarifaires peuvent prévoir un ajustement automatique du tarif de référence applicable aux nouvelles demandes de contrat de complément de rémunération, pouvant dépendre du rythme de développement de la filière. Cette possibilité a été actée assez tôt460, dans la mesure où elle constitue en effet, selon la CRE, « un outil de régulation efficace en cas de développement brutal d’une filière, permis
notamment par une baisse rapide de ses coûts de production ». Celle-ci a d’ailleurs indiqué
être favorable à sa mise en œuvre systématique dans les arrêtés tarifaires, jusqu’à prévoir d’émettre un avis défavorable à leur encontre pour le seul motif de son absence461.
586. Si aux termes de l’article R.314-37 du code de l’énergie cette indexation n’est qu’une possibilité, elle a cependant été mise en place pour toutes les filières commandables. Cette indexation peut être mécanique, permettant aux développeurs de projets de l’anticiper entièrement462. Elle peut également être fonction de facteurs intrinsèques à la filière, tels que la progression des demandes de contrats463, ou de facteurs extrinsèques464.
587. Le second niveau d’indexation s’applique tout d’abord au système de l’obligation d’achat, dans la continuité des arrêtés tarifaires précédents, qui comprenaient quasi systématiquement une indexation du niveau du tarif d’achat applicable aux nouvelles demandes ainsi qu’une indexation au cours des contrats eux-mêmes, afin de prendre en compte l’évolution des indices du coût horaire du travail et des prix à la production465.
588. Concernant le système du complément de rémunération, le code de l’énergie prévoit, à l’article R.314-37, que les arrêtés tarifaires comprennent, au sein de chaque contrat, une indexation du terme Te destinée à tenir compte de l'évolution des coûts d'exploitation. Tous les arrêtés tarifaires mettant en place un complément de rémunération appliquent donc
460 DGEC, « Architecture du complément de rémunération », Atelier du 20 avril 2015.
461 Délibération de la Commission de régulation de l’énergie du 9 décembre 2015 portant avis sur le
projet de décret relatif au complément de rémunération mentionné à l’article L. 314-18 du code de l’énergie.
462 Arrêté du 13 décembre 2016 fixant les conditions d'achat pour l'électricité produite par les
installations utilisant à titre principal le biogaz produit par méthanisation de déchets non dangereux et de matière végétale brute.
463 Arrêté du 13 décembre 2016 fixant les conditions du complément de rémunération pour l'électricité
produite par les installations utilisant à titre principal l'énergie extraite de gîtes géothermiques.
464 Arrêté du 13 décembre 2016 fixant les conditions d’achat et du complément de rémunération pour
l’électricité produite par les installations utilisant l’énergie hydraulique des lacs, des cours d’eau et des eaux captées gravitairement.
465 Arrêté du 9 mai 2017 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations
implantées sur bâtiment utilisant l'énergie solaire photovoltaïque d'une puissance crête installée inférieure ou égale à 100 kilowatts.
195 au tarif « Te » fixé au moment de la demande complète de contrat par le producteur une indexation tenant compte de l’évolution annuelle du coût du travail dans les industries mécaniques et électriques et des prix à la production de l’industrie française.
589. Enfin, l’article R.314-12-1 du code de l’énergie dispose que les conditions d'achat et les conditions de complément de rémunération figurant dans les arrêtés de filières sont réexaminées annuellement, et potentiellement révisées. Ces révisions, qui ne s’appliquent qu’aux demandes complètes de contrat à venir, prennent en compte le niveau des coûts et des recettes des installations performantes et représentatives des filières au moment de la révision, ainsi que, le cas échéant, les résultats d'audits menés à son initiative par la Commission de régulation de l'énergie.