Définition des zones urbaines

1.1.1.1. La hiérarchie administrative et le mode d’organisation du système urbain en Chine

Les unités urbaines chinoises se distinguent en deux catégories : les « municipalités » ou les « villes » (shi), et les « bourgs » (zhen). Les notions de « ville » et de « bourg » sont à la fois géographiques et administratifs. Autrement dit, les unités urbaines chinoises sont également des unités d’administration désignées officiellement par le gouvernement central et prennent des fonctions administratives de différents échelons. L’Annexe 2.3 montre que les villes correspondent à trois échelons dans la hiérarchie administrative : les villes-province, les villes-préfecture et les villes-district⁴ ; certaines villes-préfecture peuvent avoir sous leur tutelle administrative des villes-district et des districts; les bourgs sont sous administration des villes ou des districts (voir aussi Annexe 2.1, 2.4).

La zone municipale (shixiaqu) d’une ville désignée se compose d’un noyau urbain (zone construite ou jianchengqu) et des périphéries ou le faubourg (jiaoqu). Pour toutes les villes-province et la majorité des villes-préfecture, la zone municipale est divisée en arrondissements (chengqu), les arrondissements sont divisés eux-mêmes en quartiers (jiedao). Pour le reste des villes (certaines villes-préfecture et toutes les villes-district), la zone municipale se divise directement en quartiers. Il faut noter que le faubourg d’une ville incorpore parfois des bourgs (zhen) et des cantons (xiang), le premier représente une unité urbaine et le deuxième une unité rurale, tout deux au même niveau administratif que les quartiers des villes. Ensuite, à l’échelon en dessous, il y a deux types d’organisation gérant directement les habitants : le comité du quartier (juweihui) pour les habitants urbains, et le comité du village (cunweihui) pour les habitants ruraux. Un quartier se divise en comités du quartier, un canton se divise en comités du village, tandis qu’un bourg peut comprendre les deux. A chaque recensement, les comités du quartier et du village sont responsables de recueillir directement les informations de touts les habitants sous leur administration.

4 Un statut intermédiaire entre la ville-province et la ville-préfecture a été accordé à certaines villes depuis les années 1980, afin de marquer leur importance économique particulière. En générale, ces sont des grandes villes dont la population est supérieure à 1 million. Depuis 1994, ces villes sont qualifiées de niveau « quasi-provincial ». Aujourd’hui, il y a 15 villes ayant ce statut particulier : Shenyang, Dalian, Changchun, Haerbin, Nanjing, Hangzhou, Ningbo, Xiamen, Jinan, Qingdao, Zhuhai, Guangzhou, Shenzhen, Chengdu, Xi’an, dont 10 sont des capitaux des provinces.

1.1.1.2. L’évolution de la définition des « urbains » en Chine

La définition des « urbains » a subi des changements fréquents depuis la création de la République Populaire de Chine en 1949. Les critères portent principalement sur deux indicateurs : la taille de la population permanente et la part de la population non-agricole ; pour certaines périodes, d’autres caractéristiques administratives ou économiques jouent également un rôle dans la distinction des agglomérations urbaines des zones rurales.

Les premiers critères détaillés pour distinguer les urbains des ruraux ont été publiés en novembre 1955 par le Conseil des Affaires d’Etat (Kojima, 1995). Les aspects concernés sont le statut administratif, la fonction économique, la taille de la population et la proportion de la population non-agricole des agglomérations.

Pour recevoir le statut administratif de la ville, une communauté doit 1) soit avoir une population permanente supérieure ou égale à 100 000 personnes; 2) soit être le siège de l’autorité du district dépassant 20 000 habitants. La définition du bourg comporte deux éléments : le nombre minimum d’habitants permanents et la proportion minimum de la population non-agricole. Un bourg devrait 1) soit avoir plus de 2 000 habitants permanents dont au moins 50 % sont non-agricoles ; 2) soit avoir une population entre 1 000 et 2 000 dont plus de 75% sont non-agricole. Par ailleurs, certaines agglomérations ont été qualifiées d’urbaines grâce à leurs fonctions importantes ou spéciales, bien qu’elles ne remplissaient pas ces conditions, comme des bases industrielles, des centres commerciaux, des centres de transport, ou tout simplement des centres politiques. Sous cette définition, il y avait en tout 5 568 unités urbaines, dont 166 villes et 5 402 bourgs (RKNJ, NBS, 1989).

En 1963, le gouvernement central a ajusté pour la première fois les définitions officielles des zones urbaines. Des critères plus stricts ont été mis en place : d’une part, les seuils minimums de la population totale et de la population non-agricole ont été augmentés, d’autre part, certains critères exceptionnels accordés aux sièges des gouvernements locaux ont été annulés ou modérés (Goldstein, 1985 ; Zhang et Zhao, 1998).

Pour les villes, 1) un seuil minimum de proportion de la population non-agricole de 80% a été imposé à côté du seuil de la population totale de 100 000 ; 2) aux sièges du gouvernement du district n’est plus accordé le statut de ville. Quant aux bourgs, 1) le nombre d’habitants permanents doit dépasser 3 000 et la part de population non-agricole dépasser 70% ; 2) les bourgs où siègent des gouvernements du district peuvent n’avoir que

2500 habitants permanents dont 85% non-agricoles. Certaines exceptions accordées à des agglomérations remplissant des fonctions spéciales demeurent. Suite à cet ajustement, de nombreuses agglomérations ont été déqualifiées du statut urbain, le nombre d’unité urbaine a été réduit à 3046, dont 169 villes et 2895 bourgs (RKNJ, NBS, 1989).

Au cours des années 1980, suite à une réorganisation géographique, les normes de désignation urbaine ont changé à plusieurs reprises, dans un sens plus laxiste. L’ajustement des normes de 1984 consiste principalement à réduire le seuil de la désignation du bourg: tous les sièges d’autorités de district, dont la population non-agricole excède les 2000 personnes, peuvent désormais acquérir le statut urbain (Aubert, 1996). En 1986, les définitions des villes ont été élargies. A la base des anciens critères s’ajoutent des conditions pour que certains districts montent en grade et deviennent des villes (chexian

sheshi)⁵ Ces conditions consistent en non seulement l’indicateur de la population, mais aussi celui du PIB ; pour la première fois, des critères économiques ont été introduits explicitement dans les définitions urbaines. Ainsi, nombre de districts ont été transformés en villes sur place, ce qui a eu beaucoup d’impacts sur la circonscription morphologique et administrative des unités urbaines chinoises.

Le relâchement des critères des années 1980 a contribué à une multiplication du nombre de villes et de bourgs. De 1982 à 1990, il est apparu 212 nouvelles villes et 6661 nouveaux bourgs désignés, dont une bonne partie provenue de la reclassification administrative (TJNJ, NBS, 1991).⁶ Les circonscriptions administratives ainsi classées « urbaines » ont parfois inclut de vastes zones rurales et d’importantes populations agricoles.

Les derniers critères des désignations urbaines ont été adoptés en 1993. Ils consistent à compléter et à affiner les définitions antérieures, plutôt qu’à les modifier. Un ensemble

5 1) Les bourgs qui ont une population supérieure à 60 000 personnes et le PIB annuel supérieur à 200 millions yuan pouvaient monter en grade pour acquérir le statut de ville. 2) Les districts ayant une population supérieure à 500 000 personnes pouvaient être désignés le statut de ville s’ils comportaient une population non-agricole plus de 120 000 dans le bourg-siège et un PIB annuel supérieur à 400 million yuan. 3) Les districts ayant une population inférieure à 500 000 pouvaient aussi acquérir le statut de ville s’ils remplissent les conditions suivantes : la population non-agricole du bourg siège excède les 100 000 personnes ; le pourcentage de la population agricole est inférieure à 40% ; le PIB annuel est supérieur à 300 million yuan. Exceptionnellement, certains bourgs et districts qui ne satisfont pas aux critères ci-dessus ont acquit le statut urbain pour leur importance particulière en terme administrative, sociale ou économique (Zhang et Zhao, 1998 ; Kojima, 1996b).

6 Une autre raison de cette multiplication spectaculaire des villes-district et des bourgs est l’essor des entreprises rurales dans les années 1980, qui a augmenté la part non-agricole de l’emploi et de la production des zones rurales (voir la section 2.2.2).

de critères composé d’indicateurs bien détaillés sont établis, principalement pour la désignation des villes-préfecture et les villes-district⁷. Le seuil de la population non-agricole pour qu’un district devienne ville-district varie de 80 000 à 120 000 selon la densité de la population. A côté des indicateurs traditionnels de la population totale et de la part de population non-agricole, des indicateurs ajoutés concernent la densité de la population, le niveau économique (le PIB total et le PIB par tête), la structure industrielle et le niveau des infrastructures urbaines (la part de la surface des routes pavées dans la surface totale des routes, le part des zones ayant l’accès à l’eau de robinet, etc.). Une autre nouveauté dans les définitions urbaines de 1993 est la distinction des critères de la densité de la population selon les trois différentes régions : pour les régions du centre et de l’ouest ont été accordés des critères plus laxistes par rapport à la région côtière, étant donné la disparité régionale au niveau du développement économique et social.