La définition des zones urbaines

1. La hiérarchie administrative et le mode d’organisation du système urbain

en Chine

Les unités urbaines chinoises se distinguent en deux catégories : les « municipalités » ou les «

villes », soit shi en chinois, et les « faubourgs », soit zhen en chinois. Les notions de « ville »

et de « faubourg » sont à la fois géographiques et administratives. Autrement dit, les unités

urbaines chinoises sont également des unités d’administration désignées officiellement par le

gouvernement central et assurent des fonctions administratives à différents échelons. La Figure

ci-dessus montre que les villes correspondent à trois échelons dans la hiérarchie administrative :

les villes-province, les villes-préfecture et les villes-district ; certaines villes-préfecture peuvent

avoir sous leur tutelle administrative des villes-district et des districts ; les faubourgs sont sous

administration des villes ou des districts.

D’après la Constitution chinoise de 1982, les subdivisons administratives chinoises s’organisent

selon trois niveaux hiérarchiques sous l’autorité centrale, soit le niveau de province, le niveau

de district et le niveau de canton. Dans la pratique, entre le niveau de province et le niveau de

canton, il existe un niveau intermédiaire : celui de préfecture. A chaque niveau des entités

territoriales il y a des gouvernements locaux correspondants, qui possèdent certains pouvoirs

administratifs et des moyens financiers. Jusqu’à la fin de 2006, ces quatre niveaux

administratifs se composent de 31 unités au niveau des provinces (sans compter Hong Kong,

Macao et Taiwan), dont 22 provinces, 5 régions autonomes, 4 municipalités gérées directement

par l’autorité centrale.

Parmi ces unités administratives de différents niveaux, les villes (shi) constituent l’unité urbaine

principale en Chine. Mais il existe un autre type d’unité urbaine, les faubourgs (zhen).

Juridiquement, les villes se distinguent en deux niveaux : les villes relevant directement de

l’autorité centrale et les villes sous la tutelle des provinces. Dans la pratique, ces dernières se

décomposent elles-mêmes en trois échelons administratifs : les grandes villes dotées d’un statut

administratif intermédiaire entre la province et la préfecture, les villes ayant le statut de

préfecture et les villes du niveau du district. Jusqu’à la fin de l’année 2006, le nombre total des

villes chinoises est de 656, dont 4 provinces, 15 villes quasi-provinces, 268

préfectures et 369 districts. Il faut noter que les provinces et la plupart des

préfectures sont à la fois des entités territoriales qui peuvent fusionner des districts et des

villes-districts dans leur zones administratives. Or, les villes-districts et les villes-villes-districts fusionnent

eux-mêmes des zones rurales, dont l’unité d’organisation est le canton qui représente plusieurs

villages. (Xu, 2008)

Par conséquent, il faut faire la distinction entre les municipalités ou les villes dans le sens

administratif et les villes proprement dites. La zone urbaine d’une ville-province se divise en

arrondissements. Chaque arrondissement lui-même se divise en plusieurs quartiers qui réalisent

une gestion directe sur les quartiers. Les grandes villes et les villes-préfectures assez grandes

s’organisent aussi par ce système d’arrondissements et de quartiers. Pour le reste des villes,

c’est-à-dire les villes au niveau du district et certaines villes-préfectures qui ne sont pas assez

grandes, les zones urbaines sont divisées directement en quartiers et composent parfois des

faubourgs et des cantons. Toutes les villes-districts et certaines villes-préfectures se composent

des faubourgs et des cantons, les premières représentent des unités de résidence urbaines et les

dernières concernent des villages ruraux.

La zone municipale d’une ville désignée se compose d’un noyau urbain, et des périphéries ou

le faubourg. Il faut noter que le faubourg d’une ville se compose parfois de zhen et de cantons

(xiang en chinois), le premier représente une unité urbaine et le deuxième une unité rurale, tous

deux au même niveau administratif que les quartiers des villes. Ensuite, à l’échelon en dessous,

il y a deux types d’organisation gérant directement les habitants : le comité du quartier pour les

habitants urbains, et le comité du village pour les habitants ruraux. A chaque statistique

démographique, les comités du quartier et du village sont responsables de recueillir directement

les informations de tous les habitants sous leur administration (Xu, 2008).

2. L’évolution de la définition des « urbains » en Chine

La définition des « urbains » a eu des changements fréquents depuis la création de la République

Populaire de Chine en 1949. Les critères portent principalement sur deux indicateurs : la taille

de la population permanente et la part de la population non-agricole. Pour certaines périodes,

d’autres caractéristiques administratives ou économiques jouent également un rôle dans la

distinction des agglomérations urbaines des zones rurales. Les premiers critères détaillés pour

distinguer les urbains des ruraux ont été publiés en novembre 1955 par le Conseil des Affaires

d’Etat (Kojima, 1995). Les aspects concernés sont le statut administratif, la fonction

économique, la taille de la population et la proportion de la population non-agricole des

agglomérations. Pour recevoir le statut administratif de la ville, une communauté doit 1) soit

avoir une population permanente supérieure ou égale à 100 000 personnes ; 2) soit être le siège

de l’autorité du district dépassant 20 000 habitants. La définition du bourg comporte deux

éléments : le nombre minimum d’habitants permanents et la proportion minimum de la

population non-agricole. Un bourg doit 1) soit avoir plus de 2 000 habitants permanents dont

au moins 50% sont non-agricoles ; 2) soit avoir une population entre 1 000 et 2 000 dont plus

de 75% sont non-agricoles. Par ailleurs, certaines agglomérations ont été qualifiées d’urbaines

grâce à leurs fonctions importantes ou spéciales, bien qu’elles ne remplissent pas ces conditions,

comme des bases industrielles, des centres commerciaux, des centres de transport, ou tout

simplement des centres politiques. Selon cette définition, il y avait en tout 5 568 unités urbaines,

dont 166 villes et 5 402 bourgs (BNS, 1989).

En 1963, le gouvernement central a ajusté pour la première fois les définitions officielles des

zones urbaines. Des critères plus stricts ont été mis en place : d’une part, les seuils minimums

de la population totale et de la population non-agricole ont été augmentés, d’autre part, certains

critères exceptionnels accordés aux sièges des gouvernements locaux ont été annulés (Goldstein

et Goldstein, 1985 ; Zhang, 2006). Pour les villes, 1) un seuil minimum de proportion de la

population non-agricole de 80% a été imposé à côté du seuil de la population totale de 100 000 ;

2) aux sièges du gouvernement du district n’est plus accordé le statut de ville. Pour les bourgs,

1) le nombre d’habitants permanents doit dépasser 3 000 et la part de la population non-agricole

doit dépasser 70% ; 2) les bourgs où siègent des gouvernements du district peuvent n’avoir que

2 500 habitants permanents dont 85% non-agricoles. Certaines exceptions accordées à des

agglomérations remplissant des fonctions spéciales demeurent. Suite à cet ajustement, de

nombreuses agglomérations ont reçu le statut urbain, le nombre d’unités urbaines a été réduit à

3 046, dont 169 villes et 2 895 bourgs (BNS, 1989).

Au cours des années 1980, suite à une réorganisation géographique, les normes de définition

urbaine ont changé à plusieurs reprises. L’ajustement des normes de 1984 consiste

principalement à réduire le seuil de la désignation du bourg : tous les sièges d’autorités des

districts, dont la population non-agricole dépasse les 2 000 personnes, peuvent désormais

acquérir le statut urbain (Aubert, 1996). En 1986, les définitions des villes ont été élargies. A

la base des anciens critères s’ajoutent des conditions pour que certains districts montent en

grade et deviennent des villes

²

. Ces conditions consistent en non seulement un indicateur de la

2 Les bourgs qui ont une population supérieure à 60 000 personnes et un PIB annuel supérieur à 200 millions de Yuan pouvaient monter en grade pour acquérir le statut de ville. Les districts ayant une population supérieure à 500 000 personnes pouvaient avoir le statut de ville s’ils comportaient une population non-agricole de plus de 120 000 habitantsdans le bourg-siège et un PIB annuel supérieur à 400 millions de Yuan. Les districts ayant une population inférieure à 500 000 personnes pouvaient aussi acquérir le statut de ville s’ils remplissent les conditions suivantes : la population non-agricole du bourg siège doit excèder les 100 000 personnes ; le pourcentage de la

population, mais aussi celui du PIB ; pour la première fois, des critères économiques ont été

introduits explicitement dans les définitions urbaines. Ainsi, nombre de districts ont été

transformés en villes sur place, ce qui a eu beaucoup d’impacts sur la zone administrative des

unités urbaines chinoises. Le relâchement des critères des années 1980 a contribué à une

multiplication du nombre de villes et de bourgs. De 1982 à 1990, il est apparu 212 nouvelles

villes et 6 661 nouveaux bourgs désignés, dont une bonne partie provenant de la reclassification

administrative (BNS, 1991). Les zones administratives ainsi classées « urbaines » ont parfois

inclus de vastes zones rurales et d’importantes populations agricoles.

Les derniers critères des désignations urbaines ont été adoptés en 1993. Ils consistent à

compléter les définitions antérieures, plutôt qu’à les modifier. Un ensemble de critères composé

d’indicateurs bien détaillés est établi, principalement pour la désignation des villes-préfectures

et les villes-districts

³

. Le seuil de la population non-agricole pour qu’un district devienne

ville-district varie de 80 000 à 120 000 selon la densité de la population. A côté des indicateurs

traditionnels de la population totale et de la part de population non-agricole, des indicateurs

ajoutés concernent la densité de la population, le niveau économique (le PIB total et le PIB par

habitant), la structure industrielle et le niveau des infrastructures urbaines (la part de la surface

des grandes routes dans la surface totale des routes, le part des zones ayant l’accès à l’eau du

robinet, etc.). Une autre nouveauté dans les définitions urbaines de 1993 est la distinction des

critères de la densité de la population selon les trois différentes régions : pour les régions du

centre et de l’ouest ont été accordés des critères plus lâches par rapport à la région côtière, étant

donné la disparité régionale au niveau du développement économique et social.

population agricole doit être inférieure à 40% ; le PIB annuel doit être supérieur à 300 millions de Yuan. Exceptionnellement, certains bourgs et districts qui ne satisfont pas aux critères ci-dessus ont acquit le statut urbain pour leur importance particulière en termes administratif, social ou économique (Zhang et Zhao, 1998 ; Kojima, 1996).

3 En effet, la mise en œuvre de ces nouvelles définitions est la réponse à un besoin de standardiser la montée en grade des unités urbaines (la transformation des bourgs d’un district en villes-districts, et des villes-districts en villes-préfectures) (Zhang et Zhao, 1998).

C. La transformation institutionnelle de l’urbanisation en Chine

Dans le document L'urbanisation de l'est de la Chine : entre mégalopolisation et métropolisation (Page 29-34)