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La captation de la plus-value foncière

CHAPITRE II LE MECANISME ECONOMIQUE ET FINANCIER DE

A. La captation de la plus-value foncière

Le foncier joue depuis longtemps un rôle important dans le financement de l’infrastructure

urbaine. Des villes dans les pays développés comme New-York, Londres ou Paris en ont fait

une composante importante du financement de leurs infrastructures urbaines (Hui, Ho et Ho,

2004), en produisant des recettes nombreuses immédiates, qui permettent notamment de réduire

leur dépendance financière vis-à-vis de l’endettement public. L’utilisation des différents outils

de financement par le foncier parait bien adaptée aux villes chinoises qui connaissent une

croissance urbaine particulièrement rapide. En effet, le financement d’une partie des

investissements urbains par la valorisation du foncier produit un grand intérêt en Chine

notamment pour les gouvernements locaux. Compte tenu des difficultés financières à la suite

des réformes économiques (la réforme fiscale de 1994, la réforme budgétaire de 1995 et la

restructuration des entreprises publiques des années 1990), les gouvernements locaux se sont

tous très engagés dans ce mode de financement. Celui-ci s’avère totalement légitime (capter la

plus-value par les investissements publics) et constitue un mode de financement très efficace

dans des villes chinoises à croissance spatiale forte et régulière.

a. Définition

Il importe de fournir une définition claire de la Captation de la Plus-Value Foncière (CPVF, en

anglais : land value capture) dans le contexte chinois, car elle se présente de diverses façons.

Comme son nom l’indique, la CPVF consiste non seulement à capter, d’une façon ou d’une

autre, la hausse de la valeur foncière, mais surtout à financer les infrastructures urbaines. Cette

hausse de la valeur foncière est-elle mesurée selon un ensemble de facteurs, ou bien seulement

en fonction de l’accessibilité accrue générée par une amélioration des infrastructures urbaines ?

Si l’on établit que la CPVF désigne la valeur générée par l’amélioration de l’infrastructure

urbaine, cette définition correspond mieux au contexte chinois. En Chine, la finance de la

captation de la value foncière consiste à financer les infrastructures urbaines par la

plus-value foncière. Elle s’agit d’un mécanisme de développement urbain qui repose sur deux leviers

d’actions : la réglementation juridique et l’investissement public. La CPVF consiste en une

méthode innovante de collaboration entre les secteurs public et privé visant à répartir aussi bien

les risques que les bénéfices d’une opération d’aménagement entre tous les partenaires

(Andelson, 2000). Dans les pays développés, c’est une solution gagnant-gagnant dans la mesure

où elle offre des opportunités de développement aux entreprises privées et qu’elle constitue

aussi une source de financement pour les autorités locales qui peuvent ensuite réinvestir

localement. En Chine, elle s’appuie notamment sur une coalition financière entre les

gouvernements locaux, les banques publiques et les promoteurs immobiliers privés.

b. Fonctionnement de cette captation

En général, une CPVF est constatée quand certaines décisions publiques entraînent des

externalités positives qui profitent de manière indue à des bénéficiaires privés. Par exemple, le

développement d’une nouvelle ligne de métro entraîne une plus-value des terrains qui se

trouvent à proximité des stations de métro dans la mesure où leur accessibilité se trouve

renforcée par la présence de l’infrastructure publique. Dans cette situation, le propriétaire du

terrain anticipera une hausse systématique de la valeur de son actif, sans qu’il n’ait rien eu à

faire. La CPVF consiste précisément à capter les externalités positives ainsi créées afin de

pouvoir financer l’urbanisation en réalisant les investissements publics nécessaires. La CPVF

repose sur quatre étapes constituant un cycle de développement urbain.

1. Le changement d’usage des terrains par un projet d’urbanisation

Cette première étape correspond à une impulsion initiale donnée par les autorités locales. Elle

passe par deux grands leviers publics, le levier juridique et le levier financier, qui visent à attirer

l’investissement privé. Le levier juridique peut consister en un transfert des terres rurales

constructibles à vocation commerciale et accorder un permis de construire ou d’entreprendre

au promoteur immobilier privé : un terrain peut ainsi passer de « rural constructible » à «

commercial constructible » via un changement d’usage dans le cas chinois. Ce changement de

statut juridique crée une opportunité concernant le terrain qui peut générer plus de valeur

foncière. Par exemple, en zone urbaine périphérique, si un champ est transformé en centre

commercial, la valeur financière des actifs immobiliers vendus sur ce terrain augmentera, ce

qui augmente du même coup sa valeur foncière d’une manière spectaculaire. L’autre levier

d’intervention publique est celui de l’investissement d’infrastructure urbaine : si un

investissement public est réalisé dans une certaine zone, cela peut la rendre attirante pour les

investisseurs privés. Par exemple, si une opération de rénovation urbaine est lancée dans un

quartier, la qualité de vie globale de ce dernier augmente, ce qui augmente également le prix

immobilier et peut attirer plus de promoteurs immobiliers, qui tirent profit de l’investissement

public. C’est en cela qu’il y a « création ex nihilo de valeur » (la création de la valeur à partir

de rien).

2. La réalisation de la valeur

Dans un deuxième temps, la valeur est créée ex nihilo, c’est-à-dire que les acteurs privés,

principalement le promoteur immobilier, réalisent un investissement (effet levier de

l’investissement public ou de la décision publique) qui est réellement transformé en valeur

financière : le promoteur immobilier parvient à vendre ses appartements et réalise un bénéfice

par rapport au prix d’achat initial des terrains. En Chine, il existe un grand nombre d’entreprises

publiques qui participent au développement immobilier des villes, car étant donné

l’investissement public, cela leur permet de réaliser une forte plus-value sur cette opération.

3. La captation de la valeur

Grâce au mécanisme de la CPVF, le gouvernement local et les promoteurs immobiliers publics

et privés passent un accord avant d’utiliser le levier juridique ou d’investissement, ce qui permet

d’organiser une nouvelle coalition financière en amont afin de partager la plus-value foncière

créée. Il existe une diversité de mécanismes pour cela : la fixation d’une redevance de

l’entreprise pour le gouvernement local, la taxe sur la transaction foncière, la cession de terrains

à l’entreprise immobilière, etc. En Chine, les recettes fiscales locales liées à la CPVF s’appuient

principalement sur les taxes sur 1) l’utilisation des terrains urbains, 2) la propriété foncière, 3)

la plus-value foncière. Parmi ces trois taxes foncières, la troisième a connu une forte hausse

depuis 2009.

Graphique 6 : Recettes fiscales locales liées à la CPVF

Sources : BNS, 2014

4. Le recyclage de la valeur

Les ressources issues de la captation de la plus-value foncière servent ensuite des projets

d’urbanisation locale : soit ces ressources sont affectées au remboursement des investissements

publics réalisés en amont, soit elles sont réinvesties dans d’autres projets, par exemple la

construction de logements sociaux, la réalisation d’une nouvelle ligne de métro, etc. Cela

permet de relancer un nouveau cycle de la CPVF.

c. Les méthodes de captation

Dans le cadre de notre analyse sur l’agglomération de Beijing-Tianjin, la CPVF désigne la

hausse de la valeur des terrains et des propriétés immobilières situés autour des grandes

métropoles. Cette hausse découle généralement du service de transports collectifs (métro,

tramway et train interrégional). Ici, nous mettons l’accent sur le financement par la CPVF

destiné au transport collectif, qui représente un besoin important des grandes villes chinoises

de la région. Une telle application de la CPVF ne signifie pas que d’autres formes de production

de plus-value foncière ne peuvent pas agir parallèlement à la hausse de la CPVF liée au transport

collectif. En effet, la hausse associée à la délivrance de permis de planification ou

d’intensification de l’utilisation des terrains peut générer des fonds supplémentaires et des

avantages collectifs urbains. Cette définition donne lieu à deux types généraux de méthodes de

CPVF : celle basée sur le développement immobilier et celle basée sur la fiscalité.

0 100000 200000 300000 400000 500000

House Property Tax(million yuan) Urban Land Use Tax( million yuan) Land Appreciation Tax(million yuan)

1. Les mesures basées sur le développement immobilier

Les principales caractéristiques des méthodes fondées sur le développement immobilier sont

décrites par les points ci-dessous : 1) elles permettent de recueillir des fonds d’investissement

initial beaucoup plus importants que n’importe quelle solution sur la fiscalité à l’heure actuelle.

2) elles associent directement au projet d’urbanisation les apports au titre du financement par

la CPVF, ce qui génère des profits accrus, et, de plus, ce lien direct s’avère intéressant pour les

promoteurs immobiliers.

Les gains réalisés par la CPVF doivent être convenus le plus rapidement possible. En effet, les

apports les plus importants sont réalisés durant les premières étapes du processus d’urbanisation,

avant le transfert de propriété ou de droit d’usage des terrains. Tous les apports convenus à cette

étape-ci peuvent être comptabilisés dans le cadre du processus d’aménagement urbain. A

mesure que le temps passe et que le degré de certitude augmente, la valeur baisse, car les

promoteurs prévoient des hausses de la valeur foncière autour des nouvelles constructions

urbaines. Ainsi, la CPVF doit être assurée avant d’établir l’emplacement de la ligne et des

stations de métro. Il existe rarement une insuffisance du financement public relativement à un

projet particulier reconnu par le secteur privé. En général, le projet d’urbanisation des grandes

villes chinoises représente une vraie opportunité d’investissement immobilier pour les acteurs

privés. Si les propriétaires fonciers et les promoteurs immobiliers pensent que les nouvelles

constructions urbaines seront totalement financées par le secteur public, ils seront motivés de

participer à l’investissement immobilier par l’entremise de gains liés à la CPVF. Cependant,

s’ils croient que le secteur public hésite à financer complètement le projet d’urbanisation et que

le seul moyen d’assurer des profits accrus consiste à le financer conjointement avec les

promoteurs immobiliers privés, ils seront moins motivés à participer.

En Chine, les méthodes fondées sur le développement immobilier sont jusqu’à présent perçues

comme offrant plus d’avantages que les solutions basées sur la fiscalité. Du fait que le système

fiscal chinois n’était pas très performant concernant le recueil des impôts fonciers chez les

particuliers au début des années 2000, ces méthodes permettent de coordonner les intérêts de

tous les participants. Du point de vue des autorités municipales ou locales, elles offrent une

nouvelle source de financement qui s’ajoute à celui du secteur public. De plus, elles permettent

de se montrer financièrement responsables aux yeux des gouvernements locaux, car elles

donnent l’impression à la population concernée que le gouvernement local est à la recherche de

sources de financement de rechange qui ne reposent pas sur une hausse des impôts.

Il existe deux types de méthodes fondées sur le développement immobilier : celle où le

fournisseur de services du transport collectif participe directement au développement

immobilier et celle où le fournisseur travaille en partenariat avec l’industrie du développement

immobilier, sans participer directement aux activités. Dans la première catégorie, on retrouve

les méthodes adoptées par la Beijing Mass Transit Railway Operation Coporation Limited

(Beijing MTR), ainsi que celles appliquées dans le cadre du projet TGV chinois. Ces exemples

sont décrits en détail ci-dessous.

La Beijing MTR est une entreprise publique détenue 100% par le gouvernement municipal de

Beijing. Ce dernier confère à la Beijing MTR des droits exclusifs sur les fonciers d’une durée

de 70 ans contrôlés par l’État et des droits d’aménagement des stations et des droits sur les

terrains adjacents. Les autorités locales subdivisent les grandes zones urbaines autour des lignes

de métros en petites parcelles qui sont offertes aux promoteurs privés dans le cadre d’une

procédure d’appel d’offres concurrentielle. Les prix montrent l’accroissement de la valeur

foncière attribuable à la proximité de la station de métro. La construction des nouvelles lignes

est majoritairement financée par le gouvernement local et les entreprises publiques locales.

Celle-ci résulte en grande partie du succès du développement immobilier qui découle de

l’accessibilité rendue possible par le transport collectif.

La TGV de Beijing-Tianjin une ligne de 114 km de long reliant les deux grandes villes. Conçue

pour être parcourue à une vitesse maximale de 350 km/h, elle est en service commercial depuis

le 1

er

août 2008. La construction de cette ligne ferrée est financée par la China Railway

Corporation qui gère tout le réseau ferré de Chine, sous la tutelle du Ministère du Transport

chinois. En effet, la China Railway Corporation

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utilise des modèles de captation de la valeur

foncière pour financer le transport ferré et dégager des bénéfices. Son approche est différente

de celle de Hong Kong parce que la China Railway Corporation ne sert pas seulement pour

construire des réseaux ferrés, mais aussi pour établir de nouvelles villes sur des terrains en

friche. Pour stimuler la croissance économique et améliorer les réseaux ferroviaires chinois,

elle a créé de nouvelles sources de revenus et de nouvelles approches telles que des partenariats

stratégiques comme par exemple, l’aménagement des centres commerciaux urbains au-dessus

des stations terminales des systèmes sur rail urbains et à l’intérieur de celles-ci. La China

Railway Corporation prend part à des projets ferrés qui, en plus d’assurer des services de

transport, améliorent le milieu urbain. Cette société utilise également un programme de

réajustement foncier qui consiste à réserver des terrains pour le chemin de fer en substituant

des terrains acquis au préalable par les gouvernements locaux dans une zone d’urbanisation

planifiée.

Au total, en partenariat avec les entreprises publiques de la construction, les autorités locales

chinoises participent activement à l’application de méthodes fondées sur le développement

immobilier. Elles auront une maîtrise plus directe et obtiendront des intérêts potentiellement

plus importants. Cependant, ces méthodes exigent de l’expérience et de l’expertise en matière

de développement immobilier, car les risques commerciaux peuvent être grands, mais on peut

les limiter en embauchant les bons employés ou en faisant appel à des experts appropriés.

Toutefois, en ce qui concerne le projet de TGV chinois et de métro à Beijing, où tout le terrain

appartenait à l’Etat, le coût du transport a dépassé de loin les prévisions et l’urbanisation

projetée a pris beaucoup plus de temps que prévu.

Habituellement, les autorités responsables du transport collectif ne sont pas prêtes à assumer le

rôle de promoteur et des problèmes surviennent à l’égard des risques et des fonds publics. La

constitution de réserves foncières est potentiellement attrayante, mais elle comporte un profil

de risque/rémunération important qui correspond difficilement au secteur public. En effet, on

observe plutôt que la participation active dans l’industrie du développement immobilier ne fait

pas partie du rôle du secteur public, mais la situation change si l’autorité responsable du

transport est propriétaire du terrain entourant la ligne. Dans ce cas, l’autorité peut être bien

placée pour participer au développement immobilier et conclure des partenariats de

développement conjoint. Comme il est indiqué plus haut, ces risques doivent faire l’objet d’une

évaluation attentive et, s’il y a lieu, ils doivent être réduits de manière à limiter au minimum

l’exposition des autorités publiques.

C’est pourquoi nous constatons souvent qu’en Chine, l’application de méthodes de CPVF

fondées sur le développement immobilier repose sur la conclusion volontaire d’un partenariat

avec le secteur privé où chaque partenaire comprend les activités de l’autre et accepte de

partager l’avantage mutuel. Cet avantage découle du fait que les autorités publiques locales sont

à l’origine de la hausse de la valeur en raison de l’amélioration d’infrastructures urbaines (eau,

électricité, transport commun, etc.), tandis que le propriétaire foncier/promoteur est propriétaire

du terrain et des droits d’utilisation du sol. Les parties sont interdépendantes. Est alors formé

un partenariat volontaire où la nouvelle valeur créée par la situation est équitablement distribuée

entre le propriétaire foncier/promoteur immobilier et le fournisseur (les autorités locales) pour

aider à générer la situation qui produira la valeur. Des ententes relatives à la forme appropriée

d’apport du secteur privé sont négociées en fonction des caractéristiques du projet

d’urbanisation et des liaisons assurées par les constructions d’infrastructures. L’avantage des

méthodes de CPVF fondées sur le développement volontaire est qu’elles exigent moins de fonds

publics et qu’elles s’appliquent à l’industrie de la construction. Cependant, elles fonctionnent

uniquement lorsque le secteur privé a constaté que les constructions d’infrastructure urbaine

peuvent être garanties par des autorités publiques.

2. Les mesures fiscales

La deuxième application de la CPVF s’appuie sur les mesures fiscales qui permettent de capter

la plus-value découlant d’une accessibilité accrue au moyen de différentes formes de taxes ou

de prélèvements à l’égard des projets d’aménagement achevés. Ces prélèvements peuvent être

appliqués à des projets en cours de réalisation au nom de différentes taxes, mais cela est plus

difficile. En Chine, ils prennent essentiellement les formes suivantes : taxe d’habitation pour la

résidence secondaire, frais d’aménagement urbain, taxes sur la réévaluation d’actifs

immobiliers. Ces méthodes exigent habituellement l’adoption de nouvelles lois fiscales et des

mesures de prélèvement concrètes. Malheureusement, ces mesures peuvent être impopulaires

auprès du secteur privé. Chez des promoteurs immobiliers, il est déjà arrivé qu’elles entraînent

l’élimination ou la déviation des travaux d’aménagement urbain dans les zones faisant l’objet

de l’imposition

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. Pour les acheteurs privés, ils cherchent à répartir les actifs immobiliers parmi

les membres de leur famille afin d’échapper à l’impôt sur les résidences secondaires.

En outre, ces mesures peuvent également s’avérer des instruments inefficaces et contre

l’approche du développement immobilier selon laquelle nous essayons de créer de la valeur là

où il n’y en a pas. Elles peuvent faire en sorte que d’importantes hausses de la valeur soient

manquées, car elles tiennent compte des tarifs de l’impôt fixe. En d’autres termes, ces mesures

risquent d’exercer un impact négatif sur le développement immobilier ou de favoriser des

projets dans les secteurs plus rentables d’une ville, au détriment des zones plus pauvres et moins

urbanisées. Par exemple, lorsque des districts d’impôt sont établis autour d’un monument

historique de Beijing pour capter la hausse de la valeur, les promoteurs vont hésiter à réaliser

leurs plans, font dévier leurs efforts vers d’autres zones où l’imposition ne s’applique pas ou

construisent juste en dehors de la limite d’imposition. Mais ces méthodes peuvent être utilisées

de manière efficace et elles ont été appliquées avec succès dans le monde. Les systèmes basés

sur la fiscalité sont des instruments imprécis qui n’établissent pas de lien direct avec les

personnes qui réalisent les gains directs. Cela signifie qu’il est plus difficile d’établir la chaîne

de valeur entre les payeurs et les bénéficiaires, ce qui peut rendre plus complexe l’application

des mesures fiscales. Depuis 2010, le gouvernement central chinois a essayé de mettre en place

un impôt foncier et d’aménagement urbain, mais, jusqu’à présent, sans succès. Actuellement,

certaines autorités locales essaient de mettre en place un prélèvement municipal pour les

infrastructures urbaines.

Bien entendu, il est souhaitable de combiner les méthodes, mais il est souvent plus facile de le

dire que de le faire. Par exemple, il serait tout à fait possible et approprié d’adopter les deux

approches de CPVF tout en ayant recours à un prélèvement fiscal et à des frais d’aménagement

urbain en même temps. Cependant, il faut tenir compte d’un principe clé selon lequel le