CHAPITRE II LE MECANISME ECONOMIQUE ET FINANCIER DE
A. La captation de la plus-value foncière
Le foncier joue depuis longtemps un rôle important dans le financement de l’infrastructure
urbaine. Des villes dans les pays développés comme New-York, Londres ou Paris en ont fait
une composante importante du financement de leurs infrastructures urbaines (Hui, Ho et Ho,
2004), en produisant des recettes nombreuses immédiates, qui permettent notamment de réduire
leur dépendance financière vis-à-vis de l’endettement public. L’utilisation des différents outils
de financement par le foncier parait bien adaptée aux villes chinoises qui connaissent une
croissance urbaine particulièrement rapide. En effet, le financement d’une partie des
investissements urbains par la valorisation du foncier produit un grand intérêt en Chine
notamment pour les gouvernements locaux. Compte tenu des difficultés financières à la suite
des réformes économiques (la réforme fiscale de 1994, la réforme budgétaire de 1995 et la
restructuration des entreprises publiques des années 1990), les gouvernements locaux se sont
tous très engagés dans ce mode de financement. Celui-ci s’avère totalement légitime (capter la
plus-value par les investissements publics) et constitue un mode de financement très efficace
dans des villes chinoises à croissance spatiale forte et régulière.
a. Définition
Il importe de fournir une définition claire de la Captation de la Plus-Value Foncière (CPVF, en
anglais : land value capture) dans le contexte chinois, car elle se présente de diverses façons.
Comme son nom l’indique, la CPVF consiste non seulement à capter, d’une façon ou d’une
autre, la hausse de la valeur foncière, mais surtout à financer les infrastructures urbaines. Cette
hausse de la valeur foncière est-elle mesurée selon un ensemble de facteurs, ou bien seulement
en fonction de l’accessibilité accrue générée par une amélioration des infrastructures urbaines ?
Si l’on établit que la CPVF désigne la valeur générée par l’amélioration de l’infrastructure
urbaine, cette définition correspond mieux au contexte chinois. En Chine, la finance de la
captation de la value foncière consiste à financer les infrastructures urbaines par la
plus-value foncière. Elle s’agit d’un mécanisme de développement urbain qui repose sur deux leviers
d’actions : la réglementation juridique et l’investissement public. La CPVF consiste en une
méthode innovante de collaboration entre les secteurs public et privé visant à répartir aussi bien
les risques que les bénéfices d’une opération d’aménagement entre tous les partenaires
(Andelson, 2000). Dans les pays développés, c’est une solution gagnant-gagnant dans la mesure
où elle offre des opportunités de développement aux entreprises privées et qu’elle constitue
aussi une source de financement pour les autorités locales qui peuvent ensuite réinvestir
localement. En Chine, elle s’appuie notamment sur une coalition financière entre les
gouvernements locaux, les banques publiques et les promoteurs immobiliers privés.
b. Fonctionnement de cette captation
En général, une CPVF est constatée quand certaines décisions publiques entraînent des
externalités positives qui profitent de manière indue à des bénéficiaires privés. Par exemple, le
développement d’une nouvelle ligne de métro entraîne une plus-value des terrains qui se
trouvent à proximité des stations de métro dans la mesure où leur accessibilité se trouve
renforcée par la présence de l’infrastructure publique. Dans cette situation, le propriétaire du
terrain anticipera une hausse systématique de la valeur de son actif, sans qu’il n’ait rien eu à
faire. La CPVF consiste précisément à capter les externalités positives ainsi créées afin de
pouvoir financer l’urbanisation en réalisant les investissements publics nécessaires. La CPVF
repose sur quatre étapes constituant un cycle de développement urbain.
1. Le changement d’usage des terrains par un projet d’urbanisation
Cette première étape correspond à une impulsion initiale donnée par les autorités locales. Elle
passe par deux grands leviers publics, le levier juridique et le levier financier, qui visent à attirer
l’investissement privé. Le levier juridique peut consister en un transfert des terres rurales
constructibles à vocation commerciale et accorder un permis de construire ou d’entreprendre
au promoteur immobilier privé : un terrain peut ainsi passer de « rural constructible » à «
commercial constructible » via un changement d’usage dans le cas chinois. Ce changement de
statut juridique crée une opportunité concernant le terrain qui peut générer plus de valeur
foncière. Par exemple, en zone urbaine périphérique, si un champ est transformé en centre
commercial, la valeur financière des actifs immobiliers vendus sur ce terrain augmentera, ce
qui augmente du même coup sa valeur foncière d’une manière spectaculaire. L’autre levier
d’intervention publique est celui de l’investissement d’infrastructure urbaine : si un
investissement public est réalisé dans une certaine zone, cela peut la rendre attirante pour les
investisseurs privés. Par exemple, si une opération de rénovation urbaine est lancée dans un
quartier, la qualité de vie globale de ce dernier augmente, ce qui augmente également le prix
immobilier et peut attirer plus de promoteurs immobiliers, qui tirent profit de l’investissement
public. C’est en cela qu’il y a « création ex nihilo de valeur » (la création de la valeur à partir
de rien).
2. La réalisation de la valeur
Dans un deuxième temps, la valeur est créée ex nihilo, c’est-à-dire que les acteurs privés,
principalement le promoteur immobilier, réalisent un investissement (effet levier de
l’investissement public ou de la décision publique) qui est réellement transformé en valeur
financière : le promoteur immobilier parvient à vendre ses appartements et réalise un bénéfice
par rapport au prix d’achat initial des terrains. En Chine, il existe un grand nombre d’entreprises
publiques qui participent au développement immobilier des villes, car étant donné
l’investissement public, cela leur permet de réaliser une forte plus-value sur cette opération.
3. La captation de la valeur
Grâce au mécanisme de la CPVF, le gouvernement local et les promoteurs immobiliers publics
et privés passent un accord avant d’utiliser le levier juridique ou d’investissement, ce qui permet
d’organiser une nouvelle coalition financière en amont afin de partager la plus-value foncière
créée. Il existe une diversité de mécanismes pour cela : la fixation d’une redevance de
l’entreprise pour le gouvernement local, la taxe sur la transaction foncière, la cession de terrains
à l’entreprise immobilière, etc. En Chine, les recettes fiscales locales liées à la CPVF s’appuient
principalement sur les taxes sur 1) l’utilisation des terrains urbains, 2) la propriété foncière, 3)
la plus-value foncière. Parmi ces trois taxes foncières, la troisième a connu une forte hausse
depuis 2009.
Graphique 6 : Recettes fiscales locales liées à la CPVF
Sources : BNS, 2014
4. Le recyclage de la valeur
Les ressources issues de la captation de la plus-value foncière servent ensuite des projets
d’urbanisation locale : soit ces ressources sont affectées au remboursement des investissements
publics réalisés en amont, soit elles sont réinvesties dans d’autres projets, par exemple la
construction de logements sociaux, la réalisation d’une nouvelle ligne de métro, etc. Cela
permet de relancer un nouveau cycle de la CPVF.
c. Les méthodes de captation
Dans le cadre de notre analyse sur l’agglomération de Beijing-Tianjin, la CPVF désigne la
hausse de la valeur des terrains et des propriétés immobilières situés autour des grandes
métropoles. Cette hausse découle généralement du service de transports collectifs (métro,
tramway et train interrégional). Ici, nous mettons l’accent sur le financement par la CPVF
destiné au transport collectif, qui représente un besoin important des grandes villes chinoises
de la région. Une telle application de la CPVF ne signifie pas que d’autres formes de production
de plus-value foncière ne peuvent pas agir parallèlement à la hausse de la CPVF liée au transport
collectif. En effet, la hausse associée à la délivrance de permis de planification ou
d’intensification de l’utilisation des terrains peut générer des fonds supplémentaires et des
avantages collectifs urbains. Cette définition donne lieu à deux types généraux de méthodes de
CPVF : celle basée sur le développement immobilier et celle basée sur la fiscalité.
0 100000 200000 300000 400000 500000
House Property Tax(million yuan) Urban Land Use Tax( million yuan) Land Appreciation Tax(million yuan)
1. Les mesures basées sur le développement immobilier
Les principales caractéristiques des méthodes fondées sur le développement immobilier sont
décrites par les points ci-dessous : 1) elles permettent de recueillir des fonds d’investissement
initial beaucoup plus importants que n’importe quelle solution sur la fiscalité à l’heure actuelle.
2) elles associent directement au projet d’urbanisation les apports au titre du financement par
la CPVF, ce qui génère des profits accrus, et, de plus, ce lien direct s’avère intéressant pour les
promoteurs immobiliers.
Les gains réalisés par la CPVF doivent être convenus le plus rapidement possible. En effet, les
apports les plus importants sont réalisés durant les premières étapes du processus d’urbanisation,
avant le transfert de propriété ou de droit d’usage des terrains. Tous les apports convenus à cette
étape-ci peuvent être comptabilisés dans le cadre du processus d’aménagement urbain. A
mesure que le temps passe et que le degré de certitude augmente, la valeur baisse, car les
promoteurs prévoient des hausses de la valeur foncière autour des nouvelles constructions
urbaines. Ainsi, la CPVF doit être assurée avant d’établir l’emplacement de la ligne et des
stations de métro. Il existe rarement une insuffisance du financement public relativement à un
projet particulier reconnu par le secteur privé. En général, le projet d’urbanisation des grandes
villes chinoises représente une vraie opportunité d’investissement immobilier pour les acteurs
privés. Si les propriétaires fonciers et les promoteurs immobiliers pensent que les nouvelles
constructions urbaines seront totalement financées par le secteur public, ils seront motivés de
participer à l’investissement immobilier par l’entremise de gains liés à la CPVF. Cependant,
s’ils croient que le secteur public hésite à financer complètement le projet d’urbanisation et que
le seul moyen d’assurer des profits accrus consiste à le financer conjointement avec les
promoteurs immobiliers privés, ils seront moins motivés à participer.
En Chine, les méthodes fondées sur le développement immobilier sont jusqu’à présent perçues
comme offrant plus d’avantages que les solutions basées sur la fiscalité. Du fait que le système
fiscal chinois n’était pas très performant concernant le recueil des impôts fonciers chez les
particuliers au début des années 2000, ces méthodes permettent de coordonner les intérêts de
tous les participants. Du point de vue des autorités municipales ou locales, elles offrent une
nouvelle source de financement qui s’ajoute à celui du secteur public. De plus, elles permettent
de se montrer financièrement responsables aux yeux des gouvernements locaux, car elles
donnent l’impression à la population concernée que le gouvernement local est à la recherche de
sources de financement de rechange qui ne reposent pas sur une hausse des impôts.
Il existe deux types de méthodes fondées sur le développement immobilier : celle où le
fournisseur de services du transport collectif participe directement au développement
immobilier et celle où le fournisseur travaille en partenariat avec l’industrie du développement
immobilier, sans participer directement aux activités. Dans la première catégorie, on retrouve
les méthodes adoptées par la Beijing Mass Transit Railway Operation Coporation Limited
(Beijing MTR), ainsi que celles appliquées dans le cadre du projet TGV chinois. Ces exemples
sont décrits en détail ci-dessous.
La Beijing MTR est une entreprise publique détenue 100% par le gouvernement municipal de
Beijing. Ce dernier confère à la Beijing MTR des droits exclusifs sur les fonciers d’une durée
de 70 ans contrôlés par l’État et des droits d’aménagement des stations et des droits sur les
terrains adjacents. Les autorités locales subdivisent les grandes zones urbaines autour des lignes
de métros en petites parcelles qui sont offertes aux promoteurs privés dans le cadre d’une
procédure d’appel d’offres concurrentielle. Les prix montrent l’accroissement de la valeur
foncière attribuable à la proximité de la station de métro. La construction des nouvelles lignes
est majoritairement financée par le gouvernement local et les entreprises publiques locales.
Celle-ci résulte en grande partie du succès du développement immobilier qui découle de
l’accessibilité rendue possible par le transport collectif.
La TGV de Beijing-Tianjin une ligne de 114 km de long reliant les deux grandes villes. Conçue
pour être parcourue à une vitesse maximale de 350 km/h, elle est en service commercial depuis
le 1
eraoût 2008. La construction de cette ligne ferrée est financée par la China Railway
Corporation qui gère tout le réseau ferré de Chine, sous la tutelle du Ministère du Transport
chinois. En effet, la China Railway Corporation
8utilise des modèles de captation de la valeur
foncière pour financer le transport ferré et dégager des bénéfices. Son approche est différente
de celle de Hong Kong parce que la China Railway Corporation ne sert pas seulement pour
construire des réseaux ferrés, mais aussi pour établir de nouvelles villes sur des terrains en
friche. Pour stimuler la croissance économique et améliorer les réseaux ferroviaires chinois,
elle a créé de nouvelles sources de revenus et de nouvelles approches telles que des partenariats
stratégiques comme par exemple, l’aménagement des centres commerciaux urbains au-dessus
des stations terminales des systèmes sur rail urbains et à l’intérieur de celles-ci. La China
Railway Corporation prend part à des projets ferrés qui, en plus d’assurer des services de
transport, améliorent le milieu urbain. Cette société utilise également un programme de
réajustement foncier qui consiste à réserver des terrains pour le chemin de fer en substituant
des terrains acquis au préalable par les gouvernements locaux dans une zone d’urbanisation
planifiée.
Au total, en partenariat avec les entreprises publiques de la construction, les autorités locales
chinoises participent activement à l’application de méthodes fondées sur le développement
immobilier. Elles auront une maîtrise plus directe et obtiendront des intérêts potentiellement
plus importants. Cependant, ces méthodes exigent de l’expérience et de l’expertise en matière
de développement immobilier, car les risques commerciaux peuvent être grands, mais on peut
les limiter en embauchant les bons employés ou en faisant appel à des experts appropriés.
Toutefois, en ce qui concerne le projet de TGV chinois et de métro à Beijing, où tout le terrain
appartenait à l’Etat, le coût du transport a dépassé de loin les prévisions et l’urbanisation
projetée a pris beaucoup plus de temps que prévu.
Habituellement, les autorités responsables du transport collectif ne sont pas prêtes à assumer le
rôle de promoteur et des problèmes surviennent à l’égard des risques et des fonds publics. La
constitution de réserves foncières est potentiellement attrayante, mais elle comporte un profil
de risque/rémunération important qui correspond difficilement au secteur public. En effet, on
observe plutôt que la participation active dans l’industrie du développement immobilier ne fait
pas partie du rôle du secteur public, mais la situation change si l’autorité responsable du
transport est propriétaire du terrain entourant la ligne. Dans ce cas, l’autorité peut être bien
placée pour participer au développement immobilier et conclure des partenariats de
développement conjoint. Comme il est indiqué plus haut, ces risques doivent faire l’objet d’une
évaluation attentive et, s’il y a lieu, ils doivent être réduits de manière à limiter au minimum
l’exposition des autorités publiques.
C’est pourquoi nous constatons souvent qu’en Chine, l’application de méthodes de CPVF
fondées sur le développement immobilier repose sur la conclusion volontaire d’un partenariat
avec le secteur privé où chaque partenaire comprend les activités de l’autre et accepte de
partager l’avantage mutuel. Cet avantage découle du fait que les autorités publiques locales sont
à l’origine de la hausse de la valeur en raison de l’amélioration d’infrastructures urbaines (eau,
électricité, transport commun, etc.), tandis que le propriétaire foncier/promoteur est propriétaire
du terrain et des droits d’utilisation du sol. Les parties sont interdépendantes. Est alors formé
un partenariat volontaire où la nouvelle valeur créée par la situation est équitablement distribuée
entre le propriétaire foncier/promoteur immobilier et le fournisseur (les autorités locales) pour
aider à générer la situation qui produira la valeur. Des ententes relatives à la forme appropriée
d’apport du secteur privé sont négociées en fonction des caractéristiques du projet
d’urbanisation et des liaisons assurées par les constructions d’infrastructures. L’avantage des
méthodes de CPVF fondées sur le développement volontaire est qu’elles exigent moins de fonds
publics et qu’elles s’appliquent à l’industrie de la construction. Cependant, elles fonctionnent
uniquement lorsque le secteur privé a constaté que les constructions d’infrastructure urbaine
peuvent être garanties par des autorités publiques.
2. Les mesures fiscales
La deuxième application de la CPVF s’appuie sur les mesures fiscales qui permettent de capter
la plus-value découlant d’une accessibilité accrue au moyen de différentes formes de taxes ou
de prélèvements à l’égard des projets d’aménagement achevés. Ces prélèvements peuvent être
appliqués à des projets en cours de réalisation au nom de différentes taxes, mais cela est plus
difficile. En Chine, ils prennent essentiellement les formes suivantes : taxe d’habitation pour la
résidence secondaire, frais d’aménagement urbain, taxes sur la réévaluation d’actifs
immobiliers. Ces méthodes exigent habituellement l’adoption de nouvelles lois fiscales et des
mesures de prélèvement concrètes. Malheureusement, ces mesures peuvent être impopulaires
auprès du secteur privé. Chez des promoteurs immobiliers, il est déjà arrivé qu’elles entraînent
l’élimination ou la déviation des travaux d’aménagement urbain dans les zones faisant l’objet
de l’imposition
9. Pour les acheteurs privés, ils cherchent à répartir les actifs immobiliers parmi
les membres de leur famille afin d’échapper à l’impôt sur les résidences secondaires.
En outre, ces mesures peuvent également s’avérer des instruments inefficaces et contre
l’approche du développement immobilier selon laquelle nous essayons de créer de la valeur là
où il n’y en a pas. Elles peuvent faire en sorte que d’importantes hausses de la valeur soient
manquées, car elles tiennent compte des tarifs de l’impôt fixe. En d’autres termes, ces mesures
risquent d’exercer un impact négatif sur le développement immobilier ou de favoriser des
projets dans les secteurs plus rentables d’une ville, au détriment des zones plus pauvres et moins
urbanisées. Par exemple, lorsque des districts d’impôt sont établis autour d’un monument
historique de Beijing pour capter la hausse de la valeur, les promoteurs vont hésiter à réaliser
leurs plans, font dévier leurs efforts vers d’autres zones où l’imposition ne s’applique pas ou
construisent juste en dehors de la limite d’imposition. Mais ces méthodes peuvent être utilisées
de manière efficace et elles ont été appliquées avec succès dans le monde. Les systèmes basés
sur la fiscalité sont des instruments imprécis qui n’établissent pas de lien direct avec les
personnes qui réalisent les gains directs. Cela signifie qu’il est plus difficile d’établir la chaîne
de valeur entre les payeurs et les bénéficiaires, ce qui peut rendre plus complexe l’application
des mesures fiscales. Depuis 2010, le gouvernement central chinois a essayé de mettre en place
un impôt foncier et d’aménagement urbain, mais, jusqu’à présent, sans succès. Actuellement,
certaines autorités locales essaient de mettre en place un prélèvement municipal pour les
infrastructures urbaines.
Bien entendu, il est souhaitable de combiner les méthodes, mais il est souvent plus facile de le
dire que de le faire. Par exemple, il serait tout à fait possible et approprié d’adopter les deux
approches de CPVF tout en ayant recours à un prélèvement fiscal et à des frais d’aménagement
urbain en même temps. Cependant, il faut tenir compte d’un principe clé selon lequel le
Dans le document
L'urbanisation de l'est de la Chine : entre mégalopolisation et métropolisation
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