La contribution du régime général au besoin de financement des ASSO

5.1 La contribution du régime général au besoin de financement des ASSO

Les comptes nationaux constituent le langage commun dans lequel s’expriment les dépenses, les recettes et le solde des administrations publiques. Ils permettent d’établir des comparaisons avec les autres pays de l’Union européenne et de l’OCDE. Les comptes nationaux des régimes de protection sociale sont établis à partir des comptes des organismes de sécurité sociale et des fonds qui concourent à leur financement.

Toutefois, les conventions comptables utilisées par la comptabilité nationale diffèrent du plan comptable unique des organismes de sécurité sociale.

La présente fiche résume les principaux facteurs d’écart entre les soldes du régime général mesurés à partir des comptes des caisses nationales d’une part, et des comptes nationaux d’autre part.

Périmètre des administrations de sécurité sociale en comptabilité nationale

En comptabilité nationale, les administrations de sécurité sociale (ASSO) constituent le sous-secteur des administrations publiques qui comprend les régimes d’assurance sociale obligatoires et les organismes dépendant de ces régimes (ODASS, principalement les hôpitaux).

Lors du passage à la base 2005, la caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) et le fonds de réserve pour les retraites (FRR) ont été reclassés du secteur des administrations centrales vers celui des administrations de sécurité sociale dès leur date de création (CADES en 1996 et FRR en 1999).

Les régimes d’assurance sociale couvrent des risques et des besoins sociaux dont la liste est publiée dans le système européen des comptes nationaux et régionaux (SEC 2010, § 4.84) et qui ouvrent droit à des prestations sociales. Ils regroupent les organismes à comptabilité complète qui ont pour activité le versement de prestations sociales, dont les ressources principales sont des cotisations sociales obligatoires, et dont les taux sont fixés par décret. Figurent dans ce sous-secteur les caisses de sécurité sociale qui relèvent du code de la sécurité sociale, les régimes complémentaires de retraite à statut conventionnel ainsi que l’Unédic (organisme paritaire privé en charge de la gestion de l’assurance chômage).

En revanche, ce sous-secteur exclut les régimes privés d’assurance sociale, les régimes directs d’employeurs (incluant le régime des pensions civiles et militaires de l’État) ainsi que l’assistance sociale qui se distingue de l’assurance sociale par le fait que le versement de prestations ne suppose pas le versement préalable de cotisations sociales.

Les régimes d’assurance sociale des administrations de sécurité sociale comprennent :

 le régime général de la sécurité sociale ;

 les fonds spéciaux, qui versent des prestations sociales et sont financés par des ressources propres et des versements provenant des caisses de sécurité sociale, qui répartissent les recettes affectées entre les différentes caisses, ou qui gèrent les actifs de réserve et la dette du système de protection sociale (FIVA, CNSA, FSV, CADES, FRR) ;

 les autres régimes de base des salariés (régimes spéciaux d’entreprises et d’établissements publics, salariés agricoles, etc.) ;

 les régimes des non-salariés (dont la mutualité sociale agricole – régime des exploitants agricoles – et le régime social des indépendants) ;

 le régime d’indemnisation du chômage ;

 les régimes complémentaires d’assurance vieillesse des salariés (ARRCO, AGIRC…).

Les organismes dépendant des assurances sociales (ODASS) – qui dépendent des administrations de Sécurité sociale – comprennent :

 les hôpitaux publics et privés à but non lucratif anciennement financés par dotation globale et bénéficiant aujourd’hui de la tarification à l’activité (T2A), et leurs groupement de coopérations sanitaires (GCS) ;

 Pôle emploi ;

 l’Agence Technique de l'Information sur l'Hospitalisation ;

 les œuvres sociales intégrées aux organismes de Sécurité sociale sont reclassées en ODASS et déduites du régime général.

5.1 • La con tr ib uti o n du régim e gén ér al au beso in de fi n an ce ment de s ASS O Éléments de passage entre la comptabilité des organismes et la comptabilité

nationale

Les écarts conceptuels entre le résultat comptable et la capacité de financement

De façon générale, on peut dire en référence à la comptabilité d’entreprise que la capacité de financement calculée par les comptables nationaux est proche de la capacité d’autofinancement diminuée du solde des opérations en capital¹ (investissement brut, subventions d’investissement et dotations en capital). Pour passer du résultat comptable à la capacité de financement au sens de la comptabilité nationale, certains retraitements sont donc nécessaires. Il convient notamment :

- d’exclure les dotations nettes des reprises sur provisions (hors celles relatives aux prestations versées)

En règle générale, les provisions ne sont pas reprises en comptabilité nationale. Toutefois dans le cas du versement des prestations, leur prise en compte (dotations aux provisions et reprises sur provisions pour prestations) permet de rapprocher le moment d’enregistrement de la date de soins. Ces provisions sont, à ce titre, enregistrées en prestations. Les autres dotations aux provisions (et reprises sur provisions) ne sont pas comptabilisées dans les opérations de comptabilité nationale.

- d’exclure les dotations aux amortissements et de prendre en compte le solde des opérations sur investissements corporels et incorporels en valeur brute ainsi que des dotations en capital (corrections au titre des opérations en capital).

La formation brute de capital fixe (FBCF, c’est-à-dire l’investissement au sens de la comptabilité nationale) est évaluée, en comptabilité nationale, comme le solde des acquisitions nettes des cessions d’immobilisations physiques, en valeur brute. La FBCF est enregistrée dans sa totalité, au moment où la dépense (ou la recette en cas de cession) d’investissement est effectuée.

De manière symétrique, la comptabilité nationale retrace dans la capacité de financement des ASSO les subventions d’investissement pour la totalité de leur montant, au moment où elles sont versées, alors que dans les comptes des organismes de sécurité sociale, seule la quote-part des subventions virée au compte de résultat est prise en compte dans le résultat comptable.

- de ne pas reprendre les plus- ou moins-values sur cessions d’immobilisations financières, ni les gains ou pertes de change.

Dans le cas des régimes complémentaires de vieillesse des salariés comme l’AGIRC ou l’ARRCO, mais aussi de certains régimes de non-salariés, ces montants, comptabilisés dans le résultat financier, peuvent influer considérablement sur le niveau du résultat comptable alors qu’ils sont neutres sur la capacité de financement des organismes.

Les corrections de synthèse

A ces corrections conceptuelles viennent s’ajouter des corrections de « synthèse » susceptibles de modifier le solde de certains organismes de sécurité sociale. La comptabilité nationale fonctionne en effet selon le principe de la « partie quadruple » : toute opération du compte non financier a sa contrepartie au compte financier comme en comptabilité classique, et toute opération concernant une unité institutionnelle trouve aussi sa contrepartie exacte dans les comptes d’une autre unité. Par conséquent, tout versement d’une unité économique à une autre unité économique doit être enregistré dans le compte de chacune pour le même montant et au même moment. Cette contrainte de cohérence conduit à hiérarchiser les informations mobilisées auprès des divers organismes au cas où ces informations ne seraient pas homogènes.

- des règles de priorité pour enregistrer les transferts entre unités du secteur des administrations publiques

Actuellement, au sein des ASSO, les flux croisés annuels entre organismes de sécurité sociale ne sont pas toujours équilibrés. Par ailleurs, les ASSO reçoivent des transferts d’autres administrations, notamment de l’État. Ces transferts doivent nécessairement être réconciliés au sein du secteur des administrations publiques. Cela nécessite, lorsqu’il n’existe pas clairement de notions de droits constatés, d’établir une

1 En comptabilité nationale, la capacité de financement intègre les dividendes versés, mais les organismes de sécurité sociale ne versent pas de dividendes. Cette égalité simplifiée est donc exacte pour les organismes de sécurité sociale.

5 • Eléments complémentaires

5.1 • La con tr ib uti o n du régim e gén ér al au beso in de fi n an ce ment de s ASS O

hiérarchie entre sous-secteurs. Ces corrections, qui n’ont pas d’impact sur la capacité de financement des administrations publiques prises dans leur ensemble, peuvent modifier le passage du résultat comptable à la capacité de financement pour un organisme donné.

- d’autres corrections ponctuelles peuvent être apportées aux comptes

Les comptes nationaux sont contraints de respecter le principe d’enregistrement des seuls flux de l’année civile. Ce principe peut, en comptabilité privée, être exceptionnellement contourné et il arrive que les comptes d’un organisme soient établis sur une période supérieure à l’année. En comptabilité nationale, ne pas corriger ces comptes conduirait à une incohérence avec les comptes des unités contreparties (eux-mêmes établis pour une année civile). Par ailleurs, cela conduirait aussi à une perte de sens des évolutions annuelles, et de l’indicateur de Maastricht « déficit/PIB », le dénominateur étant évalué pour l’année civile.

Ce type de correction de droits constatés a été notamment effectué en 2008 en matière de cotisations sociales dues par les travailleurs indépendants qui ont compté pour cinq trimestres dans les comptes des régimes concernés. A partir de 2009, et sur les années suivantes, les taxations d’office de ces mêmes travailleurs indépendants en matière de CSG, ont également été retraitées en comptabilité nationale.

L’adossement du régime de retraite des industries électriques et gazières (IEG)

En SEC 2010, la soulte versée par le régime de retraite des industries électriques et gazières à la CNAV à l’occasion de son adossement est considérée comme une avance au titre des pensions de retraite à payer dans le futur et sa comptabilisation en tant que recette publique est étalée sur la durée de versement des pensions. Ce traitement est donc similaire à celui réalisé dans les comptes de la CNAV, contrairement à ce qui ce passait en SEC 1995. Il n’y a donc plus de correction à ce titre.

Seul persiste l’enregistrement en ressource de la CNAV des intérêts et écarts d’évaluation enregistrés par le FRR sur le placement de la soulte des IEG. Ces derniers sont ensuite décrits comme réinvestis par la CNAV dans le compte financier de cette dernière.

5.1 • La con tr ib uti o n du régim e gén ér al au beso in de fi n an ce ment de s ASS O

Tableau 1

Tableau de passage du résultat comptable à la capacité de financement en comptabilité nationale pour le régime général et le FSV

en millions d’euros

Source : DGFIP/CE1C Note de lecture :

(1) Cette ligne regroupe les corrections liées à la mise en cohérence des flux entre administrations publiques, et à l’application des règles de priorités indiquées ci-dessus.

(2) La soulte de trois milliards d'euros reçue en 2005 par les administrations de sécurité sociale en échange de la reprise des engagements de retraites des Industries Electriques et Gazières (IEG) est étalée en comptabilité nationale jusqu’en 2024. Les intérêts et écarts d’évaluation sur le placement de la soulte des IEG, réalisés par le FRR, et pour la quote-part attribué à la CNAV, sont traduits en comptabilité nationale comme effectivement versés (voir ci-dessus).

(3) A partir de 2015 les cotisations sociales sur les congés payés sont versées dès réception du paiement de l’employeur, et non plus au versement de l’indemnité de congé payé. Ce changement occasionne un surcroit de recette ponctuel en 2015 pour les caisses des régimes de sécurité sociale. Ces versements sont réalisés par les caisses de congés payés (principalement BTP), classées hors du champ des administrations publiques en comptabilité nationale, aux caisses des régimes de sécurité sociale,

(4) Ces corrections correspondent à un décalage entre les dates retenues pour l'enregistrement de certaines opérations en comptabilité publique et en comptabilité nationale. Par nature elles sont neutres en moyenne sur plusieurs années.

2014 2015 2016 2017

Résultat des organismes du régime général et

du FSV -13,1 -10,8 -7,8 -5,1

Dotations et reprises sur provisions 1,7 0,6 -0,3 0,1

Opérations en capital - Différences de traitement

des opérations d'investissements -0,5 -0,6 -0,6 -0,6

Autres Corrections de synthèse (1) -0,5 -0,1 -0,4 -1,1

Traitement de la soulte IEG de 2005 (2) 0,5 0,3 0,4 0,5

Annulation recette caisse congé du BTP suite au

décalage de la période de versement (3) 0 -1,1 -0,5 -0,2

Autres Corrections de droits constatés (4) 0,3 0,5 0,3 0,3

CAPACITE (+)/BESOIN (-) DE FINANCEMENT

du Régime Général et du FSV -11,5 -11,2 -9 -6,1

CAPACITE (+)/BESOIN (-) DE FINANCEMENT des

autres régimes 5,5 8,1 7,4 12,5

CAPACITE (+)/BESOIN (-) DE FINANCEMENT des

ODASS -1,4 -0,8 -0,6 -1,4

CAPACITE (+)/BESOIN (-) DE FINANCEMENT

des ASSO -7,4 -3,8 -2,2 5,0