Coûts écologiques non payés : premières tentatives de chiffrages de l’accroissement de la dette
écologique pour les actifs naturels « climat », « air » et « milieux aquatiques continentaux »
Jérémy Devaux, CGDD Né d’une volonté de construire un indicateur complémentaire au Produit intérieur brut (PIB) afin d’y intégrer l’ensemble des dimensions du développement durable, notamment les atteintes à l’environnement, le concept des « coûts écologiques non payés » (CENP) a fait l’objet de travaux exploratoires au sein du Commissariat général au développement durable (CGDD). Ces derniers ont permis de développer une méthodologie générale d’évaluation et d’aboutir à de premières estimations des dépenses qu'il conviendrait de mettre en œuvre pour préserver certains de nos actifs naturels dégradés par les pressions dues aux activités humaines : climat, air et milieux aquatiques continentaux. Ces estimations, dont les montants se révèlent particulièrement élevés, pourraient constituer un outil précieux pour guider les politiques environnementales, notamment en termes d'internalisation, comme cela a été initié, par exemple, dans le domaine de l’eau avec la Directive-Cadre sur l’Eau (programme de restauration des milieux aquatiques planifié et permettant théoriquement de transformer, année après année, les CENP en coûts payés et, à terme, d’annuler la dette écologique envers cet actif naturel).
Les différents chiffrages présentés dans cet article sont issus de travaux exploratoires se trouvant à des stades d’avancement distincts. Les volets « climat » et « air » ont fait l’objet d’une publication dans la collection Etudes &
documents du CGDD. Le volet « milieux aquatiques continentaux » constitue une première lecture de ce que pourrait être la méthodologie pour évaluer le poids de la dette écologique afférente à cet actif naturel.
Les recherches entreprises depuis plusieurs décennies dans le domaine de la comptabilité économique environnementale n'ont pu aboutir à un consensus concernant la construction et l'adoption d'un nouvel indicateur de production ou d’épargne nationale durable. Né de cette volonté, le concept de « coûts écologiques non payés » (CENP), développé par André Vanoli48, permet de retracer les plus importantes relations entre l'économie et la nature.
Les CENP évaluent les montants qui auraient dû être supportés par les agents économiques en vue de prévenir la dégradation de différents actifs naturels (climat, air, milieux aquatiques continentaux, sols, milieux marins, biodiversité, etc.) ou de restaurer leur état. De manière pratique, deux types distincts d'évaluation peuvent être menés : une estimation de CENP au cours d’une année donnée (mesure de flux) et une estimation du montant de la dette écologique, c'est-à-dire de la totalité des CENP annuels accumulés depuis le moment à partir duquel les capacités d’absorption des pressions par la nature ont été dépassées (mesure de stock). En les comparants aux grands agrégats de la comptabilité nationale comme le Produit Intérieur Brut (PIB), les CENP permettent alors d'évaluer le poids des charges non assumées résultant des pressions du mode de développement actuel sur la nature.
Pour mener les évaluations des CENP, deux types de coûts peuvent se révéler pertinents : des coûts d'évitement et des coûts de restauration. Le choix de l'un ou l'autre dépend du milieu naturel et de la nature des dommages constatés (ou prévisibles). Si les deux types de coûts sont mobilisables pour un même actif naturel, c'est la solution la moins coûteuse qui est retenue.
Cette démarche, encore expérimentale, a fait l’objet de travaux récents au sein du Commissariat général du développement durable (CGDD). Ne permettant pas encore, à ce stade, une déclinaison de comptes complets
48 Président de l’association de comptabilité nationale et auteur de l’article « Comptabilité nationale et prise en compte du patrimoine naturel » dans la présente Revue.
renouvelables chaque année, ces travaux ont néanmoins abouti à de premières évaluations du montant des CENP pour la France, non pas pour l’ensemble du patrimoine naturel, mais pour quelques actifs précis :
« climat », « air » et « milieux aquatiques continentaux ». Cet article détaille ces premières tentatives de chiffrages.
Coûts écologiques non payés, volet « climat » Contexte
Devant la prégnance du phénomène du changement climatique, de nombreux rapports et évaluations paraissent régulièrement pour proposer des pistes destinées à réduire durablement les émissions de Gaz à effet de serre (GES). Le Groupement intergouvernemental d'experts sur l'évolution du climat (Giec) a publié récemment son cinquième rapport d'évaluation. Dans le cas de la France, le rapport sur le facteur 4, publié en 2013 par le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), cite cinq rapports ou exercices menés depuis une dizaine d'années sur les moyens et les coûts pour parvenir à une division par quatre du niveau d'émission de GES en France entre 1990 et 2050.
L'objectif poursuivi ici n'est pas d'entreprendre une nouvelle évaluation des coûts nécessaires pour parvenir au facteur 4, mais de s'appuyer sur certains travaux récents pour l'estimation de CENP dans le but de tracer de nouvelles pistes en matière de comptabilité économique environnementale.
L’approche suivra une logique de coûts d’évitement. En effet, pour les questions climatiques, le problème ne se pose pas en termes de restauration. Celle-ci n'est en effet quasiment plus possible compte tenu de la durée de séjour des principaux GES dans l’atmosphère et de leur accumulation croissante au cours des dernières décennies. On se situe donc dans une logique d'évitement et de prévention.
La préservation des équilibres climatiques est une problématique planétaire qui ne peut être déclinée localement avec la mise en œuvre de seuils ou d'objectifs écologiques visant à restaurer ou conserver l'état d'actifs naturels sur un territoire donné. Même si cela représente une contribution très partielle au maintien des équilibres climatiques eu égard à la faible part des émissions françaises dans le total mondial, on prendra pour référence l'objectif que la France s'est fixée (loi POPE de 2005) en termes de réduction de ses émissions de GES. Comme précisé plus haut, cet objectif, appelé « facteur 4 », prévoit une division par 4 du niveau annuel d'émission de GES entre 1990 et 2050. Des CENP additionnels devraient apparaître lorsque les émissions annuelles dépassent celles du niveau d'émission annuel permettant d'atteindre le « facteu 4 ». Ceci suppose de définir une trajectoire annuelle d'émission sur près de 40 ans convergeant sur le niveau d'émission final visé.
Estimation de la dette écologique (mesure de stock) et des CENP (mesure de flux)
Pour estimer le montant de la dette écologique, on s'appuiera sur des travaux qui ont évalué le coût total qu'il serait nécessaire de mettre en œuvre pour parvenir au « facteur 4 ». Il s'agit des travaux de la Commission Quinet (2008) sur la « valeur tutélaire du carbone » et le rapport du comité de Perthuis « Trajectoires 2020-2050 vers une économie sobre en carbone » (2011). Ce dernier rapport fournit des indications sur le coût global à payer pour parvenir à l'objectif facteur 4 en se basant sur trois trajectoires différentes entre 2012 et 2050. Le cumul des coûts totaux annuels sur la période se situe entre 260 à 440 milliards d'euros. Ces évaluations ne prennent toutefois pas en compte une certaine baisse d'émission de GES, prévisible même sans l'application de mesures supplémentaires. En effet, les mesures mises en œuvre au cours des dernières années en vue de réduire les émissions devraient continuer à produire leur effet au cours des années à venir.
Les estimations mentionnées plus haut ont été réalisées avec l'hypothèse implicite d'une stabilité des émissions de GES sur la période si les conditions actuelles étaient maintenues (sans renforcement de coûts).
C'est sur cette base et donc avec une certaine prudence, que ces montants peuvent être rapprochés de la notion de dette écologique.
Pour l’estimation des CENP, trois cas de figure peuvent être envisagés :
des hausses d'émission annuelles de GES entraînant de nouveaux CENP et un accroissement de la dette écologique ;
une baisse régulière d'émission conforme à l'atteinte du « facteur 4 » en 2050 : en lieu et place de CENP apparaissent de nouveaux coûts dans les transactions économiques (taxes
environnementales, dépenses de protection, investissements dans des technologies sobres en carbone, etc.) entraînant une résorption partielle de la dette écologique (ou CENP négatifs) ;
situation intermédiaire : baisse d'émission, mais insuffisante pour parvenir à l'objectif en temps voulu.
Des CENP doivent être considérés si l'on estime impossible tout report d'émission d'une année sur l'autre au même coût unitaire. La variation de la dette écologique est plus difficile à estimer dans un tel cas.
Pour valoriser la quantité d'émission considérée comme excessive par rapport à la trajectoire déterminée en vue de l'objectif, il est possible de s’appuyer sur le coût marginal de la tonne de carbone évitée. Le rapport
« Trajectoires » a proposé une évolution de ce coût marginal selon trois profils menant chacun au facteur 4.
Le scénario qui a été retenu ici est le scénario T30 qui prévoit la baisse d'émission la plus forte d'ici à 2020.
Sur l'ensemble de la période, le prix du CO2 progresse régulièrement, de 35 euros la tonne évitée en 2012 à un peu plus de 300 euros en 2050.
Il est nécessaire d'établir une trajectoire précise pour connaître l'effort annuel de réduction d'émission qu'il faut envisager sur la période. Différents types de profils, plus ou moins réguliers, sont produits par les modèles, mais en termes de CENP, un effort annuel constant (baisse d'émission équivalente chaque année) peut être retenu.
La trajectoire qui a été retenue consiste en une baisse du niveau annuel d'émission de GES de 9 millions de tonnes d'équivalents CO2 par an, les neuf dixièmes portants sur le CO2. C'est un profil plus simple que celui défini dans le rapport « Trajectoires », ce dernier n'étant pas complètement linéaire.
Des estimations de CENP ont été estimées pour trois années (2010, 2011 et 2012) en se basant sur les émissions annuelles de GES fournies par les inventaires d'émissions du Centre interprofessionnel technique de la pollution atmosphérique (Citepa). Des CENP nouveaux apparaissent lorsque les émissions observées sont supérieures à celles préconisées par la trajectoire « idéale ». Cet écart est valorisé par le coût marginal du CO2 en début de période (35, puis 36 € par tonne).
L'année 2010 est marquée par une hausse d'émission de GES et les CENP qui en résultent sont estimés à 560 millions d'euros, ce qui représente 0,03 % du PIB ou de la demande finale nationale.
En 2011, les émissions ont baissé avec une ampleur bien plus forte que celle escomptée (-28 Mt contre -9 Mt). Cette moindre pression sur la nature entraîne une diminution de la dette écologique estimée à près d'un milliard d'euros.
Enfin, en 2012, les émissions de GES sont restées stables. On mesure des CENP additionnels sur la base des 9 MtCO2 qui auraient dû être éliminées. Le montant est estimé à 400 millions d’euros.
Coûts écologiques non payés, volet « air » Contexte
Au-delà de la perturbation des équilibres climatiques, l’atmosphère peut voir sa qualité se dégrader à la suite d'émissions dans l'air de substances autres que les GES.
Contrairement au changement climatique, les causes de la pollution atmosphérique se situent à l’échelle locale et régionale, même s'il existe des phénomènes de diffusion d’une région à l’autre.
Dans le cadre des CENP, l'objectif consiste à mesurer le coût annuel d'élimination de la pollution atmosphérique qui permettrait d’atteindre des objectifs réglementaires ou conseillés par des organismes compétents, et actuellement non respectés.
Deux questions préalables se posent : le choix des substances affectant la qualité de l'air et le degré de restauration ou de qualité auquel on veut parvenir. Il n'est en effet pas possible sur un plan pratique d'estimer les CENP sur la totalité des émissions dans l'air. Il est par ailleurs admis qu'une restauration complète de l'atmosphère, ne présentant plus le moindre dommage (ou impact) d'origine anthropique, est aujourd'hui hors de portée, les coûts afférents étant exorbitants.
L'attention sera portée sur une liste de substances ayant des impacts négatifs à la fois sur la santé humaine et sur les écosystèmes sur le plan de l'acidification, de l'eutrophisation et de la pollution photochimique. Ces substances sont les particules alvéolaires d'un diamètre inférieur à 2,5 μm (PM2,5), le dioxyde de soufre (SO2), les oxydes d'azote (NOx), l'ammoniac (NH3) et les composés organiques volatils (COV). Certaines d'entre elles (NOx, COV) sont des précurseurs de l'ozone troposphérique, gaz qui présente des effets néfastes sur la santé humaine et l'environnement. Ces cinq substances sont particulièrement réglementées depuis plusieurs décennies et font l’objet de travaux d’évaluation réguliers, notamment dans le cadre de stratégies élaborées par l’Union européenne (UE).
Face à la multiplicité des normes et stratégies existantes, il n'est en rien évident de se fixer des valeurs de seuil adaptées à l'estimation de CENP. La situation est rendue encore plus compliquée en raison de la période transitoire actuelle en Europe. Si une suite a été donnée en 2012 au protocole de Göteborg (PG), qui prévoit de nouvelles baisses d'émissions à l'horizon 2020 pour les cinq substances retenues, la directive dite
« NEC (National Emissions Ceilings) » sur les plafonds nationaux d'émission (même substances que le PG) est en cours de révision : la Commission européenne a publié en décembre 2013 un « Paquet Air pur pour l'Europe » comportant de nouveaux objectifs chiffrés de réduction des émissions de polluants atmosphériques à l'horizon 2030.
En l'absence de normes claires dans la situation actuelle, il a été fait appel à une modélisation de l’Institut international d'analyse des systèmes appliqués (IIASA), basé en Autriche, sur lequel la Commission s'est appuyée pour déterminer les objectifs du paquet « Air pur pour l'Europe ». Ainsi les objectifs de réduction d'émissions calculés pour la France, d'après le modèle GAINS de l'IIASA, ont été directement repris dans la proposition de directive sur les plafonds d'émission publiée par le Parlement et le Conseil européens en décembre 2013 dans le cadre du paquet « Air pur pour l’Europe ».
L'IIASA a construit à la fin 2013 un scénario conforme aux objectifs de la nouvelle stratégie européenne. Ce
« scénario-objectifs » permet des réductions d'impacts significatives de la pollution atmosphérique avec la mise en œuvre de coûts renforcés. Pour estimer un montant de CENP, les résultats en matière de coûts à l'horizon 2025 doivent être confrontés au montant de coût aujourd'hui supporté par l'économie française afin de déterminer le montant additionnel qui permet d'atteindre les objectifs édictés.
Estimation de la dette écologique (mesure de stock) et des CENP (mesure de flux)
Ils impliquent des niveaux de qualité de l'air (non explicités dans le texte de la nouvelle stratégie) rendant possible de telles réductions d'impact sur la santé et les écosystèmes. La déclinaison de ces objectifs pour la France produirait des améliorations similaires à celles calculées pour l'UE en matière de santé humaine et plus importante en matière de préservation des écosystèmes de l'eutrophisation.
Ce niveau de restauration implique des efforts renforcés en matière de réduction d'émission et de coûts supplémentaires à supporter.
Les quantités d'émission à atteindre à l'horizon 2030 en regard des objectifs définis dans le tableau ci-dessus représentent des efforts de réduction nettement plus importants que ceux qui relèvent des textes encore en vigueur et du nouveau PG. Les coûts afférents sont accrus en conséquence. Le coût annuel total calculé pour la France par le modèle GAINS s'élève à 12,5 milliards d'euros en 2025. Ce montant globalise la totalité des coûts permettant de satisfaire les objectifs à l'horizon 2030, que ces coûts soient déjà supportés aujourd'hui ou qu'ils représentent de nouveaux efforts à consentir. Une partie non négligeable de cette somme est en effet aujourd'hui payée (internalisée), notamment après les efforts entrepris au cours des années 2000 qui ont permis de réduire sensiblement les émissions. Pour avoir une idée du « reste à payer », il faut connaître le montant des coûts aujourd'hui supportés par l'économie. Le modèle GAINS donne une estimation à 8,1 milliards d’euros du coût supporté en 2010 par la France en vue de réduire ou de contenir les émissions
atmosphériques. La différence entre ce montant estimé en 2010 et celui projeté en 2030 en vue de la satisfaction des objectifs d'amélioration de la qualité de l'air représente un montant de CENP. Cela correspond à la dette écologique relative à l'état de référence correspondant aux objectifs définis et estimées à partir de la situation de l'année 2010. Ce montant de CENP est estimé à 4,4 milliards d’euros, ce qui représente 0,2 % du PIB ou de la demande finale nationale. Cela donne idée du chemin qu'il reste à parcourir (avec l'internalisation chaque année d'une fraction de cette somme de façon à l'annuler complètement d'ici 2030) pour atteindre un niveau de qualité de l'air jugé acceptable.
Contrairement au volet « climat », il n'a pas été possible de décliner la démarche jusqu'au bout en estimant pour une année donnée un montant de CENP en fonction d'un niveau d'émission. Seule une estimation du stock de dette écologique a pu être réalisée. Les fonctionnalités du modèle GAINS permettraient de calculer des CENP annuels pour un polluant particulier, mais plus difficilement pour l'ensemble des 5 substances considérées.
Coûts écologiques non payés, volet « milieux aquatiques continentaux » Contexte
La Directive-Cadre sur l’Eau (DCE) du 23 octobre 2000 établit un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau. Elle impose aux pays membres de l’Union Européenne d'atteindre le « bon état »49 sur l’ensemble de leurs masses d’eau d’ici 2015.
Pour répondre à cet objectif, les États membres ont dû recenser et chiffrer le coût de l’ensemble des mesures à mettre en place. Cet exercice s'est fait sur la base de diagnostics établis au niveau des commissions territoriales à partir d'états des lieux réalisés par chaque agence de l'eau pour les bassins hydrographiques métropolitains50 ou office de l'eau pour les départements d'outre-mer51.
Les mesures retenues au final ont été considérées comme les plus coûts-efficaces pour atteindre les objectifs fixés et constituent ainsi une sorte de « scénario idéal » d'atteinte du bon état des eaux à l’horizon 2015. Elles concernent tous les acteurs qui peuvent subventionner, financer ou réaliser des actions pour la protection de l'eau (Union Européenne, l'Etat français, les conseils régionaux et généraux, les agences de l'eau, les services d'eau, les ménages, les agriculteurs, les industriels, etc.).
Cependant, si le « scénario idéal » d'atteinte du bon état a bien été défini dans chaque bassin et district hydrographique, il n'a pas été appliqué en l'état. En effet, l'évaluation de la faisabilité des mesures, effectuée dans chaque agence et office de l'eau, a permis d'identifier des zones pour lesquelles les efforts financiers étaient trop importants pour être réalisables d'ici 2015 et qui nécessitaient donc des reports de délais. La DCE prévoit cette éventualité dans son article 4. Ainsi, dans le cas de coûts trop importants par rapport aux bénéfices attendus, les États membres peuvent étaler les coûts d'atteinte du bon état à des échéances plus lointaines, à savoir 2021 (on parle alors de 2e cycle DCE) ou 2027 (3e cycle DCE).
Suite aux arbitrages de délais effectués dans chaque bassin, chaque agence ou office de l'eau a alors produit un document appelé « programmes de mesures » qui recense l'ensemble des mesures à mettre en place sur la période du 1er cycle DCE, qui s’étend de 2010 (date prévue par la DCE de début de mise en place des mesures) à 2015. Deux autres programmes de mesures suivront, recensant les mesures propres aux masses d'eau ayant obtenu des reports de délais. Le 2e programme de mesure couvrira ainsi la période 2016-2021 alors que le 3e programme de mesure couvrira la période 2022-2027.
49 Le bon état d’une masse d’eau est atteint lorsque plusieurs critères sont satisfaits. Ces critères varient selon le type de masse d’eau (de surface ou souterraine) considéré.
- Une masse d’eau de surface est au bon état lorsque son état écologique (présence d'êtres vivants végétaux et animaux suffisante pour permettre le bon fonctionnement de l’écosystème) et son état chimique (concentrations en polluants dont les substances dangereuses prioritaires) sont jugés comme au moins « bons ».
- Une masse d’eau souterraine est au bon état lorsque son état quantitatif (équilibre entre les prélèvements et la recharge naturelle d'une masse d'eau souterraine) et son état chimique (concentrations en polluants dont les substances dangereuses prioritaires) sont jugés comme au moins « bons ».
50 Adour-Garonne, Artois-Picardie, Loire-Bretagne, Rhin-Meuse, Rhône-Méditerranée-Corse, Seine-Normandie.
51 Guadeloupe, Réunion, Martinique, Guyane, Mayotte.
Estimation de la dette écologique (mesure de stock) et des CENP (mesure de flux)
Le cadre législatif et les travaux menés dans le cadre de la DCE permettent d’envisager une évaluation de la
Le cadre législatif et les travaux menés dans le cadre de la DCE permettent d’envisager une évaluation de la