CHOIX DES PAYS - L'Organisation Internationale du Travail face au chômage: compétences nor

“Tout l'art de rendre une nation heureuse et florissante consiste à donner à chacun la possibilité d'être employé”.

Bernard de Mandeville, La Fable des Abeilles, ou les vices privés font le bien public, 1714.

Les contemporains ont été frappés par le fait que le chômage atteint indistinctement tous les pays : “Le phénomène ne dépend ni de la densité de la population, ni des disponibilités en matières premières, ni de l'accès aux ressources coloniales” comme le relevait le directeur du BIT dans son rapport de 1937⁶⁶.

Les pays choisis font partie du petit groupe des nations industrielles avancées. Ce sont les mêmes seize pays que Maddison avait retenus dans son livre Les phases du développement capitaliste. Sa justification était la suivante :

“A l'exception du Japon, tous ces pays avancés sont européens ou (comme l'Australie, le Canada et les U.S.A) sont des prolongements de l'Europe, si bien que la revue que nous proposons des époques économiques est confinée à l'expérience européenne⁶⁷”, (Maddison, 1981:1-2).

Le critère d'industrialisation ou d'avancée économique n'est pas nécessairement synonyme d'avancée sociale. En effet, sans même évoquer spécifiquement le problème du chômage, mais en envisageant ce qui deviendra l'État social ou (ou l'État providence), il est

63 Topalov (1994:15).

64 F. W. Taylor (1856-1915), ouvrier avant d'être contremaître, devint le prophète de l'organisation scientifique du travail, à partir de 1893. Elle consiste à décomposer en tâches simples le travail et à les organiser.

65 Henri Ford ( ) pousse la standardisation à sa limite avec la conception en 1907 d'un modèle unique simplifié à l'extrême. “Le fordisme peut être considéré, en tant que principe général d'organisation du travail (ou

‘paradigme industriel’), comme étant le taylorisme plus la mécanisation”, in Lipietz (195:3).

*Les mots ou concepts suivis d'un astérisque sont explicités en annexe.

66 “Rapport du directeur”, in CIT (1937:28).

67 Pour Maddison (1980:2), “Au cours des 1500 années passées, les pays européens ont connu quatre époques : une époque 'agraire' (500-1500), une époque 'agraire progressive' (1500-1700), une époque de 'capitalisme commercial' (1700-1820), et l'époque du 'capitalisme' (1820-1980).

nécessaire d'évoquer très brièvement son origine à la fin du XIX^e siècle en Europe, ce sera l'objet du premier chapitre. Il convient de relever également le fait que la diffusion des assurances sociales prendra du temps et sera moins développée dans les autres continents.

Ainsi, les États-Unis, qui ont pris une longueur d'avance en terme de niveau d'industrialisation et de développement technique après la Première guerre mondiale, adoptent-ils tardivement des mesures de protection sociale; ils se distingueront cependant par le retournement du New Deal.

De même que l'État-nation, la démocratie de masse et le capitalisme industriel, l'État social est une invention européenne. Les changements provoqués par la révolution industrielle ont induit des bouleversements de tous ordres et ont nécessité des aménagements politiques, institutionnels, de gestion de ceux-ci, faisant naître cette forme spécifique d'État. En schématisant grossièrement, on peut les résumer de la manière suivante : l'accroissement de la productivité et de la production sont supérieurs à celui de la population, dont une partie importante passe de l'agriculture à l'industrie, de la campagne à la ville. Ces changements démographiques, les conditions désastreuses de travail d'une partie de la population ouvrière, sa déstructuration, génèrent des problèmes sociaux⁶⁸ qui expliquent les conflits de classes, la mobilisation de la classe ouvrière et son organisation en syndicats puis en partis politiques. Ces conflits finissent par s'institutionnaliser grâce à l'évolution du parlementarisme, à l'interventionnisme étatique et à la création de nouvelles institutions publiques. Ce raccourci est le fait de Flora⁶⁹ qui ne mentionne pas le rôle pourtant capital joué par ce que Topalov nomme la nébuleuse des réformateurs sociaux qui forge le concept de chômage moderne. Comme on le verra plus loin, Topalov affine l'analyse en replaçant :

“les revendications, les modes d'organisation et les identités collectives élaborées par le monde du travail” dans le sillage de la construction du rapport salarial moderne, norme sociale qui s'inscrit tant dans les cadres institutionnels de l'activité professionnelle que dans les droits sociaux qui en découlent, formant un “ensemble d'institutions, de pratiques et de représentations contribuant à construire la classe ouvrière du XX^e siècle”, (1994:22).

Les pays industrialisés de l'Ouest européen sont donc les premiers à adopter des législations relatives au chômage. Les explications de cet avènement varient selon l'optique adoptée. Pour certains, dont Flora, ces pays jouissent de conditions historiques préalables communes favorables. Cependant, les variations institutionnelles rendent vaines toute généralisation des différents systèmes d'États providence européens⁷⁰. Cependant, l'OIT, dans son rôle de normalisateur des règles sociales internationales, a tenté de rendre commun un corpus de critères en tenant compte du degré d'avancement des législations nationales.

C'est dans ces pays que se diffuse peu à peu le rapport salarial moderne⁷¹*, d'abord construit pour la population masculine nationale (et ne touchant à ses débuts que la grande entreprise et le secteur public). L'assurance-chômage concerne (à l'exception notable, au début de la période, des pays extra-européens) les pays étant entrés dans cette phase de développement, mais s'adresse exclusivement, à ses débuts, à une minorité

68 “While around 1870 only one in six West Europeans lived in towns of 20.000 or more inhabitants, by 1910 this figure was one in three; the population in cities of 100.000 and more inhabitants tripled in these decades to almost 50 millions. Industrialization spread from the core areas to other regions and even to the peripheries in the North, South and West, transforming employment and class structures everywhere. In the more industrialized countries such as Great Britain, Belgium, Switzerland and Germany, 40% or more of the labor force was working in the secondary sector at the eve of World War I, and in the more peripheral countries the figure was at least one fifth to one fourth”, Flora (1986:XIII, vol. I).

69 Flora (1986:XIII).

70 “Within the broad limits of the liberal model, the European welfare states display a gamut of institutional variations which make generalised statements about the European welfare state often rather meaningless”, Flora (1986:XIV).

71 Dont la “généralisation peut (…) être regardée comme un trait marquant des sociétés du centre du monde capitaliste, par contraste avec les nations semi-industrialisées de sa périphérie”, Topalov (1994:21).

d'actifs du secteur secondaire. Ne sont donc pas pris en compte les pays moins avancés voués aux productions primaires, pauvres ; en font partie, durant l'entre-deux-guerres, les pays d'Europe de l'Est dont le taux d'actifs agricoles est supérieur à 50 % de la population active totale⁷².

Après la Première Guerre mondiale, le premier directeur du BIT, Albert Thomas, estime qu'une paix durable (dont le BIT doit apporter le versant social) nécessite qu'une réelle solidarité se construise entre les pays du vieux continent. L'internationalisme de l'OIT est ainsi en contradiction avec son approche régionaliste axée sur la construction européenne ; l'action de Thomas est en effet plutôt orientée vers l'Europe, d'autant plus que les Etats-Unis d'Amérique et l'URSS ne font pas partie de la SDN. Les crises économiques lui donnent l'occasion de prôner l'intégration européenne via ses solutions à la dépression, tels ses projets de grands publics qui “participent beaucoup plus de la construction d'un esprit européen que d'une réelle lutte contre la progression du chômage”, (Guérin, 1996:61).

Cette attitude, qui défend la spécificité du continent européen, très fragmenté depuis 1919, va à l'encontre des statuts de l'OIT et vaut au BIT des accusations d'européocentrisme. Albert Thomas et Arthur Fontaine, respectivement directeur et président du Conseil d'administration du BIT, avaient bien compris que “les situations sociales des pays du vieux continent sont trop différentes de celles du reste du monde pour prétendre agir sur elles de façon identique⁷³”. C'est ainsi que le projet de l'instauration des huit heures de travail avaient un sens et une actualité en Europe mais pas dans le reste du monde. Pour Thomas, cet acquis social allait au-delà du seul gain au monde ouvrier mais formait un objectif complémentaire avec celui de l'accroissement de la production pour une rationalisation accrue des méthodes de travail. Au-delà de cette problématique, celle de la construction européenne était une des grandes préoccupations tant de Thomas que de Fontaine. Elle était une nécessité économique et le moyen le plus sûr d'assurer la paix⁷⁴”.

Les pays étudiés ici se situent pour une part en Europe du nord Ouest et pour l'autre, sont des pays non européens.

Europe du Nord Ouest

° peti

ts pays (ou moins peuplés)⁷⁵ : Autriche⁷⁶, Belgique, Pays-Bas, Scandinavie (Danemark, Finlande, Norvège, Suède), Suisse.

° Gra

nds pays : Allemagne, France, Grande-Bretagne, Italie.

De grandes disparités cependant existent entre eux à plusieurs niveaux, nécessitant d'expliciter ce choix :

Les critères de classification économique: En ce qui concerne le ‘vieux continent’, il

“est loin de constituer une entité homogène” ; deux Europes peuvent en effet être

72 “Ce clivage (...) s'exprime de manière fort nette à travers la hiérarchie des taux d'actifs agricoles, indicateur qui présente typiquement une étroite corrélation (négative) avec le revenu national par tête, la productivité, le taux d'alphabétisation ou l'espérance de vie”, in Asselain et Blancheton (2000:200-201).

73 Guérin (1996:62).

74 C'est pourquoi Albert Thomas s'élèvera vivement contre la mise à l'écart tant de la SDN que du BIT lors de la présentation à plusieurs chefs de gouvernements par Aristide Briand en mai 1930 de son “Mémorandum sur l'Europe”.

75 Les pays scandinaves sont rangés dans la catégorie des ‘petits pays’ en terme de population bien qu'ayant des superficies importantes : en milliers de km^2,Suède : 450, Norvège : 324, Finlande : 337, contre par exemple la Grande-Bretagne : 244, et l' Italie : 301 km².

76 Par lettre du 8 avril 1938, le gouvernement allemand fait connaître au BIT que l'Autriche est réunie à l'Allemagne.

distinguées : l'une “industrielle, riche et moderne ; l'autre agricole, pauvre et archaïque” ; selon le concept d' ‘économie-monde⁷⁷’, les premiers appartiennent au centre, les seconds à la périphérie. David et Goertz⁷⁸ font reposer la classification en centre et périphérie sur un critère de niveau (PNB de la périphérie inférieur de 50 % à celui du centre) et un critère structurel (part de l'agriculture dans la population active supérieure à 50 % en 1930, date du dernier recensement avant le conflit mondial pour un grand nombre de pays). Le choix de certains pays nécessite donc d'être argumenté :

° La Finlande et l'Italie⁷⁹ : en ce qui concerne le taux d'actifs agricoles (masculins) dans la population active totale à la veille de la Seconde guerre mondiale, le cas de la Finlande (54,6 %) pourrait être sujet à caution mais ce pays connaît durant l'entre-deux-guerres une forte croissance industrielle ; classé dans la périphérie par David et Goertz, il possède néanmoins le niveau d'industrialisation le plus élevé de cette catégorie pour cette période. Pour l'Italie, le taux d'actifs agricoles (masculins dans la population active totale à la veille de la Seconde guerre mondiale, est à la limite (47,9 %) ; pourtant en terme de niveau d'industrialisation, la Finlande dépasse l'Italie (44,9 % contre 29,2 %⁸⁰) ; toutefois, ce dernier pays est “caractérisé par de fortes inégalités interrégionales, avec deux grandes régions industrielles proches des taux de l'Europe de l'Ouest, trois régions intermédiaires (Piémont, Latium, Frioul) et toutes les autres comptant une majorité absolue d'actifs agricoles (jusqu'à 77 % au Basilicate)⁸¹”.

Il faut également prendre en compte la représentation que les contemporains avaient des pays membres au sein de l'OIT : seuls les États dont la puissance industrielle est la plus considérable siègent au Conseil d'administration du BIT et l'Italie en fait partie⁸².

° Le Danemark et les Pays-Bas, qui se spécialisent dans des exportations agricoles fortement valorisées et en particulier de produits d'élevage⁸³, font néanmoins incontestablement partie des nations avancées d'Europe occidentale car ils ont une forte proportion d'actifs non agricoles et un haut revenu par habitant; ils font donc partie du ‘centre’, comme les pays suivants :

° Le Royaume-Uni, la Suisse, la France, l'Allemagne, la Suède, la Norvège, l'Autriche.

Les critères politiques : La crise économique des années 1930 débouche sur la méfiance, puis sur le rejet de la démocratie qui se concrétise :

° En Italie d'abord par l'installation dès 1922 d'un régime fasciste corporatiste par Mussolini.

° Puis dès 1933 en Allemagne où Hitler inaugure le III^eReich et instaure un régime totalitaire et centralisé.

° ^{Le Japon}⁸⁴ qui s'achemine au fil des années 1930 vers un régime de plus en plus autoritaire.

Est-il pertinent de faire figurer ces pays totalitaires dans la liste ? Certes, l'émergence de ces économies fascistes introduit un élément de rupture dans l'analyse comparative

77 L'économie-monde est un cadre spatial conceptualisé par Braudel. C'est un “Fragment de l'univers économiquement autonome, capable pour l'essentiel de se suffire à lui-même et auquel ses liaisons et ses échanges confèrent une certaine unité organique”, in Fernand Braudel, Civilisation matérielle. Economie et capitalisme, t. III, “Le Temps du monde”, Paris:Colin (1972:12).

78 David et Goertz (2000:220).

79 Batou et Schnebli (2000:231) retiennent onze pays de l'Europe industrielle; le critère retenu est une population comprenant de 6 à 38 % d'actifs agricoles et le rôle joué dans les échanges commerciaux européens. L'Italie et la Finlande, considérés comme des pays agricoles, ne sont donc pas retenus.

80 Selon l'indice créé par David et Goertz (2000:220) : 100=USA.

81 29,2 % seulement d'actifs agricoles en Ligurie en 1936, 33,7 % en Lombardie, in Asselain et Blancheton (2000:201).

82 En 1922, ces huit pays sont les suivants : Allemagne, Belgique, Canada, France, Grande-Bretagne, Inde, Italie et Japon.

83 Asselain et Blancheton (2000:201).

84 Le Japon quitte la SDN en mars 1933, peu après la reconnaissance du Manchoukouo et l'OIT en 1940, malgré le fait que les instances de l'OIT avaient insisté sur le caractère apolitique de l'Organisation pendant les trois premières années de la guerre.

des données ; cependant, l'Italie, l'Allemagne et le Japon ont fait partie de l'OIT⁸⁵ avant de la quitter et, en dépit de leur départ, les liens demeurent avec l'Organisation. En outre, c'est l'occasion d'étudier la manière dont l'OIT et les autres pays membres ont considéré ces cas et la manière dont le chômage est traité dans le cadre de ces régimes. Ce n'est qu'à la fin des années 1930 que le régime japonais devient franchement dictatorial.

° Pays non européens

Les pays non européens choisis sont : le Canada, les États-Unis, l'Australie, le Japon. Ils se caractérisent par le ‘retard’ qu'ils prennent en matière d'assurance contre le chômage.

Seuls les États-Unis, avec le New Deal, empoigneront – certes tardivement - le problème, mais d'une manière qui marquera les esprits, par le contraste avec la période précédente et en raison du rôle volontariste de l'Etat dans cette problématique. Le Japon suivra un autre modèle, une autre voie.

Les Etats-Unis ne rejoignent l'OIT qu'en 1934⁸⁶. Cependant, des liens ont existé dès le début avec l'Organisation, entre autres grâce à la volonté de Thomas de les entretenir. Le premier directeur du BIT tenait en effet à ne pas couper les relations avec les Etats-Unis et était particulièrement intéressé par les méthodes de production américaines. Thomas entreprend, en 1922, un voyage en Amérique du Nord en compagnie de Paul Devinat⁸⁷ dans le but de se familiariser avec ces techniques. Afin d'attirer les organisations professionnelles américaines à participer aux Conférences internationales du travail, il affirme la non identité du BIT et de la SDN dans un entretien paru dans le Christian Science Monitor, ce qui lui vaudra les reproches du directeur de la Société des Nations.

Deux projets naissent avec Edward Filene, du XX^th Century Fund de Boston, celui d'un institut international d'organisation scientifique du travail et un autre favorable à la création d'un comité pour la reconstruction de l'Europe, deux thèmes qui seront au cœur des solutions à la crise et au chômage. Thomas s'intéresse vivement au second car il est fermement convaincu que les Etats-Unis doivent être associés à la reconstruction de l'Europe. Il s'agit du plan d'une commission internationale “chargée d'indiquer le danger qui menace l'Europe si les gouvernements et les peuples persistent dans leur attitude actuelle⁸⁸”. Le comité comprenait une vingtaine de personnalités, dont Keynes, mais le projet ne put être mené à son terme.

En 1925, Thomas envoie Devinat aux Amériques afin d'y promouvoir l'action du BIT aux yeux des pays hostiles à la SDN. Mais “l'intérêt pour la personnalité double que constituent les Etats-Unis, pays à la fois modèle et ennemi, n'est pas propre à Thomas. Il est toutefois notable que sa réflexion sur l'Europe prenne souvent le pays d'outre-Atlantique comme point de référence. Dès son intronisation, il évoque sa tâche en ces termes⁸⁹” :

“Je reconnais bien volontiers que nous ne ferons notre œuvre complète que si l'Organisation devient universelle. Mais tous les esprits de bonne foi reconnaîtront qu'il n'est pas négligeable d'avoir entre des États comme les États de l'Europe occidentale une réglementation du travail de plus en plus uniforme. Outre qu'elle préviendra ainsi les méfaits des concurrences fondées sur le travail mal

85 L'Allemagne se retire en 1933. La délégation allemande quitte en effet la CIT lors de sa 17^e session (tenue du 8 au 30 juin à Genève), après y avoir participé jusqu'à la 9^e séance, celle du 13 juin. Le 21 juin 1933, les pouvoirs des délégués et conseillers techniques de l'Allemagne sont retirés. Le retrait est formellement signifié par le Ministre du Travail du Reich en date du 24 octobre 1933 (mais l'expiration du préavis de retrait de l'Allemagne de l'OIT intervient le 21 octobre 1935) ; l'Allemagne s'était précédemment retirée de la SDN. L'Italie quitte l'OIT en 1939. Voir Bulletin officiel, vol 19, n°4 (31.12.1934 :124-125).

86 Les Etats-Unis deviennent officiellement membres de l'OIT LE 20 août 1934. L'URSS, en septembre 1934, en même temps que son entrée dans la SDN.

87 Chef du service des relations avec les employeurs du BIT.

88 Albert Thomas, lettre à Paul Devinat, 11 mai 1925, in Guérin (1996:67).

89 Guérin (1996:65-66).

payé ou excessif, une entente internationale leur permettra de former un front unique contre toute concurrence commerciale comme celle des Etats-Unis⁹⁰”.

Les relations des pays européens et du BIT avec les Etats-Unis ne sont donc pas anodines et c'est en fonction de celles-ci, entre autres, que s'élabore le projet de construction européenne que Thomas défendait. Le premier directeur de la Banque des Règlements internationaux (BRI) créée par le Plan Young ne s'était pas trompé sur l'importance du rôle que le BIT était appelé selon lui à jouer dans cette Europe à construire par rapport aux Etats-Unis :

“J'ai la conviction que la SDN ne pourra créer le marché européen qui s'impose au point de vue économique et douanier que lorsque BIT et BRI auront dégagé pour elle le terrain : la libre circulation des marchandises, l'unification des prix qui risque d'en résulter blessent tant d'intérêts qu'on objecte toujours la différence des conditions, soit de la main-d'œuvre, soit du loyer de l'argent. Travailler à unifier le régime social dans les pays qui devraient constituer un marché ou à favoriser la circulation des capitaux pour organiser les crédits, faire travailler ensemble des pays complémentaires à cet égard comme la France et l'Allemagne, voilà probablement les mesures préparatoires pour la création d'un grand marché européen en face du marché des Etats-Unis⁹¹”.

Les liens entre les Etats-Unis et l'OIT préexistent donc à l'entrée de ce pays au sein de l'Organisation en tant que pays membre. Les premières approches d'entrée au sein de l'Organisation ont lieu en 1932, lorsque le gouvernement des Etats-Unis se fait représenter officiellement à la Conférence internationale des statisticiens des migrations⁹² et charge, à la suite de l'invitation de l'OIT, le Consul à Genève de suivre les travaux de la Conférence

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