Assurance-chômage : les pour et les contre

Le rapport de 1931 rappelle que sans l'assurance, les conséquences sur les ouvriers au chômage auraient été terribles : “économiquement, l'assurance-chômage aura, dans une mesure appréciable, sauvé le pouvoir d'achat des salariés et de leurs familles. Elle aura ainsi empêché la crise de ‘nourrir la crise’”, constituant une “manière de crédit assuré par la collectivité aux travailleurs salariés en vue d'un meilleur rendement ultérieur et pour hâter le retour de la prospérité”.

Enfin, dernière escarmouche à l'égard de ceux qui ont critiqué l'action de l'OIT, consistant à placer l'assurance-chômage rien moins que comme une point d'orgue de la législation sociale :

“Peut-être ce ‘palliatif’ a-t-il été, sans qu'on en ait pris conscience, l'achèvement d'une révolution immense. Qu'est-ce donc, en fait, que l'assurance-chômage, sinon, sous une forme organique et constitutionnelle, la reconnaissance de ce ‘droit à la vie’ que les ouvriers du milieu du XIX^e siècle avaient revendiqué avec tant de vigueur comme le principe d'une société nouvelle”.

Le reproche des ‘anti’, enfin, selon lequel l'assurance serait un oreiller de paresse et ne fait qu'augmenter l'interventionnisme étatique est bien sûr abordé. “Si cette objection était fondée, elle vaudrait pour toutes les formes de l'assurance sociale. Elle serait même applicable à la plupart des services sociaux, y compris l'enseignement gratuit, pratiqué par tous les Etats civilisés. Peut-être, à la vérité, comme le note Sir William Beveridge²⁵¹, l'existence de l'assurance-chômage a-t-elle parfois quelque effet mauvais sur l'action des gouvernements, des parlements, des syndicats ouvriers. Elle peut absorber le travail des uns. Elle peut empêcher les autres de concevoir les conséquences économiques d'une certaine cristallisation des salaires. Il se peut même que certaines entreprises

‘n'occupant qu'une main-d'œuvre flottante, et d'autres où le chômage partiel est de règle, s'habituent à tirer profit des contributions payées par d'autres industries, ou à vivre aux dépens du public, au lieu de s'appliquer à réformer leurs méthodes”.

Ces risques, selon Beveridge appuyé par le directeur du BIT, peuvent être parés - y compris celui de l'immobilité de la main-d'œuvre que créerait l'assurance-chômage - grâce à une organisation appropriée du placement, objet de la Convention n° 34 de 1933 (voir point suivant 2.2.1.C). Le placement rationnel prend une importance particulière sous le jour que lui donne Thomas en présentant l'assurance-chômage comme son auxiliaire quand, par exemple, des industries doivent se réorganiser.

C.8 Chômage réel et chômage secouru

La différence entre chômage réel est chômage secouru est le fait de plusieurs pays selon Thomas dans son rapport de 1932 dans lequel il analyse l'évolution de l'assurance-chômage en fonction de la crise. Tout en notant que le nombre des assurés a considérablement augmenté dans le monde (pour l'assurance obligatoire²⁵², le chiffre est de 35,8 millions et de 3,1 millions pour l'assurance facultative. voir annexes E). Ces données ne prennent par exemple pas en compte le fait que ne figurent plus ceux qui ont épuisé leurs droits aux prestations de chômage et qui passent désormais à la charge des caisses d'assistance locales (ce qui est le cas pour un nombre important en Allemagne).

En terme de progrès de l'assurance-obligatoire, l'exemple de la Suisse est cité : malgré la crise, trois cantons instituent l'assurance obligatoire (Appenzell, Saint-Gall, Thurgovie). Les conséquences sociales catastrophiques de l'absence d'assurance aux Etats-Unis est commenté:

“près du cinquième de la population, en ce pays le plus riche du monde, ne vit plus maintenant que par la charité des habitants plus fortunés²⁵³” ; mais de saluer l'expérience de

250 “Rapport du directeur”, in Conférence Internationale du Travail (1932:28-29).

251 Beveridge, Unemployment : A Problem of Industry (1909-1930).

252 A l'exception de l'URSS.

l'État du Wisconsin qui adopte, le 28 janvier 1932, une loi permettant l'indemnisation des chômeurs par un fonds de réserve auquel les employeurs contribuent.

L'assurance-chômage est considérée, dans le rapport du directeur de 1933, comme une forme d'épargne nationale : le raisonnement en faveur de la création d'un système de protection organisé par l'assurance est la possibilité de constituer des réserves financières en temps de prospérité, dans lesquelles il est possible de puiser aux époques de crise en vue de maintenir le volume du pouvoir d'achat (et afin d'éviter les mesures d'exception obligeant les gouvernements à augmenter les impôts ou à recourir aux emprunts). La Grande-Bretagne est citée en exemple. Elle réorganise son système d'assurance sur une base plus solide, mais le développe largement en donnant un caractère national à l'assistance aux chômeurs (qui incombait jusque-là aux autorités locales) ayant épuisé leur droit aux prestations de l'assurance.

Butler, dans son rapport de 1933, aboutit à une conclusion quelque peu surprenante dans son plaidoyer en faveur de l'adoption d'une assurance-chômage par un grand nombre de pays. Il estime en effet qu' “on peut affirmer que le droit au travail ou à l'existence revendiqué depuis de nombreuses années par les travailleurs, est à l'heure actuelle reconnu d'une manière bien plus générale qu'auparavant”. Il s'appuie sur une citation figurant dans la Situation économique mondiale 1931-1932 de la SDN : “le ‘droit à la vie’, sinon le ‘droit au travail’, a été établi beaucoup plus fermement (…) la notion très généralement admise des niveaux de vie et la conception connexe d'un niveau minimum que la société devait, d'une façon ou d'une autre assurer à chaque individu normal, constituent l'un des faits sociaux les plus remarquables de ces dernières années (…) l'idée de contrat qu'elle (cette conception) renferme présente une grande importance et marque une dérogation très nette aux principes de l'entreprise individuelle et de la libre concurrence. Elle établit dans l'organisation économique un nouveau droit social comparable, à beaucoup de point de vue, au droit de propriété²⁵⁴”.

Nous renvoyons le lecteur au premier chapitre, dans la partie relatant l'‘invention de l'État social’, selon la terminologie de Castel qui faisait un parallèle entre droit de propriété et droit social.

Le directeur reconnaît que l'indemnité de chômage, qui suffit tout juste à assurer l'entretien des chômeurs et de leurs familles, ne remplace pas un emploi convenablement rémunéré

“c'est du moins une consolation dans la dure période que nous traversons de constater que l'on admet maintenant d'une manière générale l'obligation pour l'Etat de venir en aide à ceux qui sont incapables de gagner leur vie par suite de conditions indépendantes de leur volonté²⁵⁵”. C'est donc l'occasion pour lui de prôner une plus grande intervention de l'État, déjà grandement appliquée mais dont la théorisation est sujette à maintes controverses en raison des tournants politiques pris par certains pays, des implications politiques suscitées par les positions adoptées et des polémiques existant au sein des économistes. Nous évoquerons cette problématique dans le chapitre suivant.

2.2.1.D 1933 : le placement, objet de la Convention n° 34

Quatorze ans passent avant qu'une nouvelle Convention ne soit proposée. En 1933, la Convention n° 34 est consacrée exclusivement aux bureaux de placement payants. Elle vise à leur suppression. On se souvient que la question des bureaux de placements avait fait l'objet de deux points de la Convention de 1919 (au niveau statistique : le comptage des bureaux et des personnes placées ; et l'établissement de bureaux publics de placement gratuit) et d'un des point de la Recommandation n°1 : interdiction de la création de bureaux de placement payants). Les réponses des gouvernements qui n'ont pas ratifié la Convention doivent être décortiquées pour évaluer s'il s'agit d'un refus où si la législation est en fait très proche de ce qui est recommandé. La plupart de ces derniers ont établi un système de bureaux de

254 “Rapport du directeur”, in Conférence Internationale du Travail (1933:17), propos repris dans Situation économique mondiale 1931-1932, SDN (1932:250).

placement public qui fonctionne depuis souvent longtemps, ainsi qu'en témoignent les rapports annuels envoyés par les pays ayant ratifié la Convention n°2. La régularité de l'envoi des rapports annuels de la part de tous les pays cités (exception faite de l'Allemagne dès 1933, de l'Italie dès 1936 et des Etats-Unis) tout au long de la période, atteste au moins du souci de respecter les engagements envers l'Institution.

Cependant, tout en répondant à la plupart des critères de l'OIT en matière de placement, certains États ne veulent pas supprimer les bureaux de placement payants, souvent marginaux mais n'ayant pas occasionné de problèmes comme c'est le cas en Norvège et en Grande-Bretagne. Pour la Suisse, c'est la réticence à étendre le rôle de l'État qui est avancé pour expliquer la non ratification. Les Pays-Bas ne veulent pas modifier leur législation mais se déclarent d'accord avec les principes de la Convention. Le Japon ne veut pas l'adopter

‘pour le moment’. Les autres pays ont soit soumis le texte à l'autorité compétente, soit sont en train de modifier leur législation. Seule l'Autriche la rejette formellement.

On le voit à nouveau, la non ratification n'implique pas un échec en soi. Les législations nationales ont depuis plusieurs années instauré un système de placement public et les bureaux de placement existants ne constituent qu'une fraction marginale qui ne pose pas de problèmes particuliers ou suffisamment inquiétants pour mettre en place une législation.

2.2.1.E 1934 : L'assurance-chômage jugée adulte – la Convention n° 44

En 1919, la Recommandation de l'Organisation internationale du Travail n° 1 concernant le chômage adoptée à Washington, préconisait notamment l'organisation d'un “système effectif d'assurance contre le chômage”. Les pays qui avaient déjà établi un tel système devaient, selon l'article 3 de la Convention n° 2 de 1919 concernant le chômage, prendre des dispositions de réciprocité de traitement des travailleurs étrangers.

En 1926, la Conférence adoptait une Résolution par laquelle elle demandait au BIT d'intensifier particulièrement ses efforts pour développer l'application des mesures envisagées dans les Recommandations et Conventions concernant le chômage, adoptées aux précédentes sessions de la Conférence. Le développement des institutions d'assurance contre le chômage et l'admission des étrangers au bénéfice de ces institutions, sous réserve de réciprocité, en faisaient bien sûr partie.

Ces premiers jalons étant posés, le Conseil d'administration du BIT pense qu'il est temps, au début des années 1930, d'augmenter les exigences. L'augmentation du nombre de pays ayant introduit, depuis 1919, l'assurance-chômage dans leur dispositif social suppose une expérience acquise et implique une certaine maturité. Paradoxalement c'est aussi la période où est constatée, en raison de la sévérité de la crise et de sa durée, une faille sérieuse du système : un cumul de facteurs rend la situation financière des assurances-chômages et des budgets sociaux étatiques pour le moins délicate :

° La baisse du nombre des assurés actifs en raison de la diminution de la masse des salariés pourvus d'un emploi.

° Le fléchissement des ressources de l'assurance car : le nombre de cotisants diminue, les chômeurs ne payant pas de cotisations et les caisses d'assurance-chômage les payant rarement pour eux ; ces chômeurs sortent en outre des cadres de l'assurance après une période plus ou moins longue de chômage / les salaires des assurés actifs baissent, la masse des cotisation baisse en proportion / l'irrégularité des paiements de cotisations / la réduction de la participation financière des Etats qui (rarement) ne paient plus aux institutions d'assurances les subventions promises / les institutions d'assurances rencontrent des obstacles sérieux pour investir leurs réserves en placements (pour des questions de garanties suffisantes de sécurité).

° L'alourdissement des charges provoque des réactions en chaîne : les chômeurs affluent vers les caisses d'assurance maladie quand n'existe pas une assurances-chômage ou quand ils ont épuisé leurs droits aux prestations. Les privations diminuent la résistance des chômeurs à la maladie, et la morbidité s'aggrave. Les employés hésitent à se faire soigner, les travailleurs âgés qui ont perdu

leur emploi ne parviennent pas à en trouver d'autre sur un marché du travail encombré, présentent des demandes de pensions d'invalidité, etc.

En réponse à cette situation, les États, on l'a vu, appliquent des politiques d'économies sévères qui, si elle se révèlent insuffisantes, aboutissent à la modification des lois et des règlements existants : les conditions d'attribution des prestations sont rendues plus rigoureuses, le montant et la durée des indemnités sont diminués ; ce qui fait dire au directeur du BIT : “ainsi, le chômage prolongé et généralisé bouleverse certaines des hypothèses fondamentales sur lesquelles sont construites les assurances sociales²⁵⁶”.

Ce constat est repris dans la conclusion rétrospective de Topalov (1994) mais il attribue la raison de la faillite des nouveaux systèmes d'assurance-chômage durant l'entre-deux-guerres au fait que les critères de traitement des chômeurs n'étaient plus respectés par la doctrine de l'assurance en raison de l'élargissement des critères et de l'affaiblissement des contraintes. La dépression des années 1930 amène en effet les Etats à envisager des programmes jusque-là inimaginables en vertu du respect de l'orthodoxie budgétaire. Le cas le plus emblématique à cet égard est probablement la Grande-Bretagne, où l'assurance-chômage, introduite dès 1911, avait pour but d'extraire les ouvriers involontairement sans travail du système d'assistance de la Poor Law. La permanence du chômage et l'importance prise par les organisations ouvrières ébranle l'assurance-chômage en raison du chômage de masse qui réintroduit l'arbitraire du diagnostic pour traiter les chômeurs qui ont perdu leurs droits²⁵⁷. Cependant pour le directeur du BIT il convient de :

“se demander si l'on ne pourrait généraliser et élargir les mesures de sauvegarde des droits des chômeurs dans les assurances sociales. L'expérience de la crise semble indiquer qu'il n'y a pas d'autre méthode permettant d'assurer aux travailleurs ce minimum de protection contre la maladie, l'accident et la vieillesse, qui est un facteur indispensable pour l'existence et le développement de toute communauté saine. C'est la reconnaissance de cette nécessité qui a conduit à l'établissement des assurances sociales. Si on les laisse maintenant s'effondrer sous la pression de la crise, tous les progrès qu'elles ont réalisés dans l'amélioration de la condition sociale des deux dernières générations seront réduits à néant et la perspective de la génération future en sera davantage encore assombrie²⁵⁸”.

L'OIT de l'époque n'a en effet de cesse de clamer l'importance de prendre en compte, dans les systèmes de protection, l'ensemble des travailleurs. Le rejet pur et simple vers l'assistance publique des malades, des chômeurs, des vieillards, des veuves et des orphelins ne peut en effet, selon l'Organisation, être considéré comme une solution satisfaisante. Cependant, dans son rapport de 1932, Thomas reconnaissait bien que “les dimensions que le chômage a prises, son étendue, sa durée, ont dépassé toute possibilité de prévisions actuarielles” nécessitant

“des institutions complémentaires en vue des périodes de chômage anormal²⁵⁹”. Son successeur, Butler, en 1933 évoque les solutions prévalant dans plusieurs pays (Allemagne, France, Grande-Bretagne)en vue de sauvegarder les droits des assurés en chômage, constituant une atténuation de la situation des chômeurs, “mais ne sauvegardant pas complètement leurs droits en cas de chômage prolongé” :

° assimilation des périodes de chômage involontaire aux périodes de cotisation pour le calcul du stage et pour le maintien en assurance,

° paiement des cotisations d'assurance maladie et d'assurance invalidité vieillesse décès par les institutions d'assurance-chômage ou par des fonds spéciaux de garantie de chômage ;

° établissement d'une période de protection ou autrement dit d'assurance gratuite pendant laquelle les risques sont couverts, même si aucune cotisation n'est payée par suite de sortie de l'assurance à cause du chômage.

256 Butler, “Rapport du directeur”, in Conférence Internationale du Travail (1933:52).

257 Topalov (1994:408).

258 Butler, “Rapport du directeur”, in Conférence Internationale du Travail (1933:52).

C'est ainsi que le Conseil d'administration décide d'inscrire²⁶⁰ la question de ‘l'assurance-chômage et des diverses formes d'assistance aux chômeurs’ à l'ordre du jour de la 17^e session de la Conférence Internationale du Travail 1933²⁶¹, en vue de l'établissement d'une Convention. Le BIT établit à cet effet un rapport préliminaire (rapport gris) portant sur la loi et la pratique dans les différents pays et traitant le problème à l'égard de toutes les catégories de travailleurs à l'exception des marins. La Conférence Internationale du Travail renvoie ce rapport à une commission²⁶² qui remet à son tour ses conclusions et indiquant les points sur lesquels elle propose de consulter les Gouvernements, qui sont : la forme de la réglementation – la définition du chômage – les conditions d'indemnisation des différents systèmes d'indemnisation – les ressources – l'organisation administrative – le traitement des étrangers – les recommandations complémentaires.

La Convention n° 44 de l'OIT assurant aux chômeurs involontaires des indemnités ou des allocations, une fois adoptée, implique que les États ayant ratifié la Convention s'engagent à

“entretenir un système qui assure aux chômeurs involontaires visés par cette Convention soit une ‘indemnité’ (…), soit une ‘allocation’ (…) ou une combinaison d'indemnités et d'allocations”. Ce qui signifie institutionnaliser l'assurance chômage. Ce système pouvant être une assurance obligatoire, une assurance facultative ou une combinaison de ces deux systèmes ou encore un des deux systèmes précités complété par un système d'assistance.

Cette Convention comporte 16 articles (en dehors des dispositions finales type).

Selon le juriste Greber, « cet instrument demeure le plus important de ceux adoptés par l’OIT au regard de l’éventualité chômage²⁶³ ». Il permet dont aux Etats d’opter pour l’un des deux systèmes suivants (ou leur combinaison) :

. Le versement d’indemnités de chômage : versées quand le bénéficiaire a acquitté des contributions auprès d’un régime obligatoire ou facultatif (art. 1,§1, lettre a). Dans ce cas, la législation nationale ne peut pas subordonner l’octroi des prestations à une condition de besoin (art. 12, §1) ; le droit est ainsi fondé sur les cotisations. Le service s’effectue au moyen de paiements en espèces, lesquels peuvent être complétés par des prestations en nature ‘destinées à faciliter la remise de l’assuré au travail’ (art. 13 §1).

. Le versement d’allocations de chômage : l’art. 1, §1, lettre b, précise qu’il ne s’agit pas d’un

‘secours alloué en vertu des mesures générales d’assistance aux indigents’. Le droit à ces allocations peut être subordonné à la constatation de l’état de besoin du requérant selon des conditions non qualifiées par la Convention à déterminer par la législation nationale. Un Etat peut imposer l’acceptation ‘d’un emploi à des travaux de secours organisés par une autorité publique’

(art. 9) et considérer que la rémunération d’une telle activité consiste dans le versement des allocations de chômage (art. 1, §1, lettre b). Selon l’art 13 § 2, les allocations ‘peuvent être attribuées en nature’.

Quel que soit le mode de protection choisi, la Convention n° 44 prescrit une série de normes portant notamment sur les conditions d’octroi :

˚ le droit aux prestations peut être subordonné à l’exigence d’aptitude et de la disponibilité pour le travail, à l’inscription à un bureau de placement auprès duquel le bénéficiaire peut être appelé à se rendre régulièrement, à l’observation de prescriptions prévues par la législation nationale aux fins de déterminer si les conditions relatives à l’octroi des indemnités ou des allocations sont remplies (art. 4) ;

˚ l’observation d’une période de stage (cotisations, emploi) (art. 6) ;

˚ l’observation d’un délai de carence (non fixé par la Convention) (art. 7) ;

˚ l’obligation de fréquenter un enseignement professionnel (art. 8).

260 Décision prise lors de la 56^e session (janvier 1932) du Conseil d'administration du BIT.

261 Qui s'est tenue à Genève du 8 au 30 juin 1933.

262 La Commission de l'assurance-chômage et des diverses formes d'assistance aux chômeurs a été constituée par la Conférence au cours de sa 6^e séance plénière, le 12 juin 1933. La Commission comprenait 48 membres (16 de chaque groupe) : Président, J. F. G. Price, délégué gouvernemental de l'Empire britannique ; vice-président, G. L. Gérard, délégué patronal de Belgique ; R. Robert, conseiller technique du délégué ouvrier de la Suisse ; Rapporteur : A. M. Joekes, délégué du gouvernement des Pays-Bas. La commission tient 10 séances et prend comme base de discussion de ‘rapport gris’ préparé par le Bureau.