SECTION II- Les protagonistes du processus d’investissement: les entreprises multinationales et les Etats
B. Le positionnement des Etats à l’égard des investissements directs étrangers
1. Le changement de la place et du rôle des Etats face à l’extension des entreprises multinationales
Après la Seconde Guerre mondiale, des Etats de plus en plus nombreux venaient d’accéder à la souveraineté internationale, mais ne possédaient pas les moyens financiers et les connaissances techniques pour développer leurs équipements et exploiter leurs ressources naturelles. Pour les entreprises des pays développés, l’exploitation des richesses, les besoins d’équipements et la modernisation des pays en développement était « une précieuse source de profit313 ».
Dans les pays en développement, avec l’émancipation de la tutelle coloniale, régnait un état d’esprit très critique à l’encontre de l’investissement étranger et du rôle des entreprises multinationales. Il leur était reproché de « dénationaliser » l’économie et d’être incapable d’assurer un authentique transfert technologique314. Les activités de ces
entreprises étaient perçues dans certains pays comme une menace potentielle pour l’exercice de la souveraineté nationale, surtout dans le domaine de l’exploitation des ressources naturelles, en raison de l’épuisement des gisements sans effets industrialisants locaux. Toutefois, « la faiblesse du capital national qui menait inexorablement à l’endettement extérieur et à l’asphyxie financière a déterminé les gouvernements des Etats en développement d’accepter la conclusion des contrats d’Etat315 ».
Ainsi, le climat prédominant dans les relations d’investissement était une méfiance réciproque : « l’Etat d’accueil craignait d’entrer dans une relation économique inégale où il serait condamné à avoir le dessous, et l’investisseur étranger redoutait d’entrer dans une relation
313 WEIL P. – « L’Etat, l’investisseur étranger et le droit international : la relation désormais apaisée d’un ménage à trois », dans WEIL P.- Ecrits de droit international, PUF, Paris, 2000, p.412
314 DELAPIERRE M. ; MILELLI C. – op.cit.p.147 315 DELAPIERRE M. ; MILELLI C. – op.cit.p.148
juridique inégale où il serait affronté à la souveraineté de l’Etat316 ». Les
premiers signes d’hostilité à l’encontre de l’investissement étranger se sont manifestés au cours des décennies 50 et 60, mais leur point culminant se situe dans la première moitié de la décennie 70317, avec
des expropriations et des nationalisations d’actifs étrangers en grand nombre. A cette époque ont été faites les premières tentatives de soumettre les contrats d’investissements au droit international. Le recours au droit international devait permettre d’équilibrer les relations entre les pays du Sud et les investisseurs occidentaux en les soumettant à un système juridique dont « l’essence même est de reposer sur le postulat d’une égalité souveraine ignorant les inégalités concrètes318 ».
Cette théorie de l’internationalisation des contrats a rencontré l’opposition acharnée des Etats du Tiers Monde. Elle a été dans l’ensemble mal accueillie, l’application du droit national de l’Etat d’accueil passant alors seule pour acceptable.
Sur le plan théorique, selon les précisions du professeur Weil, on faisait état de la difficulté de principe que soulevait la soumission au droit international de relations juridiques dont l’une des parties n’est pas un sujet de droit international. D’un point de vue pratique, on avançait la rareté, pour ne pas dire l’absence de règles de droit international régissant spécifiquement les relations, surtout de nature contractuelle, entre un Etat et un investisseur étranger, sujet de droit privé. De ce fait « appliquer aux contrats d’investissement les règles gouvernant le droit des traités internationaux, c’est-à-dire appliquer aux rapports juridiques nés de l’investissement privé étranger les règles régissant les relations interétatiques, équivaudrait à conférer à
316 WEIL P. – op.cit. p.412
317 L’année 1975 marque l’apogée de cette période, avec 83 cas d’expropriations dans 29 pays différents, selon CNUCED - World Investment Report 1994: Transnational Corporations, Employment, and the Workplace; United Nations Publications, New York, Geneva, p.9
l’investisseur privé étranger la qualité d’un sujet de droit international de rang égal à celui d’Etat d’accueil319 ».
Sans perdre de vue la situation des investissements étrangers, il faut faire quelques remarques sur la situation financière au plan international à la fin des années 50. Il s’agit, selon les statistiques de l’époque, « d’un épuisement progressif des normes de consommation, d’une réapparition de situations de surproduction et d’une baisse de la rentabilité des investissements industriels320 ». Les années 50 ont vu
l’essor des entreprises multinationales, notamment américaines, dont « l’extension s’intégrait dans la stratégie géopolitique du gouvernement
des Etats-Unis321 ». Ensuite, les entreprises américaines se sont
orientées vers les pays européens afin de mieux satisfaire leur demande intérieure forte après les années de guerre.
Par la suite, à l’aide des profits non rapatriés, mais aussi non investis dans la production, déposés par les firmes transnationales américaines, s’était constitué une masse de capitaux cherchant à se valoriser financièrement, comme capital de prêt. Ainsi, s’est formé « le marché des eurodollars322 », qui « a pris son envol à partir du milieu des
années soixante, bien avant le choc pétrolier et la récession de 1974- 1975323 ».
Les liquidités concentrées sur le marché des eurodollars ont alimenté les grandes crises de change, qui ont marqué le retour de la
319 WEIL P. – op.cit. p.414 320 CHESNAIS F. – op.cit.p.60
321 LAFAY G.; FREUDENBERG M.; HERZOG C.; UNAL-KESENCI D. – Nations et mondialisation, Ed. Economica, Paris, 1999, p.20
322 « L’euromarché apparaît comme une sorte d’énorme marché ‘ hors douane’ et de gros, qui a entraîné une forte intégration financière internationale par la voie indirecte. » (BOURGUINAT, 1992, p.57) « L’euromarché a été un marché de gros dans la mesure où il ne portait que sur des montants élevés, dont une fraction importante a pris la forme, jusqu’à la crise mexicaine de 1982, de prêts syndiqués faits par les banques internationales aux pays en développement. Il s’agissait avant tout d’un marché interbancaire, dominé par l’oligopole de la cinquantaine de plus grandes banques des pays de la Triade qui composeront plus tard le Club de Paris des institutions créancières de la dette du tiers monde. » (CHESNAIS F. op.cit.p.61)
finance spéculative. Parmi les crises, la crise du dollar a marqué un tournant dans l’évolution de la société financière internationale. A ce moment, les Etats-Unis ont considéré la parité du dollar avec l’or comme insoutenable au regard de leur déficit budgétaire et commercial et ils en ont décrété, de manière unilatérale, l’abrogation, en août 1971. La décision des Etats-Unis, intervenue sans consulter les signataires de l’Accord de Bretton-Woods, a instauré le système des taux de change flexibles.
Dans un système mondial de change flottant, le taux de change constitue un outil primordial de politique économique pour les gouvernements, car les choix de son niveau déterminent la structuration de l’appareil productif national. Les taux de change entre les monnaies et leurs taux d’intérêt qui leur sont liés jouent un rôle de plus en plus important dans l’orientation des mouvements de capitaux, la localisation des productions et les créations d’emplois324. Le système
des taux de change flexibles est la source de l’instabilité monétaire, car il incite et favorise les spéculations sur les monnaies. Son établissement a fait du marché des changes « le premier compartiment des marchés financiers325 ». Sur ce marché une grande partie des actifs financiers
des investisseurs est placée dans un but de valorisation à très court terme, leur assurant un degré maximal de liquidité et de très gros profits.
Avec l’augmentation des flux internationaux d’investissement et la consécration de la notion d’investissement dans le domaine juridique, s’est produit un adoucissement de l’encadrement juridique de l’investissement.
Les Etats acceptent progressivement de renoncer à leur droit de régir unilatéralement l’économie. Ils sont désormais en concurrence. Ils vont accepter de conclure des accords bilatéraux de protection et de
324 LAFAY G.; FREUDENBERG M.; HERZOG C.; UNAL-KESENCI D. – op.cit p.5 325 CHESNAIS F. – op.cit.p.62
promotion des investissements et peu à peu, d’amender leurs législations, ou de les reformuler, dans un sens plus libéral326.
L’existence des entreprises multinationales n’est plus contestée à la fin des années 70. Le retrait généralisé des Etats de l’économie correspond à une attente, sinon à une revendication des opérateurs économiques qui ne supportent plus les rigidités étatiques.
Le recyclage des « pétrodollars », opéré par le marché des
eurodollars, a permis aux pays de l’OCDE de surmonter la récession de 1974-1975 en augmentant très rapidement leurs exportations. En même temps, ce recyclage a fait naître la dette écrasante de très nombreux pays en développement.
En permettant la relance de l’économie des pays de l’OCDE au moyen des exportations vers les pays en développement, les crédits offerts y ont été créateurs d’investissements, d’emplois et de revenus. Pour les pays en développement les crédits avaient valeur de capital. Pour les banques, il s’agissait de montages destinés à assurer la rentrée de profits bancaires et de flux d’intérêts.
Les liquidités résultant du dépôt des « pétrodollars » ont permis la création de lignes de crédit plus élevées. Les transferts internationaux opérés à partir de 1975 au titre de paiement des intérêts des crédits bancaires ont renforcé la sphère financière. Avec la hausse brutale du niveau des taux d’intérêt de 1980, le sens du flux financier net est passé de Nord-Sud à Sud-Nord, et le service de la dette a précipité les pays débiteurs dans la crise327. Avec la crise de la dette, à travers le
FMI, le système bancaire international a commencé à imposer des choix contraignants aux gouvernements.
326 BENCHENEB A. – « Sur l’évolution de la notion de l’investissement », dans LEBEN CH. ; LOQUIN E. ; SALEM M. (à l’initiative de) – Souveraineté étatique et marchés internationaux à la fin du 20ème siècle […], Ed. Litec, Vol. 20, 2000, p.185
De toute évidence, dans le domaine économique, le système mondial se caractérise par l’asymétrie dans la capacité de certains Etats d’influencer la conduite interne des autres.
Il existe donc une hiérarchie de puissance entre les différents Etats du monde, dont au sommet se situe les Etats-Unis, en raison uniquement de la force et de la dimension de leur secteur financier : « Du fait de leur supériorité dans le domaine de la finance, de leur système politique et de leur philosophie sociale aux ressorts fondamentaux de la valorisation du capital, les Etats-Unis sont idéalement placés pour concevoir sinon dicter, les règles du jeu de l’ordre capitaliste mondial, qui sont aussi celles qui leur conviennent le mieux328 ». Moyennant leurs positions au FMI et à la Banque Mondiale,
les Etats-Unis ont imposé les politiques d’ajustement structurel d’abord, puis de libéralisation et de déréglementation aux pays les plus faibles. Ainsi, secteur après secteur, ils ont dicté également les règles du jeu qui convenaient aux pays les plus avancés.
C’est à peu près au début des années 80 « que les forces les plus antisociales des pays de l’OCDE ont engagé le processus de libéralisation, de déréglementation et de privatisation. Ils ont pu le faire en exploitant à leur profit le reflux amorcé par l’action de tous les dirigeants politiques et syndicaux qui ont contribué à contenir le potentiel véritablement démocratique, et de ce fait, anticapitaliste, des grands mouvements sociaux, qui ont jalonné la décennie 1968-1978 en Europe de l’Ouest comme de l’Est, de même qu’aux Etats-Unis et en Amérique latine329 ».
L’arrivée au pouvoir des gouvernements Thatcher au Royaume- Uni et Reagan aux Etats-Unis a marqué le début d’une offensive politique et sociale, dont « l’objectif essentiel était de briser l’ensemble des institutions et des rapports sociaux330». Ces institutions et ces
328 CHESNAIS F. – op.cit.p.37 329 CHESNAIS F. – op.cit.p.34 330 CHESNAIS F. – op.cit.p.34
rapports ont freiné la liberté d’action du capital, assuré aux salariés des éléments de défense contre leurs employeurs et, moyennant le plein emploi, une protection sociale à la très grande majorité de la population dans au moins l’un des trois pôles des pays industrialisés. En l’espace de quelques mois grâce aux immenses besoins de financement du gouvernement Reagan et avec l’aide d’une réévaluation brutale du dollar (doublement du taux de change), les taux d’intérêt réels à long terme ont atteint le niveau faramineux de 15% et ont inauguré l’ère de domination du capital financier à caractère rentier. Par le biais de la libéralisation et de la déréglementation financières, et en raison de la position internationale des places boursières de Wall Street et de la City, les gouvernements américain et britannique ont jeté les bases du régime d’accumulation à dominante financière.
Appuyés et relayés en Europe par le Royame-Uni et des secteurs de la Commission européenne, les lobbies américains, soutenus par les moyens considérables de l’Etat fédéral, multiplient les initiatives au FMI, à la Banque Mondiale, à l’OCDE et à l’OMC pour imposer l’achèvement du processus de déréglementation et de libéralisation commerciale et financière dans les domaines qui y échappent encore partiellement mais aussi et surtout , pour la flexibilisation du travail et la déréglementation salariale331.
Les années 80 ont connu une croissance sans précèdent pour les investissements directs étrangers. Cette croissance s’est poursuivie pendant la décennie suivante, et l’ampleur des flux d’investissement a modifié fondamentalement l’attitude des gouvernements vis-à-vis de l’investissement direct étranger et des entreprises multinationales. Les Etats déploient des moyens considérables pour attirer les investisseurs sur leur territoire, mais, en même temps, les politiques libérales adoptées par les Etats ont eu des effets directs sur l’exercice de leur souveraineté en matière économique.
331 CHESNAIS F. – op.cit.p.37
Les entreprises multinationales en plein essor ont besoin de plus d’espace, au-delà des frontières et du domaine de compétence d’un seul Etat. La taille des grandes entreprises multinationales a un impact plus important sur les marchés et sur le comportement des Etats à leur égard. Les grandes unités jouent ainsi de la concurrence entre les gouvernements qui n’édictent pas les mêmes réglementations et
cherchent à attirer des activités : « C’est en effet, le caractère
multinational de la grande unité autant que son importance, qui prive l’Etat de la capacité à imposer un cadre juridique national stable332 ».
Aussi peuvent-elles transformer profondément la structure des marché en réalisant des fusions-acquisitions et exercer des pressions sur les pouvoirs publics afin d’obtenir des allégements du cadre juridique. Si une multinationale estime que le cadre juridique est trop contraignant, elle peut délocaliser l’activité de ses filiales dans un autre pays, et de ce fait, elle cherche à faire plier ce cadre à ses exigences et à ses intérêts. Ainsi, pour attirer des investissements directs de grandes multinationales, les Etats « privatisent des entreprises, leurs attribuent des aides, fixent des normes de qualité ou usent de taxations différentielles qui font obstacle à des importations concurrentes. Pour encourager les exportations, les Etats font aussi des démarches diplomatiques, tolèrent ou même financent des pratiques de corruption dans des contrats d’exportation (…] ils vont parfois s’opposer à des accords internationaux de libéralisation d’échanges, de protection de l’environnement ou encore de contrôle du blanchiment d’argent333 ».
Les pressions exercées sur les Etats par les multinationales en même temps que les besoins croissants d’investissement des Etats font que ces derniers doivent entrer dans des coalitions avec les
multinationales334, « temporaires par nature, pour conforter leurs
332 BAUCHET P. – op.cit.p.23 333 BAUCHET P. – op.cit.p.24
334 Par exemple, lorsque les Etats ne disposent plus des moyens pour assurer les coûts croissants d’infrastructures d’intérêt national, ils doivent s’entendre avec les grandes multinationales.
intérêts335 ». Parce que les Etats disposent de peu de moyens pour
intervenir au-delà de leurs frontières, la coalition avec les multinationales leur permet de mener des stratégies dans d’autres pays.
Les coalitions faussent la concurrence, aussi bien à l’intérieur des Etats que sur les marchés mondiaux : « A l’intérieur des Etats la concurrence entre grandes unités est faussée par l’appui que l’Etat porte à celles qui sont les plus puissantes, comme l’a montré aux Etats- Unis la préférence donnée dans des contrats militaires par les autorités américaines à Boeing sur McDonnel Douglas, mis en faillite, et plus
récemment, à Lockeed Martin336 ». Sur les marchés mondiaux, vu les
enjeux financiers, la concurrence entre les coalitions Etat- Multinationales prend souvent une forme conflictuelle proche de la guerre économique et la situation de l’économie mondiale dépend surtout de compromis passés entre les différentes coalitions.
La liberté d’action des Etats est limitée par les stratégies des grandes multinationales. Il est certain que sur leurs territoires les Etats peuvent appliquer le droit national à leurs propres multinationales ou aux filiales de multinationales qui y sont localisées, mais les Etats doivent aussi adapter leurs politiques nationales aux stratégies des grandes unités. Toutefois, cette logique n’est pas valable pour tous les Etats, surtout pour les grandes puissances économiques et militaires qui peuvent exercer une influence considérable sur les stratégies des multinationales les plus importantes.
A l’opposé, la situation des pays en développement est complètement différente, dans le sens où « les pays en développement les plus défavorisés ne peuvent pas résister aux politiques de multinationales qui dominent leurs activités agricoles, halieutiques et minières et peuvent entraîner des fluctuations, en quantité et en prix, de leur commerce international, des variations des flux de capitaux étrangers et des changements de l’environnement réglementaire. Enfin
335 BAUCHET P. – op.cit.p.25 336 BAUCHET P. – op.cit.p.25
leurs politiques sont soumises aux injonctions de la Banque Mondiale et du FMI, auxquelles ils n’ont souvent pas pu résister, même lorsqu’elles leur semblaient inopportunes337 ».
Une autre limite à la liberté d’action des Etats est due aux compétences croissantes que les Etats attribuent à des institutions internationales. Ainsi, de nombreux domaines échappent partiellement à la compétence des Etats, mais ces derniers sont présent dans les organes de ces institutions et peuvent en orienter l’action. Certaines aident d’ailleurs les gouvernements à faire des réformes, mais qu’ils ne peuvent pas effectuer seuls, en raison des pressions exercées par des groupes d’intérêts nationaux338. L’encadrement des marchés mondiaux
dépasse le domaine de compétence des Etats.
Les grandes multinationales emploient de gros moyens dans la compétition pour la conquête de nouveaux marchés. Les politiques d’investissements directs étrangers des grandes unités multinationales ont joué, avec l’ouverture des frontières, un rôle déterminant dans le développement de ces concentrations géographiques. Avec leurs capacités financières elles peuvent pénétrer de nouveaux domaines d’activités et de nouveaux marchés dans des délais très courts, ce qui accentue l’instabilité de l’environnement économique mondial.
Les déplacements de capitaux de grandes multinationales, l’absence de transparence qui les accompagne, sont à l’origine de mouvements internationaux de fonds d’un volume capable de déstabiliser une économie nationale. De plus, les concentrations des multinationales, mais aussi les changements intervenus dans la répartition du pouvoir entre financiers et gestionnaires de ces unités et dans leurs stratégies, ont transformé la concurrence sur les marchés nationaux en compétition entre des coalitions Etat-multinationales sur les marchés mondiaux
337 BAUCHET P. – op.cit.p.26 338 BAUCHET P. – op.cit.p.28