Les centres de croissance : une place stratégique dans la politique de développement régional

La stratégie de développement retenue dans le troisième plan de développement, stipulait que le concept de « Centres de croissance » devait être utilisé comme outil de transfert du développement sur plusieurs axes de développement et plus d'un niveau spatial. Cette stratégie a gardé une place de choix dans tous les plans de développement suivants. Mais, d’autres mécanismes ont été utilisés à partir du huitième plan.

2.1- Le centre de croissance : un concept théorique différent du pôle de croissance

Le concept de « centre de croissance » a constitué la pierre angulaire de la politique de développement territorial utilisé par l’Arabie Saoudite durant plusieurs décennies. Il consiste en une opération d’ajustement de la théorie des pôles de croissance, d'une part, et de la théorie des lieux centraux, d’autre part. Ces deux concepts ont été utilisé lors des années 1960-1970 dans certains pays caractérisés par la présence d’un État fort et centralisé.

Le concept de la théorie des lieux centraux qui se rapproche à la notion de centre de croissance a été conçu, principalement par W. Christaller (1933) et A. Lösch (1940), pour expliquer la taille et le nombre des villes et leur espacement dans un territoire, et s'efforce de rendre compte de l’organisation spatiale et hiérarchique d’un territoire. La théorie aboutit à une hiérarchie urbaine à laquelle correspond une hiérarchie emboîtée de fonctions centrales, de façon que tout centre d'un rang donné fournisse tous les biens de ce rang et des rangs inférieurs. L'organisation spatiale de cette hiérarchie donne lieu chez Christaller puis chez Losch à un schéma hexagonale (Pumain D., 1992).

Le concept s’appuie sur une définition de la ville qui en fait essentiellement un centre de distribution de biens et de services pour une population dispersée, et sur des principes d’optimisation qui tiennent compte des coûts de transport. En effet, un lieu central, selon Christaller, a pour fonction première de desservir la région environnante. Il est donc à la fois une concentration d'activités et un ensemble de relations extérieures. La notion de centralité, qui représente un concept-clef, justifie le regroupement en un même lieu de la production, des services de même niveau et de même portée destinés à la population dispersée dans la zone d’influence, dont le centre polarise la clientèle. Les centres sont en effet hiérarchisés, du fait

de l’existence de plusieurs niveaux de services définis d’une part par les distances que le

consommateur accepte de parcourir pour se procurer le service, et par le coût additionnel du transport supportable pour l’achat du produit, et d’autre part, selon des « seuils » d’apparition

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fixés par le volume de clientèle nécessaire à la rentabilité de l’offre de service. Les services d’usage fréquent et bon marché sont disponibles dans de nombreux petits centres proches des consommateurs, tandis que ceux dont la fréquentation est plus rare se localisent dans des villes plus grandes mais plus éloignées (Pumain D., 2014).

La théorie des lieux centraux vise à expliquer comment se forment ces lieux de concentration des activités de production que sont les villes. L'existence d'économies d'échelle apparaît comme la condition nécessaire de la formation des villes. Le concept de centre fait appel non seulement à l'idée d'une position privilégiée dans un ensemble de lieux, mais aussi au mode de répartition des choses, des hommes, des activités, des comportements, etc., dans l'espace, c'est-à-dire à la structure humaine, économique, sociale, culturelle, etc., de l'espace. Le centre est ainsi un lieu de concentration de la population, des emplois, de l'offre de biens et services, de la richesse, des connaissances, de l'information, de la culture, des capacités d'innovation économique, scientifique et culturelle, mais aussi des moyens d'action, du pouvoir et des décisions d'ordre politique, juridique et économique (Reynaud A., 1992).

Selon Paul Claval (1966), la théorie des lieux centraux sous sa forme classique est une théorie de la localisation des activités d'échange. Elle suppose l’existence des seuils en dessous desquels les échangeurs préfèrent choisir une localisation déjà existante que de créer un nouveau réseau de lieux d'échanges. Mais « les lieux centraux de biens dont les portées sont voisines ont tendance à se confondre — par suite, en particulier, des économies externes qui découlent de la réunion en un même point de plusieurs négoces et de l'économie réalisée dans l'aménagement et dans l'entretien de voies de communications. Aussi, au lieu d'avoir une gamme continue d'aires de marchés de rayons croissants, on n'a qu'un petit nombre de dimensions possibles » (Claval P., 1966).

Un autre point important de la théorie selon le même auteur, c'est celui qui établit que les lieux centraux et leurs aires de marchés forment une hiérarchie régulière « Lorsqu'un commerçant dessert une aire de dimension supérieure, il va s'installer, non pas dans une localisation nouvelle, mais dans un lieu central déjà existant, et qui dessert des aires de taille plus restreinte. Aussi, certains lieux centraux voient-ils apparaître des fonctions d'ordre supérieur : ils deviennent plus importants et pour certains produits desservent des aires plus vastes. Les villes s'ordonnent ainsi suivant une hiérarchie régulière en fonction de leur rôle et de la surface qu'elles desservent. Une partie du travail de Walter Christaller a consisté

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précisément à mettre en valeur les diverses possibilités de construction hiérarchique qui s'offraient dans ce domaine » (Claval P., 1966).

Peut-on considérer « les centres de croissance » comme une combinaison des deux théories de Pôles de croissance et lieux centraux ?

Al-Habib F. (1985) a soutenu que le concept de centres de croissance est le résultat de la modification de la théorie du pôle de croissance et a été utilisé dans une sorte de couplage entre la théorie du pôle de croissance et celle des lieux centraux. C'est ce à quoi s’est référé Muchkass qui considère ce concept comme une étape positive dans l'utilisation de l’espace saoudien, en raison des caractéristiques de la hiérarchie urbaine et de l'aspect économique et géographique général du Royaume (Muchkass M., 2001). Muchkass a considéré que les points de vue de Hoover et de Giarratani appuient en quelque sorte l’idée d’appliquer ces deux concepts dans l’expérience saoudienne, puisqu’ils concluent que l'utilisation des centres de croissance devient plus efficace pour servir la cause du développement en fournissant des services publics aux régions les moins développées.

Ce concept diffère de celui de pôle de croissance à plusieurs niveaux : le premier touche le nombre de centre qui est très élevé alors que celui des pôles est réduit ; le deuxième concerne l’échelle spatiale, les centres se répartissent à tous les niveaux, du national au local passant par le régional sous forme d’un système hiérarchisés (selon le statut de ces centres et les fonctions attendues de ceux-ci), alors que pour les pôles, c’est essentiellement un seul niveau qui est concerné (régional ou local). Le troisième concerne le contenu des activités économiques de ces centres qui se limite généralement aux services et néglige largement la dimension productive (notamment industrielle) excepté pour les centres de niveau national, alors que pour les pôles de croissance c’est l’activité industrielle qui constitue la base économique du pôle. Le dernier touche aux objectifs des centres de croissance et qui consistent à distribuer de manière juste et efficace les services et institutions nécessaires au développement dans tout le Royaume. L’impératif d’équité spatiale prime dans ce cas, alors que les pôles de croissance produisent de l’inégalité spatiale étant donné qu’ils privilégient certains territoires et négligent le reste (Nefai Kh., 2006).

2.2- Le centre de croissance : une pierre angulaire dans la politique du développement

La stratégie des centres de croissance représente le mécanisme spécialisé le plus important utilisé par le Royaume pour diffuser le développement sur l'ensemble de l’espace national. En

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effet, la stratégie de développement régional a reposé sur ce concept dès le troisième plan de

développement (1980-1985). Ce dernier incluait cette stratégie afin de concentrer les

composantes du développement dans des lieux économiquement et socialement les plus viables. Cette stratégie régionale s’est affirmée lors du quatrième plan de développement en se donnant comme objectif la réalisation d'un développement régional équilibré et ce, par l'application du système des centres de croissance, avec l'introduction de l'unité administrative à tous les niveaux comme critères d'aménagement du territoire.

La stratégie du cinquième plan de développement incluait une focalisation sur le développement entre les régions du Royaume et la mise en relation avec les besoins de la population et la sélection de centres de croissance qui limitent la dispersion des services et la dispersion des efforts. Dans cet objectif, le système régional a été adopté pour renforcer les objectifs généraux et les principes stratégiques du sixième plan de développement et des plans ultérieurs qui ont tous souligné l'importance d'une croissance équilibrée entre les régions du Royaume et de considérer les centres de croissance comme un outil essentiel pour l'aménagement du territoire.

Cependant, les concepteurs de ce modèle de développement considèrent que le fait de s’engager dans une politique d’équité spatiale dans la fourniture de services ne justifie pas le gaspillage des moyens et ressources humains et financiers. En conséquence, le choix de l’emplacement des centres doit tenir compte de cet impératif et répondre à des critères objectifs. Une coordination entre les divers intervenants dans le processus de développement s’impose lors de la programmation de la réalisation des équipements et des services pour les différentes régions, et ce, pour garantir une distribution équitable des services fournis par l'État. Le but étant d’améliorer les conditions de fonctionnement des différents secteurs de la société saoudienne.

Peu de changements sont enregistrés dans les objectifs de création des centres de croissance au cours des plans de développement successifs malgré les changements sociaux, économiques que le Royaume a connus au cours des 30 dernières années (Nefai Kh., 2006). Une grille d’équipement (annexe 8) a été arrêtée pour chaque type de centre de croissance et une typologie de services gouvernementaux et d’activités nécessaires à chacun de ces niveaux ont été suggérés :

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- Pour les centres nationaux, on trouve des activités économiques et administratives de haut niveau et des services hautement spécialisés notamment en ce qui concerne l’enseignement supérieur et l’activité de santé spécialisée.

- Pour les centres régionaux, les tâches administratives et les services sont moins spécialisés que les centres nationaux et desservent un certain nombre de centres locaux. Cependant, pour ce qui est des équipements, la grille prévoie l’installation d’aéroport et de zones industrielles. - Pour les centres locaux, on trouve les institutions et les services locaux dont la population a besoin quotidiennement. Ces centres desservent un certain nombre de villages et d’agglomérations rurales (MEP).

Six critères sont retenus pour la sélection des centres de croissance :

1) Les potentialité de croissance notamment l’importance de la densité de population, les disponibilités de l'eau potable, l’existence de ressources naturelles.

2) l’importance du site géographique 3) caractéristiques spécifiques du lieu

4) La disponibilité des services de base en particulier le réseau de transport 5) L’existence d’un héritage historique important en matière de patrimoine

6) La distance par rapport au centre voisin le plus proche ne doit pas dépasser (50 km) Sur la base de ces critères, 89 centres de croissance ont été proposé y compris 8 centres de croissance de niveau national, 16 centres de croissance de niveau régional et 65 centres de croissance de niveau local. Les groupements villageois ont été ajoutés lors du quatrième plan de développement (1985-1990), pour fournir des services de base aux villages entourant les complexes villageois (figure 57).

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Source : Elaboration personnelle (2018) à partir des données de la stratégie nationale spatiale 1985-1990

Figure 57: Les centres de croissance proposés en 1985

Les planificateurs saoudiens ont continué à donner de l'importance aux centres de croissance en les considérant comme des outils efficaces du développement équilibré entre les régions du royaume. Cette place importante des centres de croissance a été relevée lors de la réalisation de la première « stratégie nationale spatiale » en 2001 qui vise à " atteindre un développement équilibré entre les régions du Royaume ". La stratégie a appelé à orienter le développement dans les secteurs urbains, sociaux et économiques, loin des zones de croissance rapide et des grands centres urbains, et de continuer à adopter la stratégie des centres locaux, régionaux et nationaux de croissance comme outils pour y parvenir.

Compte tenu des développements qui ont eu lieu, y compris l’adoption du système régional (zonale), la stratégie nationale spatiale a retenu sept critères pour la sélection des centres de croissance :

1- le système administratif de l'état, qui se manifeste dans le choix du régime des régions (zones)

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3- la localisation géographique du centre et sa connexion aux voies de transport 4- l’existence de potentialités naturelles permettant de faire de la croissance

5- Tenir compte des considérations de sécurité nationale dans le choix de certains centres même s’ils ne répondent pas à certain critères

6- la zone d’influence 7- le rôle fonctionnel

Selon un rapport de la Direction Générale des études et des recherches relevant de l’agence de planification des villes (DGER-APV), les normes s’appliquent aux trois niveaux des centres de croissance sans aucune distinction. Sur la base de ces critères, la stratégie urbaine nationale a proposé d'appuyer 133 centres de croissance y compris 22 centres de niveau national, 26 centres de niveau régional, et 85 centres de niveau local (figure 58).

La grille d’équipement a connu plus de précision pour les trois types de centres et la taille de la population pour chaque type a été déterminée.

Pour les centres nationaux, il s’agit de grands centres urbains dont la population dépasse les

500 000 habitants, et dont la zone d’influence touche l’ensemble de sa région et la dépasse pour toucher d’autres, notamment grâce à ses services et son tertiaire supérieure et notamment ses universités et ses grands centres hospitalo-universitaire. La stratégie nationale a mis l’accent sur la nécessité de renforcer ce type de centres et de les développer plus afin de leurs permettre de jouer leurs rôles dans le développement du territoire national.

On trouve dans ces centres les universités intégrés dans leurs environnement économique ; les instituts et écoles techniques hautement spécialisés ; les hôpitaux spécialisés ainsi que les facultés de médecine ; les centres régionaux d’énergie et de télécommunication ; les services déconcentrés de l’Etat ainsi que les organismes régionaux, nationaux et internationaux ; les grands centres commerciaux spécialisés ainsi que les marchés centraux, les établissements financiers nationaux et internationaux ; les services en relation avec l’activité touristique, religieuse, scientifique et culturelle ainsi que les centres sportifs, de congrès et de divertissement ; un aéroport ou un port international ou national et des terminaux de transport de chemin de fer et des gares routières ; et enfin, des zones industrielles spécialisées dans les industries lourde et manufacturière non polluante.

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Source : Elaboration personnelle (2018) à partir des données de la stratégie nationale spatiale 2001

Figure 58 : Les centres de croissance proposés par la stratégie nationale territoriale de 2001

Les centres régionaux constituent le deuxième niveau de la hiérarchie avec des centres

urbains qui doivent avoir une population qui varie entre 100 000 et 500 000 habitants. Leur zone d’influence touche la totalité de la région et desserve l’ensemble des gouvernorats. Le choix de l’emplacement doit tenir compte de sa capacité à jouer un rôle essentiel dans le développement et la complémentarité de ses composantes. On y trouve des facultés spécialisées, selon les situations, dans les sciences exacte, religieuse, économique et surtout les sciences de l’environnement et de l’éducation ; des centres de formation professionnels ; des hôpitaux généraux et spécialisés ; des aéroports nationaux et des gares ferroviaires ; des centres industriels spécialisés et des industries lourdes et manufacturières ; des services administratifs déconcentrés de l’Etat en plus d’une municipalité de catégorie A et B ; des filiales des sociétés commerciales et des banques ainsi que des institutions financières… Enfin, les centres locaux forment le denier niveau de la hiérarchie avec des centres de population, d’économie et de service d’une taille qui varie de 10 000 à 50 000 habitants et dont la zone d’influence peut atteindre par ses activités et son rayonnement des territoires qui s’étalent sur des distances de l’ordre de 25 à 100 km et touche une population de 50 000 à

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100 000 habitants. Les activités présentes sont d’ordre local et peuvent rendre des services pour l’ensemble des villages environnants en couvrant leurs besoins dans le but de réduire l’exode rural et de promouvoir la stabilité de la population.

On y trouve des établissements d’enseignements moyens et un certain nombre d’établissements spécialisés ; un hôpital général central et des services spécialisés ; des municipalités de la catégorie B et C ou des arrondissements municipaux et des centres d’émirat ; des centres commerciaux et des marchés locaux ; des services et des équipements destinés aux activités touristiques, culturels, sportifs et de divertissement.

Cette expérience de centre de croissance a permis l’équipement en services de plusieurs centres urbains et en conséquence le rapprochement de ces services aux populations des régions les moins développés. Elle a contribué à la création de secteurs productifs et a apporté des changements économiques et sociaux dans la région de chaque centre, conformément aux mécanismes du concept lui-même. Dans l'ensemble, le but ultime était de développer des groupes de population, à long terme, dans une zone géographique donnée, ce qui entraînerait une réduction de la capacité de polarité des grands centres urbains (Nefai Kh., 2006).

Un intérêt particulier a été donné, dans cette stratégie, au développement des groupements villageois dans le but, d’une part, de réduire l’exode rural vers les grands centres urbains et, d’autre part, de regrouper la population dispersée autours de gros villages. Une nouvelle méthodologie a été adoptée afin d’éviter les faiblesses des expériences précédentes lorsque l’Etat a investis des sommes colossales dans des villages qui ont été rapidement désertés par leurs populations suite à leurs exodes, entrainant ainsi un gaspillage des ressources financières (fermeture d’écoles, surabondance de logements et des infrastructures réalisées…).

Cette méthodologie repose sur l’établissement de critères objectifs pour le choix des villages à promouvoir et à développer, en accordant un certain nombre de point pour chaque facteur : nombre d’habitant (30), site-situation et facilité d’accès (15), existence des services (20), l’éloignement par rapport à la capitale de la région (10), existence d’un potentiel de développement (terres agricoles, nappes profondes pour les ressources en eau, un réseau de transport, ressources minières, potentialités touristiques) (10). Cette méthodologie a permis le classement des villages dans chaque région et secteur en trois types de centres : les centres de développement villageois, les centres de services villageois et les villages de service.

- Les centres de développement villageois : ce type de village a pour rôle de diffuser les services et le développement dans tous les groupements villageois qui se trouvent dans sa

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zone d’influence sur un périmètre de 25 à 50 km englobant une population de 5 000 et 25 000 habitants. Ce type de centre a pour but d’assurer la complémentarité entre zone urbaine et rurale et doit contenir certains équipements et services et notamment un centre administratif et sécuritaire (représentation d’une Imara, un poste de police et de protection civile, un

tribunal) ; un hôpital villageois et un centre de santé de base (CSB) catégorie A22, une école

secondaire, un centre de formation professionnel, les bureaux de poste principaux, un centre de métiers, un marché central hebdomadaire, un club sportif, un centre pour le recyclage des déchets solides ainsi que tous les réseaux d’eau potable, d’assainissement d’électricité et de télécommunication.

- Les centres de services villageois : La zone d’influence touche des groupements villageois ayant une population de 5 000 à 10 000 habitants établis sur un périmètre de 5 à 10 Km avec