Autonomie des gestionnaires locaux

L’autonomie des gestionnaires locaux du ministère de l’Immigration - second indicateur de la déconcentration - s’est accrue au cours du temps mais reste toutefois très encadrée par le niveau central. Cette autonomie consiste en fait à appliquer localement des programmes normés définis au niveau central du ministère avec une certaine marge de manœuvre dans le choix des projets à soutenir à l’échelle locale.

Le début des années 1990 est marqué par le développement de la politique et des outils du ministère de l’Immigration du Québec. À partir de l’accord Canada-Québec (1991), le ministère de l’Immigration acquiert « la maîtrise d’œuvre complète de l’intégration socio-économique, linguistique et culturelle des immigrants au Québec, avec compensation financière du gouvernement fédéral » (Gagné et Chamberland 1999 : 79). L’accord Canada-Québec encadre de manière très souple l’utilisation par le Québec de la compétence d’intégration des immigrants. L’article 26 de cet accord dispose que le Québec a la maîtrise de la création, de l’administration et de l’application des programmes avec la seule condition, pour le versement des fonds par le gouvernement fédéral, que ces programmes soient équivalents à ceux mis en place dans le reste du Canada et qu’ils s’adressent également à tous les immigrants admis au Canada vivant au Québec (Canada et Québec 1991 : 5). Sans entrer dans le détail, la compensation financière fédérale est calculée en fonction du nombre d’immigrants jouissant des prestations de ces programmes et est conditionnée à l’existence de programmes d’intégration qui sont examinés par un Comité mixte réunissant les ministres de l’immigration du palier québécois et du palier fédéral (Canada et Québec 1991 : annexes). Toutefois, le Québec a toute liberté pour créer ses propres programmes et le gouvernement fédéral n’a pas à les valider. Par exemple, ainsi qu’en témoigne un fonctionnaire du MICC, lors de la création du Programme d’accompagnement des nouveaux arrivants (PANA), le gouvernement fédéral n’est pas intervenu quant à la conception de ce programme :

« E : Est-ce que au moment de la mise en place du PANA, le fédéral a dû valider ? PI : Pas du tout, pas du tout (…) » 31_.

31 _{Entretien 43, Fonctionnaire, MICC, Direction des politiques et programmes d’intégration, de}

Le ministère publie en 1990, son Énoncé de politique en matière d’immigration et d’intégration (Québec 1990). Selon D. Helly, « ce document constitue la première politique d’ensemble d’un gouvernement québécois en matière de pluralité culturelle issue de l’immigration » (Helly 1996 : 38). Pour cette auteure, la philosophie qui sous- tend cet énoncé de politique « met l’accent sur des mesures d’accueil, de francisation et d’intégration sociale des immigrés, plus que sur la valorisation d’une mosaïque culturelle québécoise et la reproduction des organismes ethniques » (Helly 1996 : 38).

Cette étape marque également le développement des outils d’intégration dont va peu à peu se doter le ministère. Le Québec disposait déjà auparavant de quelques programmes en direction d’organismes œuvrant dans le domaine du rapprochement interculturel : le Programme d’aide aux organismes de rapprochement et le Programme d’aide aux activités interculturelles, tous deux créés en 1987 (Québec 1990 : 81). Jusqu’en 1991, le gouvernement fédéral administrait un programme qui proposait des services d’intégration aux nouveaux arrivants au Québec, le Programme d’établissement et d’accueil des immigrants. En 1991, ce Programme a cessé de fonctionner au Québec et certains des fonctionnaires fédéraux qui l’administraient ont décidé de rejoindre la fonction publique provinciale32.

L’acquisition de la maîtrise, par le Québec, de la compétence en matière d’intégration des immigrants a donc conduit le ministère de l’Immigration à développer ses propres outils d’aide financière en direction des organismes communautaires couvrant les dimensions de l’intégration des immigrants afin de remplacer les programmes fédéraux existants.

Dans le domaine des relations interculturelles, dès 1990, le Programme de rapprochement interculturel (PRI) est créé. En 1996, le PRI devient le Programme de relations interculturelles qui est modifié en 1998 pour prendre successivement le nom de Programme de soutien à la participation civique33 (PSPC) puis de Programme d’appui aux relations civiques et interculturelles (PARCI) en 2004 (Québec 2004a : 85)34. Le PSPC a pour objectif général de « favoriser le développement de la citoyenneté et du

32 _{Entretien 31, Fonctionnaire Citoyenneté et Immigration Canada, 10 octobre 2007.}

33 _{Entretien 38, Fonctionnaire MICC, 20 novembre 2007, non enregistré, transcrit à partir de nos notes.} 34 _{Ces changements reflètent, dans la terminologie officielle, les trois conceptions de l’intégration qui ont}

sentiment d’appartenance à la société québécoise francophone et démocratique » (Québec 2003 : 2) au travers de trois volets : promotion et exercice de la citoyenneté (formation civique et participation civique), de l’intégration et de l’inclusion (Québec 2003 : 2). Le PARCI vise, pour sa part, « (…) le développement ainsi que le maintien de relations harmonieuses et constructives entre les groupes et personnes de toutes origines qui forment le Québec d’aujourd’hui » (Québec 2007a : 2).

Pour les dimensions de l’accueil et de l’intégration en emploi, le Programme d’accueil et d’établissement des immigrants (PEAI) et le Programme de soutien à l’insertion en emploi (PSIE) ont été créés en 1991. Le PSIE « est destiné à des organismes communautaires ayant la compétence pour offrir des services d’insertion en emploi adaptés aux besoins des nouveaux immigrants » (Québec 2002 : 2). En 2004, le PSI et le PAEI fusionnent pour devenir le Programme d’accompagnement des nouveaux arrivants (PANA). Il s’agit d’associer plus étroitement la dimension « intégration des nouveaux arrivants » et la dimension « intégration au marché de l’emploi », conformément à la démarche du ministère exposée dans son plan de 2004 (Québec 2004a : 43).

Ces programmes concernent le financement de prestations de services par des organismes communautaires locaux en direction des personnes immigrantes35, d’où la nécessité pour le ministère d’avoir une connaissance de ces organismes et une maîtrise du terrain local. C’est une des raisons qui expliquent le renforcement du rôle des directions régionales en matière d’animation et de soutien aux milieux mentionné par le rapport de la Table Québec-régions (Québec 2007c : 11). Comme nous l’avons déjà indiqué, jusqu’en 2000, le territoire de la Ville de Montréal n’était couvert que par un seul service de relations avec les organismes du milieu. Toutefois, il devenait difficile, pour le ministère, d’entretenir des liens avec tous les organismes présents sur le territoire de la Ville36. C’est la raison pour laquelle le ministère s’est déployé, à Montréal, à une échelle infrarégionale, afin de mieux maîtriser ses relations avec les partenaires locaux, et donc l’application locale des programmes centraux du ministère.

35 _{Entretien 43, Fonctionnaire, Direction des politiques et programmes d’intégration, de régionalisation et}

de relations interculturelles, MICC, 10 décembre 2007.

Cette réorganisation est à mettre en relation avec le fonctionnement plus déconcentré des programmes du ministère. Alors que, avant 2004, l’instruction des demandes de financement dans le cadre du PSPC, du PSIE et du PEAI était traitée au niveau central du ministère37, à partir de 2004, l’instruction des dossiers dans le cadre du PARCI et du PANA a été confiée aux services déconcentrés38 (directions régionales et carrefours d’intégration couvrant le territoire de Montréal puis, à partir de 2005, SIQ à Montréal). Afin de mesurer la marge de manœuvre exacte des agents locaux du ministère, il est nécessaire d’étudier plus précisément le circuit de décisions concernant le traitement d’une demande de financement dans le cadre du PARCI et du PANA car les SIQ n’ont aucune possibilité de financement des organismes locaux en dehors de ces programmes. Comme l’explique une fonctionnaire d’un SIQ au cours d’un entretien :

« E : En fait toute votre capacité de financement, elle est via des programmes normés, PARCI, PANA ou PRI ?

PI : Oui, seulement, on n’a aucune autre capacité financière »39.

À la page 54, la figure 1 reproduit une version simplifiée de l’organigramme du ministère en vigueur en septembre 2007, au moment de l’enquête de terrain, afin de permettre de situer les différentes directions du ministère et ainsi préciser ce circuit de décision. Nous avons indiqué en bleu les directions impliquées dans ce dernier.

37 _{Le descriptif du programme PSPC produit par le MRCI mentionne que les dossiers doivent être}

envoyés, par les organismes communautaires, à la Direction des relations civiques et interculturelles du MRCI (Québec 2003 : 6).

38 _{Entretien 38, Fonctionnaire, MICC, 20 novembre 2007, non enregistré et retranscrit à partir de nos}

notes. Le descriptif du PARCI mentionne que « les organismes désirant présenter une demande d’aide financière dans le cadre du Programme doivent communiquer avec le Service Immigration Québec (SIQ) couvrant leur territoire » (Québec 2007a : 6)

Figure 1 : Organigramme simplifié du MICC en vigueur le 26 septembre 2007 Ministre Sous-ministre Intégration Sous-ministre adjoint Immigration-Québec Montréal Immigration-Québec Est de Montréal (SIQ) Immigration-Québec Ouest de Montréal (SIQ) Immigration-Québec Nord de Montréal (SIQ) Immigration-Québec Sud de Montréal (SIQ) Francisation Sous-ministre adjoint Intégration et relations interculturelles Politiques et programmes d'intégration, de régionalisation et de relations interculturelles Accès aux professions et métiers réglementés Promotion et gestion de la diversité Centre d’expertise sur les formations acquises hors du Québec Immigration-Québec Capitale-nationale et du-Québec Immigration-Québec Estrie, Mauricie et Centre-du-Québec Immigration-Québec Laval, Laurentides et Lanaudière Direction générale Direction Direction régionale En vigueur le 26 septembre 2007 D’après MICC © MICC

Légende : Immigration-Québec Montérégie Immigration-Québec Outaouais, Abitibi- Témiscamingue, Nord du Québec

En premier lieu, ces programmes sont créés par la Direction des politiques et des programmes d’intégration, de régionalisation et de relations interculturelles40, soit une direction centrale du ministère. Ils incluent des critères précis de financement, définis par cette dernière. Les SIQ lancent un appel à projet en direction des organismes qui déposent des dossiers listant un « panier de services » (nombre d’immigrants visés, types d’actions etc…). Le conseiller local instruit le dossier en utilisant les critères des programmes définis au niveau central et fait des recommandations, validées par la direction du SIQ. La Direction régionale de Montréal coordonne l’instruction, centralise les demandes de financement provenant des SIQ. La décision finale est prise au niveau central, par le sous-ministre adjoint à l’Intégration même si l’avis des conseillers locaux est presque toujours suivi41. La marge de manœuvre des agents locaux s’inscrit donc dans le cadre de critères définis au niveau central.

Le second aspect de la tâche des agents locaux de la Direction régionale de Montréal et des SIQ est celui du développement des relations avec les organismes locaux, qu’ils soient institutionnels ou non. Comme le mentionne le rapport de la TQR, la fonction d’animation du milieu a fortement été développée dans les directions régionales du ministère (Québec 2007c : 11). Au début des années 2000, des « comités de partenaires » locaux ont été créés, animés par les agents du ministère dans les SIQ, qui rassemblent les partenaires locaux impliqués dans les thématiques de l’immigration sur les territoires couverts par les SIQ (OSBL, autres ministères québécois, fonctionnaires de la Ville de Montréal, ministères fédéraux via Service Canada) :

« PI : On travaille vraiment en collaboration avec la Ville, avec Service Canada (…) Quand on est capables de faire de projets conjoints, on le fait volontiers parce que ça fait des projets où il y plus d’argent donc ça fait des projets qui sont plus structurant que des projets où il y a un 2000 ou 3000 $ » 42

Comme l’explique un fonctionnaire municipal :

« E : Vous m’avez dit les carrefours d’intégration, ils avaient des comités mixtes aussi ? C’est ce que vous m’avez dit ?

40 _{Entretien 38, Fonctionnaire, MICC, 20 novembre 2007, non enregistré et retranscrit à partir de nos}

notes.

41 _{Entretien 44, Fonctionnaire, SIQ, MICC, 12 décembre 2007.}

42 _{Entretien 44, Fonctionnaire, SIQ, MICC, 12 décembre 2007 et Entretien 36, Directeur de l’organisme}

PI : Ben c’est à dire qu’à un moment le ministère, je me souviens plus en quelle année, je crois que c’était en 2000, ils ont mis en place leur comité de partenaires sur lesquels la Ville a insisté pour siéger, et c’est la Division des Affaires Interculturelles, le Bureau à l’époque, des affaires interculturelles, qui a eu la responsabilité de déléguer des conseillers pour siéger sur ces différents comités de partenaires. Alors, les carrefours, il y avait, il y avait quatre carrefours et il y avait plusieurs comités de partenaires de l’est, de l’ouest, du centre et du sud, donc les conseillers ici [de la Ville] siégeaient sur ces comités de partenaires là »43_.

Ces comités ne sont pas des comités de décision mais de consultation et d’information. Ils constituent des moyens pour le ministère de l’Immigration de mieux connaître les problématiques du territoire, les organismes actifs, et de les informer en retour sur ses projets. Il s’agit donc d’un objectif de maillage du territoire pour améliorer l’efficacité de l’action du ministère :

« En fait les comités de partenaires ont été formés en 2000, lors de la création des carrefours d’intégration, en 2000 ou 2001 (…) L’objectif de base des comités quand ils ont été formés c’était de permettre au ministère de mieux connaître les problématiques d’intégration des immigrants sur le territoire, mais avec le temps et avec la connaissance qui avait été acquise par les Services Immigration Québec, cette vocation a changé un peu. Parce qu’au départ, le but était d’obtenir de l’information sur ce qui se passait sur le territoire, et puis aussi de mieux connaître les difficultés d’intégration pour être capable de faire des projets spécifiques liés à ça, mais dans les faits maintenant, c’est un petit peu le contraire. C’est-à-dire que souvent, c’est souvent le ministère qui alimente les membres de son comité de partenaires sur les différents plans d’action qui sont mis en place par les gouvernements pour aider les nouveaux arrivants »44_.

Comme l’explique cette même fonctionnaire, ces réunions ou la participation des conseillers aux tables de concertation permettent au ministère d’être informé des activités ou projets de tous ces partenaires, et donc de soutenir telle ou telle action :

« « (…) mais c’est sûr que la majorité des projets qui émergent, ils émergent au niveau local. (…) C'est-à-dire que les conseillers en partenariat qui travaillent ici et qui sont constamment sur des tables de concertation locales, voient venir des projets qui pourraient être intéressants et essaient de voir comment ces projets pourraient être financés lorsqu’il y a besoin de financement. Ça fait que des fois c’est nos conseillers en partenariat qui vont contacter leur vis-à-vis à Emploi Québec, leur vis-à-vis à la Ville en disant écoute il y a quelque chose d’intéressant qui s’en vient. On peut-tu se rencontrer pour faire un partenariat avec ça. Donc c’est surtout au niveau local. »45_.

Cette marge de manœuvre des agents locaux du ministère est étroitement encadrée par le ministère au niveau central, car le soutien aux actions locales se fait par le biais du programme de financement PARCI qui nécessite un aval a priori du sous- ministre adjoint à l’Intégration. Toutefois, les agents locaux du ministère ont acquis,

43 _{Entretien 32, Fonctionnaire, Direction de la diversité sociale, Ville de Montréal, 26 octobre 2007} 44 _{Entretien 44, Fonctionnaire, SIQ, MICC, 12 décembre 2007.}

avec l’expérience, la connaissance précise des capacités de financement et de la façon de faire accepter un projet par le siège central du ministère :

« … Ce que j’ai comme pouvoir c’est de recommander un projet, mais avec le temps on connaît bien notre marge de manœuvre c'est-à-dire qu’on sait quel type de projet vont être accepté et quel type ne le seront pas. En autant que ça réponde aux objectif d’un programme de financement, qui sont bien définis, généralement nos projets vont être acceptés par le central. En fait c’est que les conseillers en partenariats développent des projets avec les partenaires locaux, me proposent un projet, les formulaires sont complétés par l’organisme et tout ça, me font une recommandation sur un projet puis moi j’accepte ou non la recommandation et puis je la transmets au sous-ministre à l’Intégration, et c’est lui qui va recommander ou non à la ministre. Ça doit se rendre jusqu’à la ministre. Tous nos projets se rendent jusqu’à la ministre. Tous nos programmes de financement, c’est pareil pour le PANA, le PARCI… »46_.

Il arrive que les conseillers en partenariat retravaillent avec un organisme un projet qui ne correspond pas bien aux critères des programmes du ministère afin de pouvoir éventuellement le financer :

« Des fois si on reçoit un projet et qu’on voit que ça ne cadre pas avec les objectifs du programme, le conseiller va retourner avec l’organisme, va essayer de mieux cerner les besoins de l’organisme puis si on voit que ça cadre pas avec nos programmes, souvent ce qu’ils vont faire, c’est qu’ils vont dire écoutez, ça cadre pas avec nos programmes de financement, mais peut-être que vous pourriez demander à l’arrondissement de faire passer votre projet dans l’entente que le ministère a avec la Ville. Quand c’est un bon organisme, un bon projet, on essaie de trouver une façon de faire pour que cet organisme là soit financé. C’est pour ça qu’avant que ça se rende à mon bureau, il y a eu beaucoup, beaucoup de discussions avant. Donc généralement, quand ça arrive à mon bureau, c’est assez bien ficelé »47_.

L’autre aspect où l’on peut repérer l’autonomie des agents locaux est celui de la création de liens institutionnels, également en fort développement au ministère. Conformément au projet gouvernemental d’autonomie régionale et municipale, la régionalisation des activités du ministère passe par la multiplication de plans régionaux et la signature d’ententes locales48_{. Pour ce qui concerne la Direction régionale du}

ministère à Montréal, un fonctionnaire est chargé des relations avec les organismes, en majorité institutionnels, à l’échelle du territoire de la Ville de Montréal. Comme nous le verrons au chapitre suivant, des relations soutenues existent entre la Direction régionale et la Direction de la diversité sociale de la Ville. Des relations se sont développées avec

46 _{Entretien 44, Fonctionnaire, SIQ, MICC, 12 décembre 2007.} 47 _{Entretien 44, Fonctionnaire, SIQ, MICC, 12 décembre 2007.}

48 _{Le développement d’ententes, que ce soient avec des municipalités ou des Conférences régionales des}

élus est l’un des axes forts de la politique du MICC (Québec 2007b : 48-9). Ceci sera détaillé au cours du chapitre 3 dans le domaine de la gestion de la diversité ethnique.

la Conférence régionale des élus de l’île de Montréal (CRÉDÎM) qui ont abouti à un plan d’action régional et à une entente spécifique49. Enfin, une partie de l’application du programme PANA est gérée par la Direction régionale car elle concerne des organismes qui œuvrent à l’échelle de la région de Montréal50.

Aujourd’hui, il existe donc une répartition scalaire des fonctions du MICC à Montréal. Le rôle des SIQ couvre l’animation des comités locaux et l’application des programmes normés du ministère (dont les critères sont définis par une Direction centrale) aux échelles géographiques auxquelles ils sont compétents. Le rôle des conseillers locaux a été renforcé dans les dernières années. La marge de manœuvre des agents locaux du ministère de l’Immigration par rapport aux acteurs institutionnels centraux de ce dernier se manifeste donc surtout en termes de choix de soutien à des initiatives ou des organismes locaux et dans la capacité à nouer des liens avec des organismes locaux, institutionnels ou non. Toutefois, les services locaux du ministère (SIQ ou directions régionales) n’ont aucun pouvoir de décision financier pour engager des dépenses du ministère sans contrôle a priori du ministre car ils n’ont pas de budget propre, en dehors des programmes formels.

Ainsi, l’État québécois a connu une déconcentration de ses services, et notamment du ministère de l’Immigration. Ceci s’est traduit par une recomposition territoriale, de ses échelles d’organisation et de son fonctionnement (politiques). Au travers de cette réorganisation, les agents locaux ont gagné une marge de manœuvre par