Attachement territorial pluriscalaire et confiance dans les institutions en Italie

Comme mentionné précédemment, les travaux qui s’inscrivent dans le courant néorégionaliste placent au premier plan la question de la performance économique et de l’attractivité des territoires étudiés. Il existe cependant d’autres indicateurs pour juger de la plus ou moins grande réussite du processus de territorialisation d’une maille administrative. Ils sont parfois explorés dans les travaux sur la capacité politique institutionnelle et concernent la manière dont cette dernière est perçue par les citoyens. Certains auteurs considèrent en effet que le degré d’institutionnalisation d’un territoire politique est susceptible de décroître lorsque la défiance de la population à son égard est forte et prolongée. Cela rejoint l’hypothèse d’une cinquième étape dans le processus de territorialisation pouvant conduire à une désinstitutionalisation (Raagmaa, 2002) comme présenté dans le chapitre 1, c’est-à-dire à un affaiblissement considérable de la maille régionale concernée.

En utilisant les notions qui sont au centre de cette thèse, on peut reformuler cette hypothèse de la manière suivante : l’objectif du récit territorial est d’autant plus tourné vers le renforcement de la légitimité de la maille que le niveau de confiance de la population serait faible. Un niveau de confiance des habitants élevé permettant de diriger les efforts vers d’autres enjeux de la narration territoriale, notamment le renforcement de la notoriété et de l’attractivité pour des destinataires externes au territoire régional. Bien que fortement présente dans le projet initial de thèse, la question des habitants (voire des usagers) du territoire et de leurs représentations n’a finalement pas été traitée, pour des raisons de temps et d’accès aux données. Il reste néanmoins possible de prendre en compte de manière indirecte plusieurs dimensions de la relation entre habitants et région. Il s’agit notamment de données sur l’attachement subjectif des habitants à leur territoire, de la confiance en leurs institutions régionales (comparée aux autres niveaux de gouvernement), de l’optimisme ou du pessimisme quant à l’avenir de leur région et enfin de l’appréciation de la qualité de vie dans la région. S’il existe un lien évident entre ces différentes dimensions, elles ne doivent toutefois pas être confondues : la qualité de vie perçue n’est pas forcément corrélée dans l’esprit des habitants à la compétence de leurs élites politiques. Dans les quatre cas, la source de données principale provient de sondages d’opinion et ces derniers doivent être appréhendés avec précaution, surtout lorsqu’ils touchent à des questions aussi politiques. Dans de nombreux cas, ces études sont contradictoires et les résultats dépendent de la structure productrice des données ou de l’échantillon considéré. Trois sources principales de données seront privilégiées pour les paragraphes suivants : les Eurobaromètres119, les

119 Ensemble d’études menées de manière régulière ou occasionnelle au sein du secteur « Analyse de l’opinion publique » de la Commission Européenne.

rapports annuels du CENSIS120 et les rapports annuels « Les Italiens et l’État » de Demos&Pi121. Ce qui est proposé ici reste un état des lieux de la relation habitants/région et en aucun cas une tentative d’explication sociologique ou anthropologique, qui dépasserait l’objet de cette thèse.

Les échelles de l’attachement territorial

La Commission Européenne, à travers le service des Eurobaromètres, fournit de manière récurrente un aperçu de l’état de l’opinion des Européens sur ces questions. A plusieurs reprises entre 1990 et 2006, ces enquêtes se sont attachées à évaluer l’intensité du sentiment d’appartenance vis-à-vis des différents échelons d’organisation politico-administrative européenne. Par la suite, la formulation de la question change radicalement, notamment à cause de l’échauffement des régionalismes militants dans différents États européens et l’attention se porte plus sur la question de la confiance en les institutions. En Italie, la commune et la nation dominent, mais ces sondages permettent de dégager une organisation géographique fortement différenciée (Figure 22). En 1990, les Italiens du nord sont plus attachés à l’échelon national qu’aux autres échelons, y compris la commune, qui domine pourtant comme territoire de référence dans le centre et dans le sud du pays. L’échelon régional se maintien globalement mais on constate que l’attachement territorial envers la région est plus fort au nord et au sud du pays que dans l’Italie centrale, dont font partie les deux régions d’étude de cette thèse.

120 Centre d'études en investissement social, institut fondé par le sociologue Giuseppe De Rita et principal destinataire des commandes d’étude d’opinion par les administrations italiennes, centrales comme décentralisées.

121 Institut de recherche, lié à l’Université des Marches, fondé et présidé par le sociologue et politologue Ilvo Diamanti.

Figure 22. L'évolution du sentiment d'appartenance en fonction des échelons territoriaux (d’après Biorcio et Vitale, 2011)

A l’échelle du pays, la force du sentiment national se maintient entre 1990 et le milieu des années 2000. La légère baisse de sentiment national dans le Nord, résultant en partie du travail de sape entrepris par les leaders du parti de la Ligue du Nord (de 43,6 % en 1990 à 35,1% en 2006) est contrebalancée par une augmentation de l’attachement à l’Italie pour les répondants du Centre et du Sud du pays. S. Cavazza juge ainsi qu’aucune des manifestations récentes d’une appartenance territoriale envers des territoires infra-étatiques, comme le phénomène de la Ligue du Nord, n’est en mesure de contester l’appartenance nationale : « La revendication d’appartenance territoriale a retrouvé dans les années 1990 un espace autonome qui, en tant qu’élément polémique, viendrait s’opposer à l’État italien sans pour autant montrer, en tout cas jusqu’à aujourd’hui, la moindre aptitude à faire naître un sentiment d’appartenance territoriale largement partagé et véritable alternative au sentiment d’appartenance nationale.» (Cavazza, 2002, p. 126‑127). Le poids considérable de la Commune, qui bénéficie en Italie de la plus forte adhésion (Bagnasco et Oberti, 1997 ; Gaspari et Forlenza, 2009) est généralement expliqué par l’histoire communale de l’Italie médiévale. L’échelon communal se maintient en tout cas largement au-dessus de l’échelon régional, ce qui en fait un territoire de référence beaucoup plus évident pour la majorité de la population italienne et un concurrent particulièrement puissant pour la région dans la course à l’affirmation des territoires politiques. Cette observation a rendu nécessaire la prise en compte dans la thèse des récits produits à l’échelle locale, avec pour terrains d’étude dans le

Nord Centre Sud

Commune 36,0 26,8 46,0 43,6 Région 13,3 15,9 8,5 12,4 Italie 36,0 43,6 36,1 24,5 Europe / Monde 13,7 12,2 8,9 19,0 NSP 1,0 1,5 0,5 0,5 Commune 30,3 29,2 26,9 33,7 Région 11,0 11,5 6,4 13,2 Italie 35,5 35,7 40,9 32,2 Europe / Monde 21,7 22,2 24,7 19,3 NSP 1,4 1,4 1,2 1,6 Commune 27,6 27,7 21,8 30,6 Région 13,0 13,3 7,1 15,8 Italie 35,5 35,1 42,4 32,3 Europe / Monde 21,8 22,6 26,5 18,2 NSP 2,1 1,2 2,2 3,1

Le sentiment d'appartenance territoriale en Italie (1990, 2001, 2006) Zone géographique 1990 2001 2006 Echelle d'identification principale ^Italie

cadre du Latium les communes de Civitavecchia (proche de Rome mais dans une situation régulièrement conflictuelle) et de Formia (située à l’extrémité sud du territoire régional) et de manière symétrique dans le cas de l’Émilie-Romagne les communes de Imola et de Piacenza (Figure 2 et Figure 3).

La confiance de la population envers les institutions

La question de la confiance en les institutions territoriale de la part de leurs administrés est un bon indicateur de la capacité politique des différents niveaux de collectivités locales. Ces données peuvent être interprétées en termes d’image mais il s’agit alors plutôt de l’image de la classe politique dirigeante à chaque niveau plutôt que celle de l’institution à proprement parler. La situation n’est toutefois pas uniforme ni homogène dans le temps et les sondages d’opinion témoignent de cette variabilité de la confiance accordée par les citoyens à leurs institutions. À titre d’exemple, les rapports annuels rédigés par les chercheurs du département de sociologie politique de l’université des Marches rendent compte de cette nature variable des relations entre les Italiens et leur structure politico-institutionnelles. Ces rapports, intitulés « Gli Italiani e lo Stato » (Les Italiens et l’État) illustrent bien le contexte de défiance généralisé envers les institutions politiques italiennes, même si la tendance semble s’infléchir en 2015. L’adhésion des individus interrogés varie fortement et marque certains épisodes de crises politiques nationales (ou européennes), ce qui semble corroborer l’hypothèse d’une forte corrélation entre la confiance en l’institution et celle en les dirigeants politique qui l’administrent.

Figure 23. La chute de la confiance des italiens vers les cadres institutionnels : des territoires politiques en crise ?

Si au début des années 2000, l’Union Européenne jouit d’une meilleure image auprès de la population que le reste des échelons territoriaux italiens, il faut noter une véritable chute du sentiment européen à partir de 2010 dans le contexte de la crise économique globale, de celle des dettes souveraines, de l’imposition des restrictions budgétaires par l’Union Européenne puis du gouvernement technique de Mario Monti. Les profils de l’État et de l’institution régionale suivent cependant une trajectoire comparable. Le niveau de confiance accordé par les Italiens à ces deux échelons est même toujours inférieur à celui déclaré envers l’Europe ou l’échelon communal. La période 2008-2014 est marquée par un effondrement de la confiance des citoyens mais cette tendance s’inverse à partir de 2014, c’est-à-dire au début de la période de terrain, et il faudra essayer de déterminer si cela est uniquement dû à un phénomène plus large (la conjoncture nationale ou internationale) ou bien si cela correspond à une mobilisation plus forte des acteurs régionaux. La confiance dans les représentants de l’échelon communal reste quant à elle légèrement supérieure aux autres niveaux. Face à cette prédominance traditionnelle et une nouvelle fois confirmée de la maille communale, quelle place peuvent trouver les autres collectivités territoriales comme les Régions ou les toutes récentes Métropoles ? Sont-elles condamnées à rester dans l’ombre ou bien le paysage institutionnel italien est-il susceptible d’être remodelé en profondeur au profit de ces dernières ? Si on en reste à la question de la capacité politique territoriale, le rapport annuel du CENSIS de 2001 laisse cette seconde option possible puisque 38% des Italiens y déclaraient vouloir accorder plus de pouvoir aux régions et 27% aux communes (CENSIS, 2001, p91).

Les années 2010 sont le creuset d’un détachement de la population et d’une crise de confiance vis-à-vis des institutions régionales. : il se crée un « fossé impossible à combler » (Vassallo, 2013) entre les citoyens régionaux et leur administration. Cette crise, qui touche toutes les collectivités locales mais de manière plus virulente les régions, repose sur une série de facteurs parfois surinvestis par l’opinion publique et les médias : les coûts de la politique, la défaillance du système sanitaire, les nombreux exemples de mauvaise gestion, les déficits budgétaires vertigineux (Marcantoni et Baldi, 2013). Les deux terrains d’études sont confrontés de manière différenciée à cette question. La Région Latium est le théâtre de scandales à répétition, qui touchent jusqu’aux plus hauts dirigeants. Deux des trois derniers présidents de la Région ont dû démissionner avant la fin de leur mandat pour pour des scandales de mœurs (Piero Marazzo en 2009) ou des enquêtes judiciaires suite à la révélation de malversations (Renata Polverini en 2013). Le premier président élu, Francesco Storace, a quant à lui été condamné à un an et six mois de prison pour fraude électorale en 2005 et en septembre 2017 le tribunal pénal de Rome avait lancé une enquête contre pas moins de seize membres du Conseil Régional de la législature précédente pour fraudes diverses et

malversations financières122. De l’autre côté, l’Émilie-Romagne a longtemps incarné un parangon de vertu avec une classe politique fiable, bien formée et à la compétence reconnue hors de ses frontières. Nombreux sont les acteurs rencontrés lors des entretiens de terrain à avoir souligné la fréquence avec laquelle les élites politiques régionales étaient appelées à des postes à responsabilités à l’échelle nationale (lorsque la gauche était au pouvoir en tout cas). La situation s’est cependant dégradée récemment et la crise de confiance généralisée à l’échelle nationale n’a pas épargné l’Émilie-Romagne, bien au contraire. Le troisième mandat du président Errani a été interrompu par un scandale de marché truqué et de falsification de documents, le cas Terremerse – une coopérative agroalimentaire dirigée par son propre frère. Si en dernière instance les poursuites judiciaires ont été levées, ce scandale a eu un impact considérable sur l’image de la classe dirigeante régionale et a conduit à une abstention record lors des élections régionales suivantes. La continuité politique et le poids du parti hégémonique (en l’occurrence le Parti Démocratique) ont été pointés du doigt par certains acteurs comme des causes du déclin relatif de la compétence des dirigeants et de l’érosion de la confiance que les citoyens leur portent.

« Il y a eu une succession de scandales dans les dernières années : le maire de Bologne d’abord, qui a eu des problèmes judiciaires qui ont causé la mise sous tutelle de l’administration communale, puis Errani et le cas Terremerse, puis tous les Conseillers… avec tout ça il était possible de tenter un renouvellement plus sain, mais à l’inverse lors de la candidature du président suivant, ils [le Parti Démocrate] ne se sont pas préoccupés de présenter quelqu’un d’extérieur, de neuf et de probe. Le nouveau Président est un apparatchik… Pour les citoyens il reste un de ceux qui ont eu des problèmes avec les remboursements de leurs frais électoraux. Le signe d’un renouvellement n’a pas été donné alors que l’électorat en avait grandement besoin. Il y a une classe politique émilienne transversale, qui gouverne et n’a pas la volonté de renouvellement123. » (Entretien avec une fonctionnaire de la région Émilie-Romagne, 2015)

Evaluation de la santé économique régionale et appréciation de la qualité de vie par les habitants

Les sondages d’opinion permettent également une première approche des représentations des habitants à propos de certaines des caractéristiques de leur région. L’évaluation de la qualité de vie et de celle de la santé économique régionale constituent des éléments essentiels de l’image perçue de la région et sont donc au moins en partie liées à l’activité de construction

122https://roma.repubblica.it/cronaca/2017/09/28/news/roma_inchiesta_spese_a_giudizio_16_ex_consig lieri_del_pd_del_lazio-176756690/

123 « C'è stato una successione di affari negli ultimi anni : il sindaco di Bologna prima di Errani che ha avuto dei problemi giudiziari per cui il comune è stato commissariato, poi Errani e il caso Terremerso, tutti consiglieri... in tutto questa cosa, era possibile tentare un rinnovo pulito, invece loro nella candidatura del presidente non si sono minimamente preoccupato di presentare qualcuno che fosse esterno, nuovo e pulito rispetto a questo. Lo stesso presidente della Regione è un uomo d'apparato... Per il cittadino quello era comunque uno che era nella lista di quelli che avevano avuto dei problemi per rimborsi elettorali. Il segno di rinnovamento non è stato dato e l'elettorato ne aveva bisogno. C'è una classa politica emiliana trasversale, che governa, non ha volontà di rinnovamento. »

territoriale. Les données recueillies à l’occasion des Eurobaromètres Flash 356, 427 et 472, réalisés à trois ans d’intervalle l’un de l’autre, présentent un panorama de l’avis des citoyens italiens sur l’état de leur région. Les résultats de ces enquêtes montrent une augmentation globale assez franche de la qualité de vie perçue par les Italiens entre 2012, moment où les conséquences de la crise économique étaient ressenties de manière particulièrement forte, et 2018 (Figure 24). Une fois encore, la fracture nord-sud, maintes fois évoquées dans ce chapitre, ressort de manière très marquée dans les réponses des sondés. Les régions du Sud sont toutes situées dans le bas du classement et la Sicile, la Campanie et la Calabre comptent même une majorité d’habitants qui déclarent avoir des conditions de vies mauvaises. Il est également à noter que le Latium se retrouve au même niveau de satisfaction que les régions les plus pauvres du pays, alors que du point de vue des indicateurs statistiques plus objectifs la région est bien loin de faire partie du Mezzogiorno. Au contraire, l’Émilie-Romagne est la 4e

région d’Italie où les habitants sont le plus satisfaits de leur qualité de vie (et même la première des « grandes » région ordinaires puisque les trois premières du classement sont des régions à statut particulier et de petite taille. Elle est la région qui a la variation positive la plus marquée entre 2012 et 2015, signe d’une reprise post-crise plus rapide qu’ailleurs dans le pays. Ces données sont fortement liées à la question de l’attractivité des régions décrites plus haut (Figure 18a) et où l’Émilie-Romagne figure en tête des destinations pour les migrations interrégionales. Cela tend à montrer que l’image perçue par les habitants d’un territoire se diffuse rapidement auprès de ceux des autres régions et influence parmi d’autres facteurs les choix de changement de domicile. En 2018, malgré une légère croissance du taux de satisfaits (+2%), l’Émilie-Romagne a été dépassée par les Marches, la Lombardie et la Vénétie. Il s’agit essentiellement de la répercussion d’une tendance nationale puisque si on excepte la Campanie et la province autonome de Bolzano, toutes les régions ont un taux de satisfaction en termes de qualité de vie bien supérieur aux valeurs mesurées en 2015.

Figure 24. La perception de la qualité de vie par la population des régions italiennes (2012-2018)

L’étude de la perception de la situation économique actuelle de la région d’appartenance donne des résultats similaires (Figure 25), voire même encore plus avantageux pour l’Émilie-Romagne, qui se retrouve en 2018 au premier rang des régions italiennes (si on fait abstraction des deux riches provinces autonomes à statut particulier de Trente et Bolzane). Le Latium, malgré des performances économiques indéniables, conserve une image assez mauvaise auprès de sa population. La très bonne position de la région Émilie-Romagne semble le signe d’une reprise précoce post-crise mais aussi peut-être, et c’est ce que cette thèse cherche à déceler, d’une bonne communication de la part des autorités régionales qui maintiennent chez les habitants un haut niveau de satisfaction.

Région Total "bonne" 2018 (%) Variation 2015 - 2018 (%) Total "bonne" 2015 (%) Variation 2015 - 2012 (%) Total "bonne" 2012 (%)

Prov. Auton. Trente 98 2 96 1 95

Prov. Auton. Bolzane 96 -3 99 2 97

Frioul-Vénétie Julienne 93 8 85 2 83 Vallée d'Aoste 92 8 84 -1 85 Marches 91 11 80 1 79 Lombardie 90 10 80 10 70 Vénétie 90 6 84 11 73 Emilie-Romagne 89 2 87 13 74 Toscane 88 9 79 5 74 Ombrie 84 9 75 4 71 Piémont 79 8 71 5 66 Ligurie 78 13 65 5 60 Abruzzes 78 10 68 9 59 Sardaigne 69 16 53 11 42 Pouilles 66 9 57 3 54 Molise 61 6 55 3 52 Basilicate 55 2 53 4 49 Latium 55 6 49 3 46 Sicile 48 13 35 4 31 Calabre 45 10 35 2 33 Campanie 41 0 41 14 27 Moyenne Italienne 76 7 68 5 63

Réponse à la question : "Comment jugez-vous la qualité de vie dans votre région ?"

Figure 25. La perception de la santé économique régionale par les habitants des régions italiennes (2012-2018)