Applicazione di Basilea 3 e modifiche legislative

Prima di effettuare l’analisi terminologica è necessario soffermarsi sul processo di introduzione degli standard di Basilea 3 all’interno dei diversi contesti istituzionali presi in esame. Per questo motivo nei prossimi paragrafi verranno presentate le modalità di introduzione dei requisiti patrimoniali e di liquidità nell’Unione europea, in Italia, Germania e Svizzera ponendo l’accento in particolare sui testi elaborati o modificati per permettere l’adeguamento della legislazione.

3.3.1 Applicazione di Basilea 3 nell’UE

Per l’applicazione dei nuovi principi di Basilea nei vari paesi membri, l’Unione europea ha sviluppato il cosiddetto “pacchetto CRD IV”, un’abbreviazione per “Capital requirements directive”: tale pacchetto comprende il CRR (Capital requirements regulation), ovvero il

regolamento N° 575/2013 relativo ai requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento e la direttiva 2013/36/UE sull'accesso all'attività degli enti creditizi e sulla vigilanza prudenziale sugli enti creditizi e sulle imprese di investimento. Il “pacchetto CRD IV” è il quarto di una serie di norme elaborate dall’Unione europea riguardanti la dotazione di fondi propri. Il CRD I, adottato nel 2006 dopo la pubblicazione di Basilea 2, comprendeva due direttive; i pacchetti CRD II e CRD III erano anch’essi composti soltanto da direttive. La dicitura “CRD” è stata mantenuta anche per il CRD IV, benché comprenda non solo una direttiva, ma anche un regolamento.

Con questi documenti sono stati modificati i regolamenti e le direttive preesistenti relative alla vigilanza bancaria assicurando l’applicazione dei principi sul capitale e la liquidità per tutte le banche europee, in modo da non creare difficoltà di tipo concorrenziale per le banche attive in Europa. Inoltre i principi di Basilea 3 non sono stati trasposti direttamente nella legislazione europea, ma sono presenti anche alcune modifiche e aggiunte per adattarli meglio al contesto europeo e dei singoli stati membri (CE 2013). La pubblicazione di questi due documenti sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea è avvenuta nel giugno 2013; la loro entrata in vigore è avvenuta il 1° gennaio 2014 (CRR 575/2013 art.521).

Con l’emanazione del regolamento si è arrivati al Single Rulebook, la cui creazione era stata auspicata già nel 2009 dal Consiglio europeo al fine di avere un insieme di regole uniforme all’interno dell’UE per quanto riguarda il settore finanziario. L’applicazione di regole uniformi e uguali per tutti gli Stati membri serve infatti a migliorare il Mercato Unico e garantirne il corretto funzionamento. Infatti, prima dell’introduzione di queste riforme, non esistevano regole unificate e chiare per tutti e le direttive riguardanti la vigilanza bancaria non erano sufficienti dato che lasciavano troppo spazio alle differenze di applicazione possibili a livello nazionale, provocando confusione e rischi maggiori anche al di fuori dei singoli sistemi finanziari nazionali. Sebbene sia stato concepito come un insieme di regole unificato, il Single Rulebook è comunque un complesso di norme adattabili alle esigenze dei singoli paesi, che tiene conto, ad esempio, dell’eventuale necessità di alcuni stati membri di rendere più severi i requisiti patrimoniali minimi su determinate operazioni¹⁰. A questo proposito è infatti fondamentale ricordare che mentre le direttive lasciano ampio spazio a modifiche al momento della trasposizione nel diritto nazionale, i regolamenti emanati dal Parlamento e dal Consiglio europeo sono direttamente applicabili e non necessitano il recepimento all’interno delle legislazioni nazionali.

10 http://www.eba.europa.eu/regulation-and-policy/single-rulebook (consultato il 04/02/15)

3.3.2 Germania

L’introduzione nell’ordinamento nazionale dei provvedimenti presenti nel regolamento e nella direttiva è avvenuto in Germania essenzialmente attraverso la modifica della Kreditwesengesetz (Bundesgesetzblatt I S. 2776), ovvero la legge tedesca che regola il sistema creditizio. Tali modifiche sono state apportate attraverso la cosiddetta CRD IV-Umsetzungsgesetz, legge emanata il 28 agosto 2013 (Bundesgesetzblatt I S. 3395). Dato che il regolamento ha validità diretta, sono state rimosse le norme che entrano in contrasto con le misure imposte dal regolamento sia dalla Kreditwesengesetz (abbreviata KWG) sia da altre ordinanze legislative. Le nuove norme europee si applicano a tutti gli istituti, nonostante la distinzione tra gli enti creditizi e le imprese di investimento, per i quali le norme del CRR trovano un’applicazione diretta, e gli altri istituti soggetti alle norme della KWG ma ai quali il CRR non si rivolge direttamente. Per questo motivo è stato introdotto il concetto di “CRR-Institute”, che si riferisce proprio agli enti creditizi e alle imprese di investimento che sono direttamente soggetti alle regole presenti nel CRR. Per gli altri istituti presenti nella KWG vengono comunque applicate le norme del CRR, in modo da garantire una certa uniformità nella vigilanza, ma le norme del regolamento che si applicano a tali istituti vengono menzionate in modo specifico nelle regole della KWG che li riguardano.

Oltre alla KWG, anche altri provvedimenti sono stati modificati nell’applicazione del CRR: è il caso in particolare della Solvabilitätsverordnung, che regola i requisiti patrimoniali, e della Großkredit- und Millionenkreditverordnung, relativa alle grandi esposizioni¹¹. Queste ordinanze legislative erano state adottate nel 2006 per l’applicazione di Basilea 2 e delle direttive che ne derivavano. Poiché molti dei principi presenti in queste direttive sono stati assorbiti all’interno del regolamento, entrambe le ordinanze sono state rielaborate restringendo il loro ambito di applicazione e contengono indicazioni riguardanti le regole per cui sono previste discrezionalità nazionali, ad esempio gli approcci interni per il calcolo dei requisiti patrimoniali. Le altre modifiche al diritto tedesco riguardano l’introduzione della Finanzinformationenverordnung, volta a migliorare le informazioni sugli istituti necessarie per un’efficace vigilanza bancaria e una rielaborazione del Institutsvergütungsverordnung (Deutsche Bundesbank 2013; Bundesministerium der Finanzen 2013).

3.3.3 Italia

In Italia gli atti normativi che si riferiscono al recepimento del pacchetto CRD IV riguardano essenzialmente la direttiva o l’attuazione delle discrezionalità nazionali previste all’interno del

11 https://www.bundesbank.de/Navigation/DE/Service/Glossar/glossar.html (consultato il 15/04/15)

CRR. I provvedimenti contenuti nella direttiva sono stati applicati in Italia attraverso la Circolare n°

285 della Banca d’Italia e modifiche al Testo Unico Bancario (Banca d’Italia 2014a). Quest’ultimo testo è stato emanato nel 1993 proprio in applicazione della seconda direttiva della Comunità economica europea riguardante la normativa bancaria, ovvero la direttiva 89/646/CEE, che istituiva norme unificate sull’accesso e l’esercizio dell’attività degli enti creditizi (Banca d’Italia 2014). Il Testo Unico Bancario, già fortemente improntato alle norme europee, ha avuto un ruolo importante anche nell’applicazione del pacchetto CRD IV. La Circolare n° 285, invece, emanata appositamente per l’applicazione della nuova regolamentazione internazionale, contiene sia atti normativi relativi alla trasposizione della direttiva, sia indicazioni sulle disposizioni del CRR, che non sono però giuridicamente vincolanti. Il testo, molto dettagliato, è stato aggiornato in diverse occasioni per tenere il passo con i cambiamenti all’interno della regolamentazione e del mercato (Banca d’Italia 2013).

3.3.4 Svizzera

In Svizzera la trasposizione delle norme non vincolanti di Basilea 3 non avviene, per ovvi motivi, attraverso la mediazione del pacchetto CRD IV. L’applicazione di Basilea III è avvenuta attraverso l’Ordinanza sui fondi propri e sulla ripartizione dei rischi delle banche e dei commercianti di valori mobiliari (OFoP, RU 2012 5441) e l’Ordinanza sulla liquidità delle banche (OLiq, RU 2012 7215), emanate dal Consiglio federale e entrate in vigore il 1° gennaio 2013. In particolare l’Ordinanza sulla liquidità delle banche è stata oggetto di una revisione nel 2014, per permettere l’introduzione del LCR nel 2015. Inoltre la FINMA, l’Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari, ha pubblicato varie circolari esplicative, tra cui ad esempio “Fondi propri computabili-banche” (Circ.-FINMA 2013/1) e “Margine di fondi propri e pianificazione del capitale-banche” (Circ.-(Circ.-FINMA 2011/2) (FINMA 2012; FINMA 2014).

Per l’applicazione di Basilea 1 e Basilea 2 la Svizzera aveva seguito a grandi linee le indicazioni del Comitato di Basilea, introducendo tuttavia regole più severe in alcuni casi. Infatti, per la trasposizione di Basilea 2 nel diritto interno sono state pubblicate l’Ordinanza sui fondi propri e sulla ripartizione dei rischi delle banche e dei commercianti di valori mobiliari e alcune circolari della FINMA in cui sono presenti alcune differenze di calcolo dei requisiti patrimoniali minimi per garantire una maggiore sicurezza nel sistema bancario. In particolare sono stati introdotti nel diritto nazionale due diversi tipi di approcci per il calcolo dei fondi propri: l’AS-BRI (approccio standard internazionale), corrispondente agli standard internazionali e l’AS-CH (approccio standard svizzero), che si riferisce all’approccio scelto già dalla trasposizione di Basilea 1. Questo insieme di norme, più rigide rispetto agli standard minimi internazionali ha preso il nome di “Swiss finish”.

Tale approccio non è stato concepito semplicemente per rendere più stringenti le norme nazionali,

ma anche per tenere conto delle peculiarità nazionali che non venivano sufficientemente prese in considerazione nelle norme sviluppate dal Comitato di Basilea. Tuttavia per l’attuazione di Basilea 3 sono emerse alcune divergenze di calcolo con l’approccio Swiss finish; l’evoluzione dei requisiti minimi presentati dal Comitato di Basilea ha reso difficile l’inserimento di modifiche a livello nazionale senza provocare il mancato rispetto delle norme presenti in Basilea 3. Per questo motivo nell’applicazione di Basilea III la Svizzera ha rinunciato ad applicare il metodo Swiss finish e ha preferito adattare il diritto nazionale agli standard internazionali, rimuovendo le norme che potevano causare delle divergenze (DFF 2011).