Aperçu du système de planification genevois

444. En aménagement du territoire, il existe deux types de plans : les plans directeurs (art. 6 ss LAT) et les plans d’affectation (art. 14 ss LAT), généraux ou spéciaux. Les premiers sont des plans programmes situant approximati-vement dans l’espace les intentions de la collectivité publique qui les adopte quant à son développement futur⁷⁷⁰. Ils n’ont pas force obligatoire pour les particuliers, mais pour les autorités (art. 9, al. 1 LAT)⁷⁷¹. Les plans d’affecta-tion généraux et spéciaux – qui permettent d’individualiser le régime du plan d’affectation général⁷⁷² – règlementent l’utilisation du sol et déterminent, de façon contraignante pour les particuliers (art. 21, al. 1 LAT), le mode, la loca-lisation et la mesure de l’utiloca-lisation du sol pour chaque parcelle⁷⁷³.

445. Il existe à Genève plusieurs types de plans. Ces instruments d’amé-nagement du territoire n’étant pas l’objet de la présente étude, seules les

no-769 ATF 104/1978 Ia 415, consid. 4.a,Degen et consorts. Voir à ce propos Flückiger (1996) p. 68 ; Kölz (1982) p. 10. Sur la recevabilité d’une initiative sur un acte de planification général à Genève, voir Tanquerel (1988) p. 227.

770 Zen-Ruffinen / Guy-Ecabert (2001) p. 105.

771 Waldmann / Hänni (2006) p. 238 ; Häfelin / Müller / Uhlmann (2006) n^o942 ; Tschannen / Zimmerli (2005) p. 328 ; Hänni (2002) p. 129 ; Moor (2002) p. 466 ; Zen-Ruffinen / Guy-Ecabert (2001) p. 114-115 ; Knapp (1991) n^o844.

772 Sur la différence entre les deux, voir Hänni (2002) p. 141-142 ; Zen-Ruffinen / Guy-Ecabert (2001) p. 125.

773 Häfelin / Müller / Uhlmann (2006) n^o944 ; Tschannen / Zimmerli (2005) p. 330-331 ; Hänni (2002) p. 142 ; Moor (2002) p. 433 ; Zen-Ruffinen / Guy-Ecabert (2001) p. 123 ; Knapp (1991) n^o866 ss.

tions qui sont nécessaires à la compréhension des développements sur le droit d’initiative – cantonale et municipale⁷⁷⁴ – seront explicitées⁷⁷⁵.

a) Le plan directeur

446. Le plan directeur est un document destiné à la coordination avec la Confédération et les cantons ainsi qu’avec les régions limitrophes (art. 8, al. 1 LaLAT). Il est composé du concept de l’aménagement cantonal et du schéma directeur cantonal (art. 8, al. 1 LaLAT). Le concept de l’aménagement canto-nal (art. 3 ss LaLAT) est un document écrit qui regroupe les principes devant guider l’aménagement du canton et définit les objectifs d’aménagement à poursuivre⁷⁷⁶. Le schéma directeur cantonal est constitué de plusieurs plans sectoriels qui précisent la mise en œuvre du concept d’aménagement canto-nal (art. 7 LaLAT)⁷⁷⁷.

447. Le plan directeur cantonal actuel⁷⁷⁸ a été adopté par le Grand Conseil le 21 septembre 2001⁷⁷⁹ et approuvé par le Conseil fédéral le 14 mars 2003⁷⁸⁰.

b) Les plans directeurs localisés

448. Le plan directeur localisé fixe les orientations futures de l’aménage-ment de tout ou partie du territoire d’une ou plusieurs communes (art. 11bis, al. 2 LaLAT). Il complète le plan directeur cantonal (art. 11bis, al. 2 LaLAT) et n’est pas destiné à régler la situation juridique d’une ou plusieurs parcelles déterminées⁷⁸¹. Le plan directeur communal est un plan directeur localisé dont le périmètre recouvre la totalité du territoire d’une ou plusieurs com-munes (art. 11bis, al. 2 LaLAT).

449. Il s’agit de plans programmes qui ont pour objectif de gérer ra-tionnellement l’aménagement du territoire communal. Ils lient les autorités

774 Sur l’initiative municipale en matière d’aménagement du territoire, voirinfran^o788 ss.

775 Pour une étude exhaustive des instruments de planification en matière d’aménagement du terri-toire à Genève, voir Tanquerel (1988) p. 205 ss. Voir aussi Bellanger (2006) p. 334 ss ; Maunoir (1999) ; Maunoir (1998) ; Junod (1991) ; Bellanger / Lebet (1988) ; Bellanger / Lebet (1988a).

776 Tanquerel (1988) p. 239.

777 Sur le plan directeur cantonal genevois, voir aussi Bellanger (2006) p. 334 ss ; Bellanger / Lebet (1988) p. 308 ; Tanquerel (1988) p. 239 ss.

778 Sur ce plan, voirhttp://etat.geneve.ch/dt/site/amenagement/master-content.jsp ?componentId=

kmelia686&nodeId=0 (état du lien au 4 mai 2007).

779 Voir MGC 2001 IX 8794, en particulier p. 8862.

780 FF 2003 3292 (CF, 14.03.2003).

781 Bellanger (2006) p. 337 ; Manfrini (2005) p. 7.

communales et le canton (art. 11bis, al. 8, 1^rephrase LaLAT)⁷⁸². L’article 11bis LaLAT a codifié la pratique des études alvéolaires du territoire communal qui existaient auparavant, mais qui n’étaient pas réglementées⁷⁸³.

c) Les plans de zones

450. Les plans de zones sont des plans d’affectation généraux (art. 11A ss LaLAT) destinés à réglementer l’utilisation de chaque parcelle. Le territoire genevois comporte quatre zones ordinaires à bâtir et une cinquième zone, dite résidentielle, destinée aux villas (art. 19, al. 1, 2 et 3 LaLAT). Il existe également de nombreuses autres zones spéciales (art. 19, al. 3 ss LaLAT), notamment des zones industrielles et artisanales (art. 19, al. 4 LaLAT), des zones ferroviaires (art. 19, al. 5 LaLAT), des zones aéroportuaires (art. 19, al. 6 LaLAT), des zones agricoles (art. 20 LaLAT), des zones de hameaux (art. 22 LaLAT), des zones de bois et forêts (art. 23 LaLAT) ou des zones de verdure et de délassement (art. 24 ss LaLAT)⁷⁸⁴. Ces dernières comprennent les terrains ouverts à l’usage public et destinés au délassement ainsi que les cimetières (art. 24, al. 1 LaLAT)⁷⁸⁵.

451. A côté de ces zones ordinaires, il existe des zones de développement et des zones protégées (art. 12, al. 2, let. b et c LaLAT). Les premières se super-posent à une zone ordinaire⁷⁸⁶ afin d’en favoriser l’urbanisation (art. 12, al. 4 et 30 ss LaLAT), en permettant la réalisation de bâtiments qui correspondent à une zone déterminée dans une zone de moins forte densité⁷⁸⁷. Elles sont régies par la loi sur l’extension des voies de communication et l’aménagement des quartiers ou localités (LExt) et la loi générale sur les zones de

développe-782 Gilles Gardet, « Quelles chances pour un urbanisme contractuel »,in: Hottelier / Foëx (éd.), L’aménagement du territoire, Planification et enjeux, Bâle, Genève, Munich, p. 135 ss, p. 146. Voir aussi MGC 2001 VIII 7360, p. 7366. Pour que les autorités cantonales soient liées à un plan direc-teur localisé, il faut que le Conseil d’Etat ait approuvé le plan. Dans le cas contraire, ou en cas de réserve du Conseil d’Etat sur un point, le plan ne sera qu’un outil de travail sans statut juridique spécifique, qui ne liera pas les autorités cantonales. Voir ATA du 31 août 2006 dans la cause A/2625/2005-CE, consid. 7,Ville d’Onex et consorts.

783 Bellanger (2006) p. 337 ; MGC 2001 VIII 7360, p. 7363. Sur les études alvéolaires, voir Tanque-rel (1988) p. 233.

784 Sur ces différentes zones, voir Bellanger / Lebet (1988) p. 312 ss.

785 Sur la différence entre la zone de verdure et la zone agricole, voir ATF 116/1990 Ib 377, Associa-tion suisse des transports. Sur les spécificités genevoises sur la zone agricole, voir Catherine Rosset, « Droit foncier rural, pratique de la Commission foncière agricole et jurisprudences can-tonales (1994-1995) »,SJ1997 65, p. 68-70.

786 RDAF 1991 34, consid. 3.c,S. SA(TA, 10.01.1990) ; Maunoir (1999) p. 15 ; Maunoir (1998) p. 268 ; Tanquerel (1988) p. 252. Le Tribunal fédéral indique, quant à lui, que la zone de développement se substitue à la zone ordinaire, voir SJ 1998 636, consid. 2.e,A.(TF, 5.03.1998).

787 Bellanger / Lebet (1988a) p. 332. Voir aussi Maunoir (1999) p. 15 ; Maunoir (1998) p. 268. Sur le rapport entre la zone de fond et la zone de développement lors de la phase de l’autorisation de construire, voir SJ 2006 I 38,Consorts A.(TF, 4.08.2005).

ment (LGZD)⁷⁸⁸. Quant aux zones protégées, il s’agit de périmètres délimités à l’intérieure d’une zone à bâtir ou de développement qui ont pour but la protection de l’aménagement et du caractère architectural de quartiers et lo-calités considérés (art. 12, al. 5 et 29 LaLAT).

d) Les plans localisés de quartier (PLQ)

452. Les plans localisés de quartier (art. 3 ss LGZD et 1 ss LExt) sont des plans d’affectation spéciaux (art. 13, al. 1, let. a LaLAT)⁷⁸⁹, qui déterminent l’affectation du sol à l’échelle d’un quartier, de quelques parcelles ou d’un seul immeuble⁷⁹⁰. Ils visent à assurer un développement harmonieux des voies de communication et des quartiers⁷⁹¹. Ils régissent de manière précise la place des constructions sur une zone déterminée. Il s’agit d’une véritable réglemen-tation de détail⁷⁹² où le gabarit général des bâtiments à construire, tant du point de vue de leur implantation que de leur volume, est défini (art. 3, al. 1, let. a LGZD)⁷⁹³. Les plans localisés de quartier peuvent aussi fixer les indices d’utilisation du sol, les espaces libres (art. 3, al. 1, let. b LGZD) et les bâtiments à maintenir⁷⁹⁴.

453. Il existe également un plan localisé spécifique pour la zone agricole ; le plan localisé agricole (art. 20, al. 5 à 8 LaLAT).

e) Les plans d’utilisation du sol (PUS)

454. Les plans d’utilisation du sol (art. 15A ss LExt) sont des plans d’affec-tation spéciaux (art. 13, al. 1, let. g LaLAT)⁷⁹⁵, qui visent à donner une ligne

788 Sur la portée et les conditions d’une zone de développement, voir SJ 1976 545,SI Perly-Soleil, C., D., E., F.(TF, 19.11.1975) ; ATF 99/1973 Ia 604,Righi; RDAF 1991 34,S. SA et consorts(TA, 10.01.1990). Voir aussi la loi générale sur les zones de développement industriel (LGZDI, RS/GE L 1 45).

789 SJ 2006 I 38, consid. 4.1,Consorts A.(TF, 4.08.2005) ; ATF 111/1985 Ib 9,Konikoff; Maunoir (1998) p. 271 ; Bellanger / Lebet (1988) p. 310 ; Tanquerel (1988) p. 251.

790 ATA du 26 août 2003 dans les causes A/817/2002-CE et A/1023/2002-CE, consid. 4.b,Société X.

(ATA/618/2003) ; Maunoir (1999) p. 24 ; Tanquerel (1988) p. 251. Pour une évaluation de cet outil d’aménagement du territoire, voir Aude Bazire,PLQ : le plan localisé de quartier genevois : évaluation d’un outil de gestion du territoire urbain 50 ans plus tard, Genève, 2003.

791 Bellanger (2006) p. 344.

792 Junod (1991) p. 167. Voir aussi Zen-Ruffinen / Guy-Ecabert (2001) p. 134.

793 Bellanger (2006) p. 345 ; Maunoir (1999) p. 27. La jurisprudence relève toutefois qu’un plan localisé de quartier est, par définition, schématique et que sa précision dans l’exactitude des alignements des bâtiments est relative, SJ 2001 202, p. 207, n^o28,B.(TA, 14.11.2000 ; confirmé par Arrêt TF du 21 mai 2001 dans la cause 1A.329/2000,A. et consorts)

794 Maunoir (1998) p. 272-274.

795 RDAF 1990 127, consid. 1,S.I. Tranchées Soleil et consorts(TF, 11.01.1990) ; RDAF 2006 I 304, consid. 5.b,E.(TA, 23.05.2006) ; RDAF 1997 I 207, consid. 4.b,Groupement des habitants de Saint-Matthieu(TA, 18.02.1997) ; RDAF 1992 181, consid. 5,T. et consorts(TA, 6.02.1991) ; SJ 1990 529, p. 542 ; Tanquerel (1998) p. 19 ; Knapp (1996) p. 12 ; Bellanger / Lebet (1988) p. 327 ; Tan-querel (1988) p. 258.

directrice de l’affectation du territoire communal⁷⁹⁶. Ces plans tendent à maintenir et à rétablir l’habitat dans les quatre premières zones à bâtir et dans leurs zones de développement, d’y favoriser une implantation harmo-nieuse et équilibrée des activités, tout en garantissant le mieux possible l’es-pace habitable et en limitant les nuisances qui pourraient résulter de l’activité économique (art. 15A, al. 1 LExt).

455. A la différence des plans localisés de quartier, les plans d’utilisation du sol ne touchent pas l’enveloppe physique des aménagements à réaliser, mais principalement leur contenu⁷⁹⁷, c’est-à-dire les activités qui y sont ef-fectuées. Les plans ne doivent pas spécifier l’affectation de chaque immeuble ou parcelle d’un quartier, mais se limiter à donner une ligne directrice de l’affectation du territoire communal⁷⁹⁸. Les communes peuvent déterminer cette affectation avec une certaine précision, notamment en répartissant leur territoire en terrain à bâtir et en espaces verts, privés et publics (art. 15B, al. 1, let. a et b LExt)⁷⁹⁹. Elles ont en outre la faculté de déterminer, au sein de la zone à bâtir, les secteurs destinés à accueillir en prépondérance des bâtiments d’intérêt public, des logements ou habitations, ou encore des bâtiments ac-cueillant des activités économiques (art. 15B, al. 2 LExt)⁸⁰⁰.

456. Les plans d’utilisation du sol s’insèrent à un niveau intermédiaire de la planification, soit entre les plans de zones et les plans localisés de quartier⁸⁰¹. Ils ne peuvent pas déroger à la planification cantonale, et doivent, notamment, respecter les plans localisés de quartier⁸⁰². A noter que depuis le 25 janvier 2003, les règlements d’application des plans d’utilisation du sol ne peuvent plus fixer d’indices d’utilisation du sol⁸⁰³.

796 MGC 1983 I 1240, p. 1251, M. Guidini, rapporteur.

797 Tanquerel (1988) p. 257 ; Manfrini (1987) p. 16 et 26-27.

798 MGC 1983 I 1240, p. 1251, M. Guidini, rapporteur. Voir aussi Manfrini (2005) p. 11-13 ; Bellan-ger / Lebet (1988) p. 328 ; Manfrini (1987) p. 16.

799 ACE du 29 juillet 1998 dans la causeComité d’initiative « Sauvons nos parcs » et consorts, con-sid. 7.b (rés.in: SJ 1999 II 273, 290, n^os74 et 75).

800 ACE du 29 juillet 1998 dans la causeComité d’initiative « Sauvons nos parcs » et consorts, con-sid. 7.b (rés.in: SJ 1999 II 273, 290, n^os74 et 75).

801 ATA du 26 août 2003 dans les causes A/817/2002-CE et A/1023/2002-CE, consid. 4.bSociété X.

(ATA/618/2003) ; ACE du 29 juillet 1998 dans la causeComité d’initiative « Sauvons nos parcs » et consorts, consid. 7.b (rés.in: SJ 1999 II 273, 290, n^os74 et 75). Voir aussi Bellanger (2006) p. 346 ; Manfrini (1987) p. 16.

802 Voir art. 15G LExt et Bellanger / Lebet (1988) p. 329. Voir aussi SJ 2001 I 253, consid. 4.b,Comité d’initiative « Sauvons nos parcs », Rémy Pagani et Germaine Kindler(TF, 19.01.2001).

803 ROLG 2002 925, p. 927-928. Sur les circonstances de cette modification, voir MGC 2002-2003 II, débats, 476 ; MGC 2001-2002 X, débats, 2788 et 2808. Sur la notion d’indice d’utilisation du sol, voir Zen-Ruffinen / Guy-Ecabert (2001) p. 381 ss.

f) Quelques autres plans d’affectation spéciaux

457. Le droit genevois contient de nombreux autres instruments d’amé-nagement du territoire. A cet égard, nous pouvons citer les plans de site (art. 38 ss LPMNS), les plans d’extraction (art. 6 ss LGrav), les plans localisés de chemin pédestre (art. 12 ss LaLCPR) ou encore les règlements spéciaux (art. 10 ss LCI).

458. Les plans de site (art. 38 ss LPMNS) visent à aménager ou à conserver un site protégé par le biais de mesures prescrivant la conservation de l’acquis d’une part, et de mesures relatives à des réalisations futures d’autre part⁸⁰⁴. 459. Les plans d’extraction (art. 6 ss LGrav) servent à définir les zones de gravière et permettent d’effectuer une pesée globale de tous les intérêts qui concernent l’aménagement du territoire, la protection de l’environnement et la protection de la nature et du paysage⁸⁰⁵.

460. Les plans localisés de chemin pédestre (art. 12 ss LaLCPR) permet-tent la réalisation ou l’adaptation du tracé des chemins pour piétons ou de randonnée pédestre.

461. Enfin, les règlements spéciaux (art. 10 ss LCI) concernent la limitation du degré d’occupation de terrains, les dimensions, le caractère architectural, le genre et la destination des constructions afin de conserver ou d’assurer le caractère, l’harmonie ou l’aménagement de certains quartiers.