3-1 Présentation
En visant l’amélioration de la pratique démocratique, utile et crédible de la participation publique, le cadre de référence veut apporter sa contribution à ce défi collectif que sont l’identification et l’appropriation du bien collectif. En effet, la qualité d’une collectivité se reconnaît à sa capacité de maîtriser ce qu’elle perçoit comme le bien commun et à prendre des décisions démocratiques. Cela dans un univers complexe où l’individualisme risque parfois d’occulter le bien commun, pourtant nécessaire au bien-être des individus.
Le cadre de référence s’adresse aux citoyens, acteurs de la participation publique : parents des élèves qui participent à l’école, citoyens qui s’impliquent dans les affaires de leur municipalité, de leur établissement de santé ou de services sociaux ou simplement dans la vie de leur association ou de leur organisme communautaire. Il s’adresse également
5Dans ces paragraphes sont cités des extraits de Thibault, Tremblay et Lequin, Cadre de référence de la participation publique
(Démocratique, utile et crédible), Conseil de la Santé et du Bien-être, http://www.msss.gouv.qc.ca/csbe/, octobre 2000
aux décideurs, élus, administrateurs publics et dirigeants de groupes, d’associations et d’institutions qui initient ou acceptent la participation citoyenne et veulent appliquer les principes de la démocratie.
Le cadre de référence offre des repères et des balises tout en laissant à chacun le soin d’identifier les applications propres à son milieu. Il est plus une carte routière qu’une norme de conduite. Il devra être complété en fonction des particularités de chacun des programmes particuliers de participation.
3-2 Balises des valeurs et des attitudes
Le pouvoir du peuple et non de quelques-uns.
Le rôle central du débat public exercé dans une autonomie ; on parle du débat et non pas de l'opinion publique, de l'échange
La liberté d'expression, même si l'expression est chaotique, même si la langue est moins bien maîtrisée pour toutes sortes de raisons, même si l'opinion est au départ divergente ou si elle est adolescente, c'est-à-dire qu'elle comporte trois mots...
L'accessibilité à la parole sans discrimination
La volonté du peuple vient de l'interaction et du débat à la recherche du bien commun ; elle n'est pas l'addition des désirs et des opinions.
Les questions et les objets soumis à la participation publique réfèrent systématiquement au bien commun ; il y a toujours ce lien avec ce qui "nous" concerne et non pas seulement ce qui "te"
concerne ;
La participation publique constitue un geste d'identification à sa communauté, à son association ou à son organisme, et elle contribue à redéfinir l'identité collective ; on est au niveau des valeurs.
3-3 Balises pour les comportements des acteurs
La pratique de la participation respecte les symboles et la culture d'un milieu ; les codes de communication doivent prendre la langue d'usage au sens très large du terme.
Existe une confiance entre décideurs et citoyens ; dans la mesure où l'on a une relation, un minimum de confiance doit exister, sinon il faut la reconstruire ; s'il n'y a pas de confiance, il y aura des biais qui peuvent être majeurs et qui peuvent continuer à détériorer la confiance.
L'initiateur du processus fournit des garanties d'intégrité, de transparence et d'équité ; je le reprendrai tout à l'heure.
Puisque les communautés évoluent, la façon de vivre la participation est constamment mise à jour ; le règlement est très lourd à transformer ; c'est une communication ; celle que l'on a avec sa conjointe après une trentaine d'années n'est pas celle que l'on a eue le premier soir.
3-4 Repérer la participation publique dans l'univers de la démocratie
Selon Stuart LANGTON qui a fait un examen des pratiques démocratiques, parmi les modes de participation il y a :
la participation électorale, on va donc voter, et l'on a souvent tendance à dire, comme aux Etats Unis, qu'il y a démocratie s'il y a vote (cela fait l'affaire des amis de Bush...)
l'action partisane est également une action démocratique
la participation publique, ce que l'on appelle en anglais le "Citizen involvement" ; je m'engage, je m'implique dans les institutions de ma communauté ; je réponds aux invitations qui me sont faites
L'autre élément de participation est l'action autonome, où ce sont les citoyens qui initient. Cela ressemble souvent à l'action militante.
Quelqu'un peut passer au travers ; l'élection n'amène pas le parti qu'il veut au pouvoir mais il est présent lors de rencontres de consultation par exemple, il n'a pas l'impression que cela
fonctionne et finalement utilise la rue, les médias, les mécanismes de lobby
Tout cela, c'est la participation au sens large.
3-5 Repères spécifique de la participation publique
Elle se situe dans l'espace démocratique qu'est la relation entre le citoyen et ceux à qui l'on a confié le pouvoir. C'est également le cas dans une association.
Elle consiste à prendre part au processus de décision avec plus ou moins de pouvoir (vous verrez les conditions qui en découlent).
Elle intervient dans une société de droit, selon des lois, des règles ou des règlements convenus, voire parfois même négociés entre les acteurs ; lorsque l'on peut négocier les règles de notre interaction, c'est très intéressant et cela augmente la confiance.
Généralement, l'initiative de la participation appartient à ceux à qui l'on a confié le pouvoir.
3-6 Différents modes de participation publique distribués selon le
3-6-1 La participation sans pouvoir : communication-marketing, sondage La première section de l'échelle représente une non-participation des citoyens, c'est-à-dire que le décideur use d'une autorité totale et que le contact avec les citoyens n'existe qu'aux seules fins de promouvoir son projet ou d’étudier les citoyens comme des objets ou des clients, sans qu'il n'y ait d'échange ou de dialogue véritable. N’entend-on pas fréquemment des décideurs annoncer que la participation a comme objectif de faciliter l’adhésion des citoyens à tel ou tel projet.
Dans cette catégorie, le marketing-social cherche à persuader et le sondage à étudier les citoyens.
3-6-2 Le pouvoir d’influence : information, consultation et plainte
La deuxième section de l'échelle, soit les niveaux 3 à 5, correspond à un pouvoir des citoyens qui dépend de la volonté des décideurs et, en conséquence, ne pourrait être que symbolique.
Ici, l'objectif du décideur est d'informer les citoyens sur un projet de façon à obtenir leur soutien par de l’information ou, encore, de tenter d’obtenir par la consultation, ou par le système de plaintes, les points de vue et les recommandations de personnes concernées par le projet, cela, en n’en tenant compte que s’il le juge à propos. Les citoyens bénéficient au mieux d’un pouvoir d’influence.
Le dialogue et l'échange avec les citoyens permettent d'atténuer les conflits ou divergences qui pourraient surgir (conciliation). Par ailleurs
quand la consultation est publique, qu’il y a eu engagement de rendre compte publiquement du traitement de l’apport des citoyens et que les citoyens s’y sont impliqués, le poids de l’opinion publique exerce un pouvoir certain.
Dans cette deuxième section de l’échelle de participation, le seul pouvoir détenu par les citoyens est la capacité d’influencer les responsables.
L’attitude prise par les responsables en est une de déférence envers les citoyens.
Dans cette catégorie, l’information constitue un ingrédient de base, un capital pour la participation. Toutefois, s’elle n’est pas utilisée en rétroaction ou en un pouvoir concret, elle reste lettre morte.
La consultation est définie comme l’action de prendre part à un processus de décision en donnant son avis à l’invitation de décideurs qui conservent leur pouvoir, en bout en course. En début de consultation, les décideurs s’engagent à l’égard du poids qu’ils accorderont à la contribution des participants. La consultation publique est aussi occasion de débat public.
Le processus de plaintes, généralement réglementé, permet aux citoyens d’influencer des décisions de corrections au terme du traitement de leur plainte.
3-6-3 Le pouvoir partagé : délégation, partenariat
A la dernière section de l'échelle de participation, les niveaux 6 à 8, représentent un réel partage du pouvoir de décision entre l’autorité et les citoyens.
Ce partage se traduit par un partenariat où le décideur et les citoyens prennent « ensemble » la décision suite à un processus de négociation. La participation de partenaires égaux sollicite la concertation entre chacun d'eux et leur implication active dans la réalisation du projet.
La délégation signifie un transfert du pouvoir de décision vers un autre palier ou organisme qui assumera le cheminement de la décision finale6. Le partage ultime du pouvoir est, sans contredit, le contrôle absolu par les citoyens (ce qui se produit rarement).
Dans cette section de l’échelle, le niveau de participation atteint par les citoyens est celui d’une véritable collaboration (participation effective) où le pouvoir est réellement partagé entre les deux parties, soit un pouvoir de co-décision, ce qui implique un partage de l’information.
6 Beauchamp, André. Le gestionnaire et les publics : pour une collaboration fructueuse. Montréal (Québec) : Bureau de consultation de Montréal, 1993. 25 p
En somme, le partage du pouvoir dépend du degré de confiance mutuelle des partenaires, leur implication dans l'action ainsi que de la transparence des activités administratives.
3-7 Les balises critiques de la pratique de la participation publique
Comme conclusion à ce qui précède et contribution à la qualité des démarches de participation et à un certain apprentissage de la démocratie, il est possible d’énoncer huit conditions critiques minimales.
Les trois premières conditions critiques balisent le partage du pouvoir entre le décideur et les citoyens.
Ces conditions sont des conditions sine qua non. Le défaut de l’une ou l’autre amène le décideur à choisir un autre mode de communication allant de la publicité, au sondage en passant par l’information ou l’éducation.
Ces conditions s’appliquent généralement à toutes les modalités de participation publique de la consultation à la délégation et au partenariat…puisque, dans tous les cas, il faut négocier la décision des personnes mandatées pour faire des choix, déléguer ou partager des pouvoirs.
3-7-1 Une décision est à venir...
Cette condition fréquemment oubliée affirme que la participation est essentiellement une participation au processus de prise de décision. Si la décision est prise ou si aucune décision n'est envisagée, il n'y a pas lieu de participer. Évidemment, il faut savoir que le processus de prise de décision peut être complexe, long et parfois progresser en spirale. La participation peut intervenir à chacune des étapes. Il convient toutefois de bien identifier l'étape et la décision à venir qui s'y rapportent.
3-7-2 Celui qui initie la participation est habilité à décider...
Voilà, encore, une condition évidente, mais fréquemment omise. Par exemple, la décision d’inviter à la participation publique n'est pas toujours prise par le décideur (individu ou organisme), mais par des fonctionnaires qui ne possèdent qu’un pouvoir de recommandation auprès de leurs patrons. Dans ce cas, les citoyens ne sont appelés à participer à aucun pouvoir. Cette déviation de la démocratie, Jacques Godbout l'a observée et
dénoncée dans son ouvrage "La participation contre la démocratie"i Il y observe que nombre d'expériences de participation, notamment dans le cadre du Bureau d'aménagement de l'est du Québec, consistaient à activer des citoyens autour d'animateurs sociaux alors que les décideurs réels étaient absents des processus d'expression et de traitement des opinions des citoyens. D'un côté, on participe, de l'autre, on décide!
Bien sûr, les fonctionnaires et les professionnels peuvent techniquement mener une consultation, sauf que la décision de la tenir, l'orientation et le poids à lui donner appartiennent au décideur. Au plan de la crédibilité même de la consultation, la visibilité et l'action du décideur sont importantes.
3-7-3 Le décideur accepte d'être influencé, l’affirme publiquement et s’engage à une reddition publique de compte.
Si le décideur n'accepte pas a priori d'être influencé au point de modifier sa propre opinion, il ne veut pas la participation. Cherche-t-il à informer, à persuader la population ou à manifester son "esprit démocratique" ? Peut-être! Il ne veut pas pour autant partager son pouvoir.
Que se passe-t-il après la période de participation? Il y a, au Gouvernement du Québec, un exemple de précision de la façon d'insérer les résultats de la participation dans le processus de décision. En effet, quand il a institué le Bureau d'audience publique sur l'environnement (B.A.P.E.) a répondu à cette question de l’insertion des avis de la population dans le processus de décision Le rapport du Bureau au ministre de l'Environnement est acheminé au Conseil des ministres en même temps que la recommandation du ministre. Il y a là un engagement formel qui assure à tout le moins que le décideur prend en considération les intrants de la consultation.
Celui qui prend des décisions en démocratie les prend publiquement, il ne saurait le faire autrement. Il en est de même pour le traitement qu’il fait des contributions des citoyens. D’ailleurs, au Québec, la loi d’accès à l’information donne une assise juridique à cette condition. Ayant accepté l'influence démocratique de la population et s'étant engagé dans un dialogue avec cette dernière, le décideur doit accepter de rendre compte des motifs qui l'ont amené à prendre telle décision. Cet engagement de transparence en est un de respect de la population. Son absence, avons-nous observé, est source de non-implication des citoyens à moyen terme.
3-7-4 Le processus est accessible à tous
L’accessibilité est une condition de base de l’exercice de la démocratie. Il importe de préciser concrètement quelques dimensions de cette accessibilité.
L’accessibilité sera d’abord physique par son lieu, ses horaires et un soutien au transport permettant la réduction des contraintes.
Elle sera aussi intellectuelle en assurant une vulgarisation des matières techniques et de la langue de bois.
Elle sera ensuite psychosociale, assurant des modes d’intervention et de prise de parole qui soient facilitant pour les non-initiés.
Enfin, l’accessibilité pourra requérir des supports financiers ou techniques à des personnes moins bien munies à cet égard.
3-7-5 Les règles et le processus de la participation doivent être clairs, connus et convenus.
Étant une entreprise de communication entre des citoyens et une institution qui en prend l'initiative, la participation doit faire l'objet d'un consensus quant à son déroulement et à ses règles.
La clarté des règles du jeu garantit une équité et une justice minimum à ceux qui s’engagent dans ce jeu de la participation.
La crédibilité du processus est assurée par la mise en place de mesures qui assurent le respect des engagements, des règles et des procédures prédéfinies par l’organisme décideur et parfois négociées avant sa mise en oeuvre. Plus la participation s'adresse à un vaste ensemble, par souci d'équité et d'efficacité, des règles de fonctionnement doivent être fixées Personne, du décideur et de la population, ne change les règles du jeu en cours de "match" sans le consentement de chacun : c’est une question de crédibilité.
Ces règles portent généralement sur les étapes, leur échéancier et le déroulement de la démarche, sur le rôle, les droits et les devoirs des acteurs, la déontologie et sur les services (documentation, conseil, finances...) de tous ordres supportant le processus de participation.
La crédibilité s’incarne le plus souvent chez les personnes qui ont mandat de présider à la démarche de participation. La crédibilité se gagne essentiellement par la pratique et les résultats.
3-7-6 Doit être présente une phase d’information et de questionnement
Cette nécessité se justifie à plusieurs points de vue. Comment parler de participation au pouvoir sans information ? Quand le décideur garde l'information pour le moment "opportun", comment le citoyen, peut-il penser influencer se sentant incompétent, au sens strict du terme, pour émettre ses avis : il ne connaît pas à sa satisfaction la question ou le projet soumis?
Enfin, au nom de l’accessibilité au processus démocratique, les participants doivent être informés dans un langage et selon des modalités qui leur sont accessibles techniquement, intellectuellement et socialement.
A une époque où les questions ont fréquemment des dimensions techniques et scientifiques contrôlées par un aréopage de techniciens et de professionnels, la société doit assurer que les citoyens possèdent réponse à leurs questions.
3-7-7 Le débat doit être public et fondé sur le bien commun.
Pour qu’il y ait débat, il doit y avoir interface entre les participants, même si cette interface n’a pas lieu par une présence physique et qu’elle est médiatisée, s’étale dans le temps.
Cette balise signifie aussi que le débat a lieu en public, permettant en cela à ceux qui se sentent touchés de se joindre. La démocratie d’officine ne saurait produire que de la technocratie, de la ploutocratie ou de l’autocratie.
Enfin, dans une société complexe où les intérêts sont multiples, les valeurs éclatées et les personnes considérées souvent plus comme des clients que des citoyens, ils est parfois difficile de tenir un débat public qui porte plus haut que la recherche de la satisfaction des attentes individuelles.
Pourtant, sans le bien commun, le bien individuel est menacé. Aussi, le
débat public doit-il d’abord porter sur le bien commun et les arguments avancées énoncés en référence à lui.
3-7-8 Les citoyens doivent être touchés par la question qui est objet de participation.
Si quelqu'un ne ressent ou ne perçoit pas l'impact d'un projet sur lui-même, il a peu de motifs de s'engager dans un processus de participation.
Les objets de participation doivent être significatifs, c’est-à-dire être des objets qui touchent et impliquent les participants et qui sont discutés au (x) moment (s) opportun (s) du processus de décision.
Cette balise est elle-même une condition de crédibilité du processus.
Toutes ou n’importe quelle question ne doit pas faire appel à un processus de participation. Autrement, le processus risque d’être banalisé ou être l’expression de l’incapacité du décideur de décider, cela au détriment de la société.
Cette condition relève surtout et fondamentalement d’une exigence de cohérence de notre système démocratique qui a réparti les pouvoirs et les responsabilités entre plusieurs instances. Chacun dans ce système ne peut jouer n’importe quel rôle.
Selon cette condition, si l'objet de la décision à venir ne touche pas la population, il n'y a pas matière à participation. En corollaire, plus une question touche ou affecte des publics, plus il est indiqué de la soumettre à la consultation.
Si un objet touche des gens qui n'en sont pas conscients, il faudra une campagne de sensibilisation.
3-7-9 La participation doit avoir lieu au moment opportun.
La participation doit faire surtout appel à ce qui est de la compétence du public en démocratie, le choix des valeurs et la nécessité de leur présence dans les choix spécifiques. Ne serait-ce pas là ce qu’on appelle les choix de société qui font si cruellement défaut?
Il est bien évident que le choix des valeurs et des objectifs qui présideront à telle décision requiert une consultation en début de processus. De même, quand la participation prend la forme d’un partage de pouvoir (délégation, partenariat), les tâches confiées à l’action des citoyens ne peuvent se limiter au niveau de l’exécution, mais aussi intervenir au plan du choix des stratégies et des valeurs.
4 - Conclusion
En conclusion , il faut insister sur le fait que la participation est un acte de partage de pouvoir et de communication. Elle informe, elle sensibilise (revenons à la communauté en santé : conscience des enjeux), elle engage. C'est un acte de culture.
Je vous remercie de votre attention.
D
ISCUSSIONColette ZANNETTACCI - Nous remercions le professeur THIBAULT d'avoir respecté son temps de parole.
Il était prévu des questions issues des différents ateliers mais cela me semble difficile compte tenu du peu de temps qu'il nous reste.
Il était prévu des questions issues des différents ateliers mais cela me semble difficile compte tenu du peu de temps qu'il nous reste.