Éléments de justification du choix de l’analyse cognitive des politiques publiques

Ce choix s’explique aussi, d’une part, par les limites liées aux évolutions théorique et méthodologique du domaine et, d’autre part, par la spécificité du contexte africain.

En effet, l’analyse cognitive des politiques publiques s’explique, au choix, par :

- le rejet d’une analyse des politiques reposant sur la grille séquentielle de Jones (1970) : la mise sur agenda, la programmation de la mise en œuvre et l’évaluation;

- le fait que les composantes du référentiel se prêtent et facilitent la collecte de données dans un terrain où les politiques publiques se construisent presque difficilement en conformité avec la structuration classique.

En effet, nos premières orientations vers l’analyse de l’action publique nous avaient amenés, d’abord, à faire successivement appel à la lecture du PNUD relayée par le Cardinal Martino (2008) qui soutient l’idée d’aborder l’analyse sous la prise de la gouvernance. Ensuite, nous avons envisagé celle de Knoepfel, Larrue et Varone (2001) qui amène à privilégier la prise en compte des dimensions substantielles et des dimensions institutionnelles. Mais, la peur de ne guère avoir de politiques sectorielles, correctement élaborées et mises en œuvre, a limité fortement notre enthousiasme.

Au regard de ce qui précède, les approches privilégiant la grille séquentielle de Jones devenaient moins avantageuses à notre avis. Il nous revenait d’explorer d’autres approches d’analyse de l’action publique. Nous avons, entre autres, voulu retenir prioritairement l’approche de Lascoumes et Le Galès (2004, 2005) qui tente de saisir l’action publique à partir des instruments ci-après: législatif et réglementaire, économique et fiscal, conventionnel et incitatif, informatif et communicationnel, ainsi que les normes et standards.

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Dans un souci de clarification, d’approfondissement, voire d’opérationnalisation de certains instruments, nous devions solliciter l’éclairage de l’approche de Palier et Surel (2005) qui offre la possibilité de croiser de nouveaux instruments avec l’analyse séquentielle et qui s’arrête sur trois séries de variables, ou trois dimensions possibles, pour l’analyse que sont les « trois I ». C’est d’ailleurs ce rattachement aux « Idées », aux « Intérêts » et aux « Institutions » qui justifie l’appellation des « trois I ». Mais, la complexité des dimensions aussi bien de l’action publique vue par Lascoumes et Le Galès (2004, 2005) que de l’approche de Palier et Surel (2005) ne permettait pas à un étudiant, menant seule une recherche doctorale, d’aller en profondeur, sans écarter quelques dimensions souvent indispensables. Comme pour les premiers rejets, le référentiel de Muller nous apparaissait plus abordable ou pratique au regard de la spécificité du terrain.

En plus, les contributions ci-après retenues explicitent l’intérêt de passer par l’analyse cognitive, plus spécifiquement par l’action publique pour mieux appréhender les dynamismes sociaux et surtout institutionnels et sectoriels des États en construction.

Cette explicitation bénéficiera premièrement des contributions internes à l’Afrique, deuxièmement des apports des chercheurs occidentaux, avant d’esquisser les enjeux méthodologiques.

Cette articulation exposera davantage les contributions endogènes sur l’action publique africaine et sur les défis internes de la CEMAC. Cet intérêt s’explique d’abord par notre adhésion aux enjeux mis successivement en avant, par Seekings et Nattrass (2005) qui essayent, à partir de l’action publique, de montrer la responsabilité de l’État sud-africain dans l’émergence des inégalités durant les quatre décennies de l’apartheid ainsi que depuis l’avènement de l’ère démocratique en 1994.

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Par le truchement de sa contribution intitulée Quelques apports de l’analyse de l’action

publique à l’étude du politique en Afrique subsaharienne, Maurice Enguéléguélé cible

parfaitement, en 2008, les perspectives des études à venir.

En effet, l’auteur semble soutenir que l’analyse des politiques publiques se serait développée assez rapidement en Afrique. Et que cette évolution aurait été favorisée par le contexte de transition démocratisation et des préoccupations liées à la solidification des capacités des États africains. Il en veut pour preuve le nombre d’études empiriques, les différentes rencontres scientifiques dévolues à la question et à la fréquence des commandes des bailleurs et des pouvoirs publics.

Il semble indiquer que ce développement s’est opéré en alimentant concomitamment une controverse sur l’utilité « de ce mode particulier d’étude de gestion et de la régulation des sociétés » (4) qui a, par ailleurs, fait ses preuves dans les pays occidentaux.

Pour lui, ce mode bonifie « l’africanisme politique ». À son avis, l’action publique est envisagée à un moment particulier. Il s’agissait non seulement de répondre, mais en plus de se positionner par rapport au triple défi : nature de l’État africain; crise de l’État africain et réflexion sur les conditions endogènes de développement, ainsi que quête des pratiques indispensables et facilitant la lutte contre la pauvreté.

Au regard de ces heurts, certains acteurs ont estimé qu’il était difficile d’importer les modes de gestion et de régulation des sociétés occidentales. En effet, en niant l’existence de l’État, on nie, à son avis, par la même occasion, l’action publique. L’auteur pense que ces logiques seraient naïves, même si les problèmes soulevés restaient réels.

L’auteur pense que l’enjeu est, par contre, de s’interroger sur le fonctionnement réel des États en construction; en d’autres termes, de questionner la « dynamique d’institutionnalisation ». Il indique qu’à la place de la politique publique qui colle mieux à l’extension de la puissance publique dans un domaine, l’action publique serait prédisposée à intégrer d’autres acteurs même privés.

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Dans le cadre d’une socioanalyse de l’action de l’État africain, il serait possible d’envisager les sujets ayant trait aux attentes souvent contradictoires des populations et de leurs partenaires (autorités gouvernementales et administratives, élus, experts nationaux et internationaux). Dans un tel contexte, le rôle des médiateurs dans l’élucidation ou la compréhension serait indispensable ou incontestable.

Il pense que la place de l’action publique est centrale dans l’amorce des réflexions : sur les rapports État-société, sur les études de mécanismes complexes, sur la contribution de la société au changement, sur les trajectoires sociétales et ses dynamismes dans les pays et entre les États africains. Comme dans les études visant à pour mieux freiner ou contrôler ces évolutions ou dynamiques.

Pour mieux asseoir sa position, il tente de prouver que la notion de forums (forum scientifique des spécialistes, forum des professionnels, forum des communautarités) jouerait aussi un rôle dans la compréhension de phénomènes ou dans le processus de fabrication et dans le contenu concret des dispositions d’action publique.

L’auteur pense que l’analyse de l’action publique aiderait à mettre à jour les limites étatiques et à répondre à certaines interrogations fondamentales. Il explique comment l’analyse de l’action publique aiderait à cerner la complexité de l’action africaine et la compréhension des phénomènes transversaux. Comme elle (l’approche cognitive des politiques publiques) pourrait aider à appréhender la nature et la dynamique des rapports sociaux et politiques.

L’analyse de l’action publique africaine contribuerait aussi à réflexivité méthodologique, tout en allégeant le déficit. Revenant sur l’action publique et la production de sens, l’auteur illustre la possibilité d’aborder la dialectique entre le transsectoriel, le référentiel global et le référentiel sectoriel. Il semble bien soutenir, entre autres, que le référentiel global serait davantage influencé en Afrique par les réseaux transnationaux.

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Au-delà de la dimension politique qui caractérise les objets soulevés par l’auteur, cette contribution est un plaidoyer illustré de l’utilité de l’analyse de l’action publique dans la compréhension des phénomènes sociaux des institutions en construction. Or, notre recherche se sert de l’action publique pour comprendre aussi la gouvernance et la sectorisation de la recherche au Gabon.

La contribution de Maurice Enguéléguélé situe bien les cadres d’interventions possibles des autres politistes dont Kadari Traoré qui le démontre, de manière appropriée, dans le cadre du colloque international « Implication des organisations de la société civile à la prise de décisions et à l’affermissement de la démocratie », organisé par la MDSC, à Cotonu, du 23 au 25 avril 2013.

En effet, la démonstration est faite par le biais de sa communication La participation de la

société civile à l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques, Kadari Traoré revient premièrement sur les efforts de la société civile à la construction de l’État démocratique. Car, dans un premier temps, il expose, par un rapide aperçu le contexte

général et quelques expériences de la participation de la société civile malienne, ainsi que les enjeux et les défis de la participation.

En second lieu, il considère d’abord la société civile comme partenaire de l’État, comme le relais entre l’État et les citoyens, avant de mettre en interrogation la société civile : « clientélisme » ou « élitisation »?

Se servant du rappel direct du mode de gouvernance du Mali, après les débuts des années 1990, il semble avoir fait le constat que la gouvernance administrative laissait une grande place à la consultation et à la concertation des différents secteurs de la société. Et ce serait, d’ailleurs, à cette époque que l’auteur tente de situer l’insertion des acteurs de la société civile dans le jeu politique malien. Le rôle de la société civile malienne, dans la dynamique politique, serait déterminant et assez reconnu par les analystes.

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L’auteur reconnaît que le concept de société civile semble assez dynamique qu’ambigu; au regard de la divergence d’opinion entre les partis politiques et les syndicats. Et la société économique renforcerait cette complexité, parfois entretenue. L’auteur souhaite une délimitation des contours du concept de société civile. Comme il semble reconnaître aussi qu’une étude approfondie impliquant la presse publique ou privée, les milieux associatifs, les ONG, les diverses configurations de citoyens et leurs relations avec le pouvoir et la sphère privée bonifierait le champ d’analyse.

L’auteur semble admettre globalement l’influence du contexte sociopolitique et économique, dans la nature et le contenu conféré au concept de « société civile ». Par ailleurs, il semble réticent quant à la relation directe entre les partenaires au développement et la société civile. À bien l’entendre, cette relation favoriserait l’érection d’une élite plus puissante que les pouvoirs locaux. Il rejetterait cette légitimité non élective de la société civile. Il pense que la société civile devrait accompagner le processus démocratique par la consolidation des institutions et des mécanismes politiques communément retenus.

Il soutient enfin que la difficulté des États africains résiderait dans l’appropriation et le contenu orienté par les partenaires au développement. Et les spécificités politiques, économiques, sociales et culturelles joueraient un rôle déterminant dans ce processus d’appropriation et de définition de contenus.

Cette lecture de la mise en œuvre des politiques publiques dans le contexte malien reste capitale pour notre recherche. Elle revient sur la place primordiale des acteurs non étatiques nationaux et ceux du développement, tout en préservant son côté critique. La contribution a l’avantage d’apprécier, à juste titre, les atouts des contributeurs de l’action publique. Comme la précédente étude, cette contribution porte aussi sur les préoccupations politiques. Mais elles restent prisonnières et endogènes en matière d’action publique africaine.

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L’apport de Jean Remy Oyaya, par le truchement de L’oubli des réalités régionales dans

l’intégration en Afrique centrale : le cas de la CEMAC, est une porte ouverte permettant de

mieux aborder le problème de la délocalisation du global national.

Car, dans son article, l’auteur traite en 2001, exclusivement de la négation de l’espace régional dans le processus d’intégration. Pour illustrer son propos, il se donne, après la revue de la littérature, des tentatives d’explication. Pour lui, le mimétisme serait aussi bien présent au point de vue de la science économique que dans le rapport entre intégration et économie régionale. En second lieu, il souhaite une intégration des réalités régionales dans la construction de la CEMAC. Pour y arriver, la prise en compte de l’histoire est capitale, plus précisément des spécificités de la CEMAC. Il s’agit en effet d’avoir à l’esprit les problèmes de frontières nationales et ses prolongements épistémologiques dont, entre autres, la composante politique.

Le point de vue épistémologique conduirait l’auteur à penser autrement les implications théoriques et pratiques, ce qui l’amène au nouveau modèle de l’intégration et de ses fondements théoriques. Ce modèle repose sur ce qui se nomme le paradigme de l’intégration par les régions cibles, avant d’en décliner les fondements théoriques et d’aboutir à la modernisation du traité.

En effet, l’auteur part du constat que bon nombre d’expériences d’intégrations économiques africaines ont des réussites limitées au sein des pays membres. Et que la cause principale de cette faible mise en œuvre serait la non prise en compte des réalités régionales, qu’elles soient géographiques, culturelles, économiques, naturelles, etc.

Il rappelle, par ailleurs, que le processus d’intégration dans l’Union européenne aurait laissé une place de choix aux régions. Et que la politique communautaire de développement des régions semble être la matérialisation de cette prise de conscience des enjeux et de défis endogènes des États membres. La force de l’UE serait, selon lui, l’acceptation commune de l’« hétérogénéité de l’espace communautaire ».

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Pour Oyaya, la conséquence du nihilisme de cette règle serait l’ampleur des problèmes économique et politique en Afrique centrale. L’intégration des réalités régionales devrait prendre en compte d’abord les changements politiques (démocratie parlementaire, pluralisme syndical, décentralisation, etc.) et économiques (libéralisme, économie du marché, privatisation, etc.) et en plus, et surtout, l’émergence de nouveaux acteurs au développement (FMI, Banque mondiale, UE, ONG, etc.).

L’auteur demande de réconcilier l’économie avec l’espace, pour combler les manquements théoriques de l’intégration sous régionales. Il conseillerait de réexaminer le contenu du traité à la lumière de l’évolution de la science. Pour lui, l’intégration devrait dépasser la dimension commerciale, par la prise en compte de ce qu’il nomme par régions stratégiques (régions frontières et régions culturelles) et régions écologiques. Mais cela devrait passer, ou impliquerait nécessairement, par la refonte du cadre fonctionnel, de gestion et la promotion et l’acceptation des études relatives.

Cette étude reste fondamentale, malgré sa dimension économique. Elle a l’avantage de refaire l’histoire de la CEMAC et d’entrevoir ses limites. L’intérêt de cette contribution est à analyser aussi, notamment dans le rôle que jouerait la CEMAC dans l’émergence des politiques nationales ou régionales de recherche. À ce titre, elle relance, comme les autres, des enjeux scientifiques à élucider.

Il importe de retenir que cette démonstration de l’intérêt de l’analyse cognitive ne se fera pas exclusivement avec les contributions des chercheurs africains ou par le truchement des rapports produits sur les institutions africaines. Elle convoquera, comme nous allons le voir, l’expertise d’autres scientifiques. Il s’agira, à cet effet, de convoquer quelques travaux scientifiques d’auteurs d’origines québécoise et européenne.

Avant de passer aux contributions européennes, nous souhaitons d’abord ouvrir le registre des apports nord-américains. Dans cette même optique de l’intérêt de l’analyse cognitive, Fortier (2010) se réfère à l’expérience québécoise pour nous mettre au centre des enjeux de modernisation de l’administration publique et de l’action publique, tout en

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s’efforçant de comprendre la posture des gestionnaires-acteurs de réformes dans un contexte organisationnel spécifique. Pour demeurer dans ce même registre, nous tirons avantage du travail de Trosa (2010) qui porte un regard critique sur les outils ou les méthodes de modernisation, avant de s’intéresser aux éventuelles conditions ou possibilités de moderniser l’acteur public qu’est l’administration.

Après ces premières démonstrations, il est nécessaire de reconnaître que les contributions scientifiques de Jean Bernatchez seront de taille et qu’elles nous aident à mieux défendre notre travail, plus particulièrement sa critique. Certes, les exemples pris, par cet auteur, sont généralement nord-américains, mais la philosophie globale est partageable à notre contexte d’étude.

En effet, Bernatchez (2003), par le truchement de « l’expérience québécoise des contrats de performance entre l’État et les universités », nous plonge dans une exposition émergente et contextuelle du concept des contrats de performance, des rapports université et État québécois, de l’analyse des politiques et du référentiel des politiques. De même, il revient sur le dynamisme, les enjeux de la politique, l’offre pertinente et la formation à l’efficience dans la gestion. En dehors de l’impact de la culture du milieu d’étude et des différences liées aux spécificités nord-américaines, les objets nommés par cet article sont proches de nos préoccupations scientifiques et de notre univers gabonais.

Cette impression sera davantage soulignée dans son article intitulé « Les relations de travail : de l’entreprise à la société » (2010) dans lequel, au-delà des cadres définitionnel et contextuel, il revient particulièrement sur quelques réalités gabonaises qu’il compare à celles de la Norvège.

Malgré la différence entre l’univers consacré à l’administration des emplois et à celui de l’administration des carrières, ces points de vue sur le syndicalisme, l’éthique étatique et le patronat sont des enseignements capitaux pour les jeunes États ou pour les jeunes administrations comme celle du Gabon.

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Il en est de même, d’une part, dans son article « La valorisation commerciale de la recherche universitaire. Principes, modalités et enjeux d’éthique publique » (2010) et, d’autre part, dans « Principes, modalités et enjeux de l’évaluation des activités des professeurs d’université au Québec » (2009).

Même si notre travail privilégie des centres de recherche assez autonomes, voire distincts globalement de l’université, pour le cas gabonais, la pertinence des positions et l’expérience québécoise proposée seront une plus-value pour ce travail.

Certes, les efforts de valorisation de la recherche sont encore balbutiants, comme les institutions vouées à cette cause. Les contributions scientifiques de Bernatchez ne peuvent être qu’avant-gardistes dans notre contexte gabonais et sous-régional.

À l’instar des études menées par les chercheurs québécois, nous allons aussi porter une attention particulière aux contributions des Européens. Au nombre des chercheurs retenus, il y a Darbon (2001) qui s’intéresse à l’analyse de l’État et du pouvoir dans « Les Afriques ». Cet article lui a donné la possibilité de constater le nombre élevé de textes à l’intention de l’État et « l’énonciation du politique par le haut et par le bas ». De même, il fait le constat d’une carence des travaux sur les administrations publiques et sur les fonctions publiques. Il déplore, en plus, l’absence de fonctionnaires dans l’analyse du politique en Afrique et la présence des postures assez éloignées des grandes productions en science administrative et en sociologie des organisations. Il suggère de lire les dynamismes en utilisant les outils théoriques et méthodologiques venant de la sociologie des organisations, tout en récusant les préjugés classiques. Il souligne, par ailleurs, qu’une place importante doit être accordée au type de relation qui lie le fonctionnaire à son environnement. Il indique, enfin, que le fonctionnaire modèle africain, « capable de garantir aussi bien la rigidité que la souplesse », serait encore un rêve assez lointain, malgré les techniques du management public, d’où l’idée qu’un modèle africain est introuvable.

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Comme la précédente contribution, celle de Darbon (2003) est d’un apport considérable. Cet article de Darbon permet de pointer du doigt, successivement, l’ampleur et le caractère contradictoire des réformes en Afrique, les dénuements de tout ordre des appareils administratifs et une pratique assez approximative de l’administration. Pour lui, les modèles des administrations, projetés aux objectifs généraux confus, sont contraires à l’esprit des réformes initiées au sein des pays du Nord (occidentaux), dans lesquelles les réflexions sont globales et où elles intègrent aussi bien les apports sociétaux qu’étatiques. Il pense que la capitalisation des pratiques et des usages est susceptible de donner à l’administration les moyens d’action. De même, il porte une attention particulière à ce qu’il aime appeler le « hors-bureaux » ou les autres configurations extra-administratives.