Dépôt Institutionnel de l’Université libre de Bruxelles / Université libre de Bruxelles Institutional Repository
Thèse de doctorat/ PhD Thesis Citation APA:
Brohe, A. (2014). Réalisations et limites des marchés du carbone: évaluation et perspectives (Unpublished doctoral dissertation). Université libre de Bruxelles, Faculté des Sciences – I.G.E.A.T., Bruxelles.
Disponible à / Available at permalink : https://dipot.ulb.ac.be/dspace/bitstream/2013/209301/5/8bc40598-d117-4211-aa3f-587fccda631f.txt
(English version below)
Cette thèse de doctorat a été numérisée par l’Université libre de Bruxelles. L’auteur qui s’opposerait à sa mise en ligne dans DI-fusion est invité à prendre contact avec l’Université ([email protected]).
Dans le cas où une version électronique native de la thèse existe, l’Université ne peut garantir que la présente version numérisée soit identique à la version électronique native, ni qu’elle soit la version officielle définitive de la thèse.
DI-fusion, le Dépôt Institutionnel de l’Université libre de Bruxelles, recueille la production scientifique de l’Université, mise à disposition en libre accès autant que possible. Les œuvres accessibles dans DI-fusion sont protégées par la législation belge relative aux droits d'auteur et aux droits voisins. Toute personne peut, sans avoir à demander l’autorisation de l’auteur ou de l’ayant-droit, à des fins d’usage privé ou à des fins d’illustration de l’enseignement ou de recherche scientifique, dans la mesure justifiée par le but non lucratif poursuivi, lire, télécharger ou reproduire sur papier ou sur tout autre support, les articles ou des fragments d’autres œuvres, disponibles dans DI-fusion, pour autant que :
Le nom des auteurs, le titre et la référence bibliographique complète soient cités; L’identifiant unique attribué aux métadonnées dans DI-fusion (permalink) soit indiqué; Le contenu ne soit pas modifié.
L’œuvre ne peut être stockée dans une autre base de données dans le but d’y donner accès ; l’identifiant unique (permalink) indiqué ci-dessus doit toujours être utilisé pour donner accès à l’œuvre. Toute autre utilisation non mentionnée ci-dessus nécessite l’autorisation de l’auteur de l’œuvre ou de l’ayant droit.
--- English Version ---
This Ph.D. thesis has been digitized by Université libre de Bruxelles. The author who would disagree on its online availability in DI-fusion is invited to contact the University ([email protected]).
If a native electronic version of the thesis exists, the University can guarantee neither that the present digitized version is identical to the native electronic version, nor that it is the definitive official version of the thesis.
DI-fusion is the Institutional Repository of Université libre de Bruxelles; it collects the research output of the University, available on open access as much as possible. The works included in DI-fusion are protected by the Belgian legislation relating to authors’ rights and neighbouring rights. Any user may, without prior permission from the authors or copyright owners, for private usage or for educational or scientific research purposes, to the extent justified by the non-profit activity, read, download or reproduce on paper or on any other media, the articles or fragments of other works, available in DI-fusion, provided:
The authors, title and full bibliographic details are credited in any copy;
The unique identifier (permalink) for the original metadata page in DI-fusion is indicated; The content is not changed in any way.
It is not permitted to store the work in another database in order to provide access to it; the unique identifier (permalink) indicated above must always be used to provide access to the work. Any other use not mentioned above requires the authors’ or copyright owners’ permission.
D 03957
f rvJL-^t^O€^
ULB
Université libre de Bruxelles
Faculté des Sciences
Institut de Gestion de l'Environnement et d'Aménagement du Territoire
Centre d'Etudes du Développement Durable
Réalisations et limites des marchés du carbone :
évaluation et perspectives
THESE PRESENTEE EN VUE DE L’OBTENTION DU TITRE DE Docteuren Sciences
Arnaud Brohé
Promoteur :
Edwin Zaccaï
Membres du jury :
Valentin Bellassen (CDC Climat / LSCE)
Eric De Keuleneer (Université libre de Bruxelles)
Christian de Perthuis (Université Paris Dauphine)
Nick Eyre (University of Oxford)
Etienne Hannon (Université libre de Bruxelles)
Jean-Pascal van Ypersele (Université catholique de Louvain)
2014-Réalisations et limites des marchés du carbone
évaluation et perspectives
Plan de la thèse
Remerciements... 5
Introduction... 6
De la nécessité d'agir pour la protection du climat...6
Une réponse internationale... 7
Motivation et questions de recherche...8
Plan de la thèse... 9
Chapitre 1 : La théorie économique des marchés du carbone... 12
Introduction...12
Le coût du carbone selon l'analyse coûts-avantages de l'action pour le climat...12
Le coût du carbone selon l'analyse coûts-efficacité de l'action pour le climat...14
L'internalisation du coût du carbone... 15
Taxes ou marchés du carbone ?...17
Différences théoriques... 17
Taxes et marchés du carbone dans le bouquet des politiques climatiques... 18
Éléments constitutifs d'un marché du carbone (cap andtrade)... 19
Classification des marchés du carbone...21
Chapitre 2 : Kyoto et les marchés du carbone... 23
Introduction...23
Plafonnement et échange de quotas sous Kyoto... 23
Le Mécanisme de développement propre... 25
Présentation du mécanisme... 25
Evaluation empirique du mécanisme... 27
La mise en oeuvre conjointe... 34
Chapitre 3 : Le marché du carbone européen...36
Introduction... 36
Genèse et évolution du marché du carbone européen... 36
Emergence d'un réseau d'experts académiques...36
La Commission européenne comme « policy entrepreneur »... 36
L'intérêt du secteur privé... 37
Evolution du marché du carbone européen (2005-2013)... 38
Un apprentissage par la pratique... 38
Reconnaissance des mécanismes de projet de Kyoto...39
Fraudes et régulation du marché du carbone européen...40
Chute des prix et appels à l'Intervention...41
Evaluation empirique de l'impact du SCEQE sur les investissements belges...42
Hypothèses et méthodologie... 42
Résultats...43
Perspectives, recommandations et limites...44
Introduction... 46
Marchés opérationnels en Australie et Nouvelle-Zélande... 46
Système volontaire au Japon, pilotes en Chine et compensation domestique à Taïwan...46
Initiatives locales aux États-Unis et au Canada... 47
La compensation volontaire des émissions de gaz à effet de serre...47
Principe, origine et développement... 47
Quel encadrement pour les consommateurs ?...48
Chapitre 5 : Plafonnement et échange de quotas de CO2 pour individus... 51
Introduction...51
La proposition britannique... 51
Obstacles à la mise en œuvre et conclusions...53
Chapitre 6 : Analyse critique du fonctionnement des marchés du carbone... 55
Introduction...55
Hypothèse 1 : un plafond absolu des émissions ?...56
La sur-allocation et le « succès » des mécanismes de projet empêchent une réduction globale 56 L'additionnalité des projets de compensation est souvent douteuse...57
La question des fuites de carbone demeure non résolue... 58
Hypothèse 2 : un système qui soutient les filières propres ?... 59
Le soutien aux filières propres et les transferts de technologies sont limités... 59
Hypothèse 3 : la question de l'efficience économique...60
Les bénéfices de l'innovation ne sont pas internalisés par les marchés du carbone...61
Le manque d'information nuit à l'efficience... 61
L'incertitude sur les prix nuit aux investissements dans les technologies propres... 62
Les marchés du carbone réagissent correctement aux fondamentaux...62
Des mesures doivent êtres prises pour limiter les fraudes... 63
La comptabilité de différents gaz à effet de serre dans un système commun se fait au détriment des projets qui réduisent du CO2... 63
Hypothèse 4 : un rôle de sensibilisation ?...65
La sensibilisation à la comptabilité carbone et aux technologies propres a progressé...65
Hypothèse 5 : la question de l'équité... 66
Equité et Kyoto... 67
Le choix de la méthode d'allocation... 67
Des droits pour les citoyens ?... 68
Des marchés forcément inéquitables ?... 69
Hypothèse 6 : une meilleure acceptabilité politique ?... 69
Les marchés du carbone ne seront Jamais soutenus par les climato-sceptiques... 69
Les marchés du carbone demeurent l'instrument climatique préféré des décideurs en raison de leur facilité de mise en œuvre et de leur potentiel de générer de la croissance... 70
Les marchés du carbone, un antidépresseur indolore ?... 70
Conclusions... 73
Annexe 1 : sources d'émissions de gaz à effet de serre... 77
Croissance soutenue des émissions de GE5...77
Des sources diffuses... 78
Annexe 2 : Les grandes dates des négociations internationales sur le climat... 80
Rio : La CCNUCC ambitionne de stabiliser les concentrations... 80
Le Protocole de Kyoto fixe des objectifs contraignants... 80
La difficulté de trouver un second souffle... 81
Liste des acronymes et abréviations... 84
Bibliographie... 93
Remerciements
Si j'ai accumulé de nombreuses dettes dans le cadre de la réalisation de cette thèse de doctorat, Je dois son aboutissement essentiellement à deux personnes.
Tout d'abord Amandine. A plusieurs reprises, j'ai pensé abandonner cette recherche qui, bien que passionnante, n'était pas toujours compatible avec les obligations de mes activités de consultant et dirigeant de PME. Chaque fois, tes encouragements et ton énergie exceptionnelle m'ont servi de guide et permis de me remettre au travail, parfois les soirées, souvent les week-ends et tous les étés en préparation de la réunion du comité d'accompagnement à la rentrée académique. Toi-même, par passion de l'enseignement, tu parvenais, avec une efficacité redoutable, à combiner une carrière très exigeante d'avocate avec l'encadrement de travaux dirigés et la rédaction d'articles de doctrine. Malgré cela, tu conservais encore un temps précieux pour nos loisirs et nos amis. La vie peut être injuste, nous le savions et voulions y remédier à notre niveau, mais à ce point nous ne l'avions jamais imaginé. Tu me manques cruellement et tu resteras une source d'inspiration toute ma vie.
Ensuite mon promoteur, le Professeur Edwin Zaccaï. Sans relâche, il a su exercer la pression nécessaire pour que j'avance dans mes recherches, tout en faisant preuve de compréhension lorsque ma situation particulière ne me permettait pas de progresser au rythme souhaitable. Je le remercie infiniment pour ses conseils judicieux, son humanisme, sa patience, son écoute, sa bonne humeur et son soutien à l'obtention des bourses Wiener-Anspach et du fonds Van Buuren. Merci aussi pour les opportunités qu'il m'a présentées durant la réalisation de ce doctorat, notamment la rédaction d'un ouvrage pour la collection « Repères » et la prise en charge du cours de management environnemental en co-tutelle avec le Professeur Tom Bauler.
Je remercie également les Professeurs Etienne Hannon et Eric De Keuleneer pour leur participation active aux comités d'accompagnement. Je suis aussi reconnaissant au Professeur Nick Eyre, à Nicholas Howarth, Tina Fawcett et Yael Parag de l'Université d'Oxford. Les deux premiers pour leur appui dans la finalisation du livre « Carbon Markets ». Tina et Yael, pour m'avoir permis de participer à de nombreux workshops et à un numéro spécial de la revue « Climate Policy ». Les conseils de nombreux relecteurs anonymes, à la fois pour la publication dans la collection « Repères » et pour les trois articles dans des revues à comité de lecture, ont également été sources d'inspiration.
Je remercie la fondation Wiener-Anspach et le fonds Van Buuren pour leur aide financière qui m'a permis, grâce à la première de mettre entre parenthèse ma carrière de consultant durant une année à l'Université d'Oxford, grâce au second, de me retirer pius rapidement de ma PME et ainsi disposer du temps et de l'indépendance nécessaires à la conclusion de cette recherche.
Introduction
De la nécessité d’agir pour la protection du climat
Le risque climatique, dont les prémices se ressentent déjà aujourd’hui, représente une épée de Damoclès pour le développement humain. Les concentrations de gaz à effet de serre^ (GES) ont sensiblement augmenté depuis la révolution industrielle et cette augmentation est en grande partie imputable à nos modes d'organisation, de production et de consommation.
L'essor des activités humaines a modifié la concentration des GES dans l'atmosphère (voir annexe 1 pour une présentation des sources d’émissions). Ce changement est un phénomène identifié de longue date. En 1896, le chimiste Svante Arrhenius avait déjà constaté que la concentration de CO2 dans l'atmosphère avait considérablement augmenté depuis le début de la révolution industrielle [Arrhenius, 1896]. Comprenant que cette augmentation allait s'accroître parallèlement à la croissance de la consommation d'énergies fossiles et connaissant le rôle du CO2 dans la température terrestre, ce savant suédois avait conclu que si la concentration de ce gaz dans l'atmosphère doublait, la température augmenterait de plusieurs degrés.
La forte croissance de notre consommation d'énergies fossiles s'accompagne inévitablement de rejets sans cesse plus importants de GES dans l'atmosphère. En brûlant du pétrole, du gaz naturel et du charbon, issus de la lente décomposition de couches de résidus végétaux ayant capturé le carbone atmosphérique il y a plusieurs millions d'années, nous rejetons dans l'atmosphère une quantité additionnelle de CO2 qui vient perturber le cycle naturel du carbone. En quelques décennies, nous relâchons le CO2 qui a été émis et capté par les écosystèmes durant des millions d'années. La Terre n'a pas attendu l'apparition de l'être humain pour mettre en place un processus de « recyclage » des émissions de GES (principalement du CO2) par les océans, les forêts et les sols. Toutefois, la quantité additionnelle rejetée par les activités d'origine humaine est telle qu'elle ne parvient plus à être recyclée dans sa totalité par les écosystèmes. Le GIEC estimait qu'en 2000, sur les 26 milliards de tonnes équivalent CO2 (teC02) d’émissions annuelles d'origine humaine, environ 15 GteC02 s'accumulaient annuellement dans l'atmosphère sans être recyclées - ces chiffres d'émissions ne tenant par ailleurs pas compte de la déforestation. En 2012, on estimait que les émissions annuelles globales ont augmenté de 20 % par rapport à 2000 (environ 32 GteC02) et la déforestation se poursuit, limitant ainsi le rôle de recyclage des puits de carbone. Cet accroissement de la part non recyclée résulte en une augmentation de la concentration de CO2 dans l'atmosphère, qui est passée de 280 parties par million (ppm) depuis la période préindustrielle à 398 ppm en 2014, une valeur qui excède l'intervalle de variation naturelle des 650 000 dernières années.
Dans son cinquième rapport d'évaluation, le GIEC estimait « extrêmement vraisemblable » (plus de 95 % de probabilité) que l'homme soit responsable du réchauffement observé depuis le milieu du XX® siècle [GIEC, 2013). Il considérait également très vraisemblable le fait que la poursuite des émissions anthropiques mène, au cours du xxi® siècle, à un réchauffement additionnel plus important que celui du XX® siècle. Le GIEC estimait que limiter la concentration à 450 ppm équivalent CO2 permettrait de
limiter à une probabilité de 50 % la hausse des températures au-delà de 2 °C par rapport aux niveaux
du début du xix' siècle. Une étude plus récente [Meinshausen étal., 2009] montre qu’une limitation des émissions cumulées de GES sur la période 2000/2050 à 1 000 GteC02 donne une probabilité de 25 % que le réchauffement soit supérieur à 2 °C par rapport au niveau préindustriel (1,4 °C par rapport à 1990). Étant donné le volume total d'émissions depuis 2000, on ne peut consommer que la moitié des réserves prouvées économiquement récupérables de pétrole, gaz et charbon pour atteindre cet objectif et limiter le risque d'un réchauffement supérieur à 2 °C. Une étude de l’OCDE estime qu'à politique énergétique inchangée, la concentration d'équivalent CO2 dans l'atmosphère pourrait atteindre 685 ppm avant la fin de ce siècle [OCDE, 2012].
Les changements climatiques en cours, et en particulier les hausses de température, ont déjà influencé de nombreux systèmes physiques et ont un impact sur la biodiversité ainsi que sur l’organisation de nos sociétés.
Le GIEC estime une montée du niveau de la mer comprise entre 26 et 98 cm pour la période qui va de 1986-2005 à 2081-2100 [GIEC, 2013]. Cette montée menacera les zones côtières et nécessitera des efforts importants en matière d'adaptation. La situation sera particulièrement problématique pour les États dont les territoires se situent peu au-dessus du niveau de la mer, notamment les petits États insulaires ou le Bangladesh, où des millions de personnes pourraient devoir être déplacées, faute de capitaux suffisants pour financer des infrastructures pouvant résister à ces changements. En outre, il est « très vraisemblable » que certains événements extrêmes deviennent plus fréquents et/ou plus intenses (en particulier, les pluies extrêmes, cyclones, canicules et sécheresses).
La communauté scientifique souligne la vulnérabilité de nombreux systèmes uniques en leur genre face à ces changements - les glaciers, récifs de corail et atolls, mangroves, forêts boréales et tropicales, écosystèmes polaires et alpins, zones humides de la prairie ou encore les herbages aborigènes résiduels). En outre, les scientifiques prévoient que les changements climatiques augmentent le risque d'extinction de certaines espèces [GIEC, 2013].
Cette combinaison de phénomènes aura des impacts sociaux et économiques importants, surtout à travers les conséquences en matière d'accès à l'eau, de production de nourriture et de santé. De nombreuses sociétés humaines seront contraintes de s'adapter en modifiant leurs modes d'organisation et l'on prévoit une augmentation importante, mais difficilement quantifiable, du nombre de réfugiés climatiques [Biermann et Boas, 2010]. Le taux de mortalité devrait également augmenter dans les régions les plus vulnérables, en raison du développement de nouveaux vecteurs de maladies et de problèmes d'accès à l'eau. En outre, l'augmentation très vraisemblable du nombre de sécheresses et d'autres phénomènes climatiques extrêmes aura un impact sur le risque et l'ampleur des crises humanitaires. Des centaines de millions de personnes pourraient dès lors souffrir de la faim, de la pénurie d’eau et d'inondations côtières au fur et à mesure que la planète se réchauffe [Stern, 2006].
Une réponse internationale
déroulée à Berlin en 1995, les Parties ont jugé que les engagements spécifiques de la Convention pour les pays énumérés en son Annexe I n'étaient pas adéquats car trop vagues. Les Parties ont alors lancé un nouveau cycle de discussions afin de parvenir à des engagements plus sévères et plus précis pour ces pays (voir en annexe 2 les grandes dates des négociations internationales sur le climat). Le 11 décembre 1997, après deux ans et demi d'intenses négociations, le Protocole de Kyoto a été adopté lors de la troisième CdP.
En combinant la fixation d'objectifs contraignants avec la définition de mécanismes de flexibilité devant permettre l'atteinte de ces dits objectifs, le Protocole de Kyoto a ouvert la voie à la mise en place de marchés du carbone. Au cœur du système international de régulation des émissions de gaz à effet de serre depuis plus de quinze ans, ces mécanismes de flexibilité développés à différents niveaux de pouvoir (local, national, régional ou international via les Nations-Unies) constituent notre objet de recherche.
Motivation et questions de recherche
En 1997, lors des négociations dans le cadre de l'élaboration du Protocole de Kyoto, les personnes soucieuses de la protection de l'environnement avaient accueilli avec un certain degré de scepticisme l'idée de créer des marchés pour protéger le climat [Bodansky, 2001]. En effet, les marchés et le système économique capitaliste demeurent une des causes des problèmes environnementaux planétaires, encourageant la déforestation, la surexploitation des ressources naturelles, la construction de nouvelles voies de transport, etc.^
Il est dès lors compréhensible qu'entendre des économistes évoquer la puissance des forces du marché pour réduire les émissions suscite des émotions contradictoires [Brohé et al., 2009]. Comment ces forces, souvent si destructrices, peuvent-elles être canalisées et utilisées pour protéger l'environnement en général et le climat plus spécifiquement ?
La question de l'évaluation du fonctionnement et des résultats engrangés par les marchés du carbone se révèle pertinente dans le cadre d'un doctorat en environnement. En effet, ce champ de recherche concernant à la fois les politiques environnementales, industrielles et de développement. Il est particulièrement bien adapté à l'approche interdisciplinaire des études en environnement. Ces différents éléments, combinés au fait qu'en 2007, année du début de notre travail doctoral, les premières données empiriques sur les marchés du carbone^ ont commencé à être disponibles, nous ont encouragé à tenter un exercice de synthèse sur les résultats engrangés par ces marchés.
Nous verrons que les marchés du carbone ont souvent été présentés lors de leur lancement comme la solution la mieux adaptée, créant de ce fait des attentes importantes et reléguant au second plan
^ Les marchés et le système capitaliste ne sont cependant pas la seule cause. Des niveaux d’émission de gaz à effet de serre et des dommages environnementaux importants ont aussi été enregistrés dans les pays à économie planifiée, notamment dans l’ancienne URSS.
des systèmes de réglementation traditionnels qui avaient fait leur preuve pour d’autres problématiques environnementales (normes, taxes ou subsides). En particulier, nous avons identifié six avantages théoriques des marchés du carbone par rapport aux alternatives ayant justifié leur mise en œuvre. Ces six avantages théoriques constituent autant d'hypothèses que notre recherche ambitionne de tester au travers de cas pratiques. La liste ci-dessous reprend les hypothèses de notre travail :
1. Les marchés du carbone permettraient d'atteindre un plafond d'émission absolu ;
2. Ils fourniraient les incitants nécessaires au soutien des filières propres tout en pénalisant les activités les plus polluantes ;
3. Ils seraient efficients au niveau économique, encourageant les réductions les moins onéreuses'* ;
4. Ils favoriseraient la sensibilisation aux changements climatiques et aux modes de production sobres en carbone ;
5. En encourageant les investissements dans les pays en développement, ils reconnaîtraient le le principe des responsabilités communes mais différenciées et fourniraient ainsi une solution équitable.
6. Ils seraient plus acceptables politiquement que les alternatives (normes ou taxes), notamment parce que les marchés permettraient d'agir à un niveau international ;
Quelles promesses les marchés du carbone ont-ils été capables de tenir ? Les sceptiques avaient-ils raison de douter de l'efficacité et de la supériorité des marchés du carbone comme instrument de lutte contre les changements climatiques ? C'est le sujet de notre thèse qui vise à comprendre la portée, les résultats engrangés et les limitations inhérentes aux marchés du carbone en tant que politique climatique.
Au travers de différentes études de cas, nous comparerons les résultats au regard des avantages théoriques. Lorsque des différences seront identifiées, nous analyserons si ces écarts entre la théorie et la pratique sont le résultat de problèmes de mise en œuvre ou bien si, au contraire, l’expérience invalide les bénéfices supposés des marchés du carbone.
Plan de la thèse
Afin de pouvoir explorer différents aspects des marchés du carbone à un niveau mondial et en raison de la diversité des instruments qui se cachent derrière ce vocable, nous avons choisi de réaliser une thèse par article. Chaque article est indépendant, présente sa propre méthodologie, son propre objectif et un cheminement intellectuel unique pour tenter de répondre à la question de la pertinence des marchés du carbone comme instrument de politique climatique. Le présent texte de synthèse, divisé en six chapitres, est une introduction aux cinq publications principales qui composent le cœur de notre thèse (voir tableau avec les liens entre les chapitres et les articles à la page suivante). Au fil de ces chapitres et de nos publications nous avons utilisé l'analyse empirique, notamment à travers des enquêtes et des interviews avec les acteurs, pour confirmer ou infirmer les hypothèses théoriques qui ont abouti à la mise en place de ces mécanismes. Sur base de nos
analyses nous avons pu vérifier dans quelle mesure les avantages et les limites théoriques des marchés du carbone se sont réalisés en pratique. Dans nos conclusions, nous avons veillé à généraliser nos résultats en analysant si les problèmes rencontrés sont inhérents à l'ensemble des marchés du carbone ou, au contraire, spécifiques à certaines mises en œuvre.
Le premier chapitre rappelle les fondements théoriques des marchés du carbone. Cette théorie a été essentielle pour légitimer le recours à des mécanismes de flexibilité dans le cadre de la géopolitique internationale. Ce premier chapitre peut être lu en complément de « Emissions Trading: A New Tool
for Environmental Management », un chapitre d'un ouvrage co-écrit avec Nick Eyre et Nicholas
Howarth et publié aux éditions Earthscan-Routledge en juin 2009 [Brohé et al., 2009].
Le second chapitre aborde les mécanismes de flexibilité de Kyoto. Nous y résumons notamment les résultats de notre recherche originale sur le mécanisme de développement propre qui a fait l'objet d'une publication indépendante en 2013 dans la revue éditée par Springer « Environment,
Development and Sustainability » sous le titre « Whither the CDM: investment outcomes and future prospects » [Brohé, 2013b]. Les autres éléments de contexte sont adaptés des deux ouvrages
susmentionnés.
Le troisième chapitre résume les réalisations et enjeux du système communautaire d'échange de
quotas d'émission (SCEQE ou EU ETS selon l'acronyme anglais). Nous y discutons notamment les
conclusions majeures de notre travail d'évaluation empirique synthétisé dans l'article « The impact of
the EU ETS on firms' investment decisions. Evidences from a survey. » [Brohé, 2014]. Nous invitons le
lecteur à lire ce chapitre en parallèle avec cette troisième publication.
Le quatrième chapitre introduit les marchés du carbone dans d'autres régions du monde et les marchés volontaires de crédits de compensation ; l'Océanie avec les marchés australien et néo- zélandais ; les systèmes volontaires ou en projet au Japon, en Chine et à Taïwan ; les initiatives locales aux États-Unis et au Canada ; la compensation volontaire. Ce chapitre repose sur différentes sections de notre ouvrage de 2013 [Brohé, 2013a]. Notre publication originale sur cette thématique, « US Carbon Markets » [Brohé et al., 2009], décrit l'état des marchés du carbone aux États-Unis au début du premier mandat du président Obama et présente la thèse selon laquelle l'absence d'action au niveau fédéral est un mauvais reflet des activités entreprises par de nombreux Etats ou groupes d'Etats progressistes sur la question climatique.
Le cinquième chapitre retrace l'historique et le contexte de la recherche sur les quotas de CO2 pour individus. Initiée au Royaume-Uni, la recherche sur ce sujet a connu un pic entre 2006 et 2010. Depuis, l'intérêt a diminué, notamment suite à la publication de travaux académiques et rapports de consultants contestant le caractère équitable d'une allocation gratuite égalitaire. Notre publication originale sur le sujet, «Personal carbon trading in the context ofthe EU Emissions Trading Scheme », date de 2010. Elle établit une comparaison entre la proposition britannique de quotas pour individus et le fonctionnement du SCEQE, soulevant une série d'interrogations pratiques sur la pertinence d'un système qui tel qu'il était imaginé aurait vraisemblablement manqué sa cible notamment en raison d'un risque élevé de « fuites de carbone » [Brohé, 2010].
Finalement, une conclusion résume les apports majeurs. Tableau 1. Lien entre les chapitres et les publications de la thèse
Chapitres de la thèse Publication associée
1. Le coût des émissions de GES et la théorie économique des marchés du carbone
Emissions Trading: A New Tool for Environmental Management (chapitre d'ouvrage collectif), 2009
2. Kyoto et les marchés du carbone Whither the CDM: investment outcomes and future prospects (article, seul auteur), 2013
3. Le marché du carbone européen The impact of the EU ETS on firms' investment decisions. Evidences from a survey. (article, seul
auteur), 2013
4. Les autres marchés du carbone US Carbon Markets (chapitre d'ouvrage collectif),
2009 5. Plafonnement et échange de quotas de CO2 pour individus
Personal carbon trading in the context of the EU Emissions Trading Scheme (article, seul auteur),
2010 6. Analyse critique du fonctionnement des marchés du carbone
NA
Chapitre 1 : La théorie économique des marchés du
carbone^
Introduction
Avant de présenter les fondements et les éléments constitutifs d’un marché du carbone, nous verrons comment l'économie parvient à monétariser une externalité comme les émissions de gaz à effet de serre qui, par définition, ne possède a priori pas de valeur de marché. Cette présentation est intéressante car les limites de la monétarisation sont évidemment applicables aux marchés du carbone. Ce chapitre compare également les marchés du carbone par rapport à la taxe carbone, l'alternative la plus souvent citée.
Le coût du carbone selon l’analyse coûts-avantages de l’action pour le
climat
Il existe essentiellement deux types d'analyse pour déterminer le coût d’une tonne de CO2 [Brohé, 2013a]. La première approche, décrite dans cette section, consiste à réaliser une analyse des coûts et des avantages (ou bénéfices) de l'action climatique et ainsi déterminer l'optimum économique où les bénéfices de l'action égalisent les coûts. Cette approche fut celle choisie par les auteurs du rapport Stern au Royaume-Uni [Stern, 2006]. La seconde, décrite dans la prochaine section, consiste à minimiser les coûts de l'action climatique pour un objectif de réduction fixé. Si un marché du carbone intégré et efficient couvrait l’ensemble des sources d'émission, le prix qu'il révélerait devrait en théorie correspondre au coût déterminé par cette seconde approche.
L'analyse coûts-avantage recense les effets (négatifs et positifs) d'une action ou d'un projet sur le bien-être, puis les évalue en termes monétaires [Blanchard et Criqui, 2000]. Vu sous cet angle, l'objectif des actions de dépollution est de maximiser le bénéfice net des actions engagées. Dans le cadre de la lutte contre les changements climatiques, le bénéfice correspond au coût des dommages évités grâce à la réduction des émissions de GES [Nordhaus, 1991]. On associe donc à une tonne de CO2 émise aujourd'hui la valeur d'un dommage futur que l'on cherche à évaluer. L'optimum de dépollution est déterminé par le point assurant l'égalisation du coût marginal de réduction des émissions (CMR), c’est-à-dire le coût supplémentaire induit par la dernière unité d'équivalent CO2 réduite, et le bénéfice marginal associé à cette réduction, c’est-à-dire le bénéfice supplémentaire induit par la dernière unité d'équivalent CO2 réduite. À cet optimum de dépollution correspond le
coût social du carbone (CSC, voir figure 1). Ce CSC permet de déterminer les avantages d'une
politique climatique donnée dans la perspective d'une analyse coûts-avantages. On observe sur la figure 1 que le bénéfice marginal de réduction diminue lorsque les objectifs de réduction augmentent, alors que le coût marginal de réduction augmente lorsque les objectifs de réduction deviennent plus ambitieux. *
Figure 1. Le coût social du carbone
Cette approche théorique est complexe à utiliser en pratique en raison du chiffrage des dommages causés par les émissions de GES à l'échelle de la planète, lequel bute sur des questions méthodologiques, éthiques et philosophiques.
Malgré ces limites, les analyses coûts-avantages restent utiles car elles offrent un ordre de grandeur des enjeux et des efforts à mettre en oeuvre. Ces valeurs intéressent en particulier les assureurs qui souhaitent internaliser un certain nombre d'effets du changement climatique que pourraient subir leurs clients (catastrophes naturelles, pandémies, etc.).
Les analyses coûts-avantages doivent cependant être utilisées avec précaution lorsque l'on veut fixer le bon niveau d'incitations dans l'économie [Quinet, 2008]. La valeur du carbone est en effet d'autant plus faible que l'objectif de réduction des émissions est élevé puisque les dommages seront moins importants avec des objectifs de réduction ambitieux. Par exemple, dans le rapport Stern, le coût social du carbone est estimé à 85 dollars US par tonne de CO2 dans le cas du scénario Business as
usual. Le coût serait de seulement 25 dollars avec un objectif de stabilisation à 450 ppm équivalent.
Retenons donc que l'évaluation des impacts s'avère délicate en raison des incertitudes liées aux conséquences du changement climatique et de l'absence de méthode homogène et éthiquement acceptable pour exprimer les impacts du changement climatique en termes monétaires®, surtout à un horizon lointain fortement déprécié par l'analyse économique. En outre, proposer un unique chiffre est insuffisant car, pour l'interpréter, il faudrait savoir comment le coût sera réparti dans le temps, dans l'espace et entre les différentes catégories sociales.
Ces différentes limites éthiques ou méthodologiques de l'analyse coûts-avantages sont également applicables aux marchés du carbone, lesquels déprécient le futur et ignorent souvent la répartition des efforts de réduction entre les pays, millésimes et catégories sociales affectées.
Le coût du carbone selon l’analyse coûts-efficacité de l’action pour le
climat
Selon une approche coûts-efficacité, la valeur du carbone est déterminée par le coût de la dernière tonne de CO2 réduite pour atteindre un objectif de réduction fixé au préalable (c'est-à-dire le coût marginal de réduction). Cette valeur dépend donc du niveau de dépollution retenu comme objectif. Autrement dit, la valeur du carbone retenue dans le cadre d’une analyse coûts-efficacité correspond au coût du dernier procédé utilisé pour atteindre l'objectif d'émission [Quinet, 2008).
Le CMR est généralement présenté sous la forme d'une courbe, qui indique comment celui-ci augmente avec chaque unité d'émission réduite (voir figure 3). En effet, l'efficacité économique et sociale recommande que l'on mobilise en priorité les mesures de réduction les moins coûteuses. Cette courbe peut être déduite de consultations auprès des experts, qui évaluent le coût et le potentiel de réduction des émissions produites par des technologies données. Le bureau de conseil en stratégie McKinsey a vulgarisé l'utilisation de ces courbes dans de nombreux pays et secteurs industriels.
Une caractéristique intéressante de cette courbe est la plage de coûts initiaux négatifs. D'un point de vue technique, cela signifie qu'il y a un potentiel sans regret d'économies d'énergie à réaliser qui seraient rentables même sans contrainte sur le CO2 (par exemple, la veille électronique ou l'isolation des bâtiments). D'un point de vue macroéconomique, on peut parler de double dividende (économique et environnemental) pour ces coûts négatifs. Ces opportunités non réalisées illustrent que les marchés sont loin d'être parfaits et que les acteurs ne cherchent pas toujours à maximiser leur profit. Les habitudes des utilisateurs qui emploient les produits qu'ils connaissent et se méfient des nouveautés, les verrouillages technologiques que l’on trouve dans la dépendance aux systèmes basés sur les énergies fossiles ou encore l'information imparfaite sont des facteurs qui expliquent la non-réalisation de ces opportunités sans regret [Maréchal, 2007]. L'existence de coûts de réduction négatifs est cependant contestée par certains économistes. En effet, cette anomalie peut aussi signifier que certains coûts ont été omis dans l'analyse, tels les coûts d'accès à l'information, les difficultés d'accès au crédit, des coûts de transaction par exemple dans la relation entre locataires et bailleurs, etc. [Quinet, 2008].
Figure 2. Exemple stylisé de coûts marginaux de réduction des émissions de GES
Normes
{command-and<ontrol)
Instruments de marché Taxe carbone ou marchés de quotas
Recherche et développement Projets de démonstration O U D T3 'dj <u T3 X 3 fO c ’ciû 100 . . E tn -100 <3 O U Pompe à chaleur Véhicules CSC charbon électriques CSC gaz Géothermie Efficacité énergétique
il
Nucléaire Eolien Eolien offshore terrestre I Solaire PV thermique I Véhicules hybrides -150 . -ï
\ Electroménager Isolation des bâtimentsPV : photovoltaïque
CSC : captage et stockage du carbone (séquestration géologique)
Veille électronique
--- 1- +
4-20 30 40 50 60 70 80
Réduction des émissions (en Mt COj)
Source : Kesicki et Strachan [2011].
L’internalisation du coût du carbone
La théorie économique standard considère les émissions de GES comme une externalité négative, c'est-à-dire un coût qui n’est pas reflété dans les prix du marché et touche des agents économiques tiers, sans que ces derniers ne soient légalement en droit de recevoir un dédommagement. Ces effets externes indésirables auxquels le marché est incapable d'attribuer spontanément une valeur marchande sont source d'inefficacité : la quantité d'équilibre ne conduit pas à la maximisation du surplus du consommateur et du producteur (surplus total). En présence d'externalité, le coût social de production est supérieur au coût supporté par les producteurs.
En vertu du principe du pollueur-payeur, cet échec du marché nécessite l'intervention de l'État au travers d'instruments juridiques, fiscaux et/ou économiques. Il s'agit d’aboutir à la prise en charge, par le pollueur, des « coûts de mesures de prévention et de lutte contre la pollution arrêtées par les pouvoirs publics pour que l'environnement soit dans un état acceptable » [OCDE, 1972].
Une autre solution consiste à prendre des mesures fiscales incitatives, c'est-à-dire à introduire des taxes ou des subsides. De telles taxes sont dites pigouviennes, du nom de l'économiste qui proposa le premier la mise en place de taxes pour internaliser les externalités [Pigou, 1920]. Les accises sur l'alcool, l'essence ou le tabac en sont des applications concrètes. Les subventions peuvent quant à elles être utilisées pour internaliser des externalités positives.
Plus récemment, les économistes ont proposé une troisième voie pour internaliser les externalités environnementales : définir des droits de propriété représentant l'externalité et mettre en place un marché permettant l'échange de ces droits. Thomas Crocker et John Dales ont été les premiers, dès la seconde moitié des années 1960, à proposer de mettre en œuvre cette théorie en suggérant la création d'un système d'échange de quotas pour lutter contre les pollutions environnementales [Crocker, 1966 ; Dales, 1968]. Crocker désirait limiter les émissions de polluants atmosphériques des usines de production d'engrais en Floride alors que Dales s'intéressait à la pollution par les agriculteurs des Grands Lacs d'Amérique du Nord. La première réalisation pratique ne verra le jour que vingt-cinq ans plus tard avec la concrétisation des marchés de droits d'émission de dioxyde de soufre aux États-Unis dans le cadre du programme de lutte contre les pluies acides [Joskow et Schmalensee, 1998]. Il faudra aussi attendre les années 1990 pour que des décideurs politiques commencent à envisager l'utilisation de ce nouveau type d'instrument dans le cadre de la lutte contre les changements climatiques.
L'objectif d'un marché de droits d'émission vise l'obtention d'un volume donné de réductions des émissions à un coût minimal. Ce mécanisme consiste à déterminer ex ante une quantité globale maximale de polluants à ne pas dépasser (par exemple, des émissions de GES) et à répartir ensuite cette dotation entre différents acteurs économiques [Brohé, 2013a]. Avec un tel système, tout agent qui décide de ne pas utiliser tous les droits d'émission en sa possession peut vendre ceux qu'il n'a pas utilisés à un autre agent ; ce dernier est alors autorisé à émettre davantage de polluants, à concurrence du nombre de droits d'émission qu'il a achetés. Un tel échange est bénéfique pour les deux parties tant que le coût marginal de réduction d'un agent est inférieur à celui de l'autre. Il est en effet moins coûteux pour ce dernier d'acheter des droits que de réduire ses émissions, et rentable pour l'autre agent de réduire davantage ses émissions afin de lui vendre des droits. L'échange de droits d'émission constitue une compensation dont la valeur sera comprise entre le coût de réduction évité par l'achat de ce droit et le coût de réduction effectivement encouru par le vendeur du droit. Rendre les droits négociables permet donc de dégager des gains et, par là, de diminuer le coût total de la réduction des émissions.
Taxes ou marchés du carbone ?
Dijférences théoriques
Les taxes carbone réduisent les émissions en modifiant les comportements et en encourageant le développement de nouvelles technologies [Gerlagh et Lise, 2005]. Une taxe carbone est une taxe dont l'assiette est constituée par le contenu carbone des sources d'énergie [Elbeze et de Perthuis, 2011]. Son taux s'exprime donc en unité monétaire par tonne de CO2. Une taxe carbone vise à modifier les prix relatifs des biens ou des sources d'énergie, en fonction de leur contenu en CO2, de manière à orienter les décisions des acteurs vers des modes de production et de consommation sobres en carbone. Si une telle taxe est, en premier lieu, motivée par la volonté de réguler les émissions diffuses, d'autres facteurs expliquent l'attrait de nombreux gouvernements pour cette forme de taxation. Il s'agit par exemple de trouver de nouvelles ressources pour l'État, notamment face à la baisse du taux d'imposition des sociétés. La volonté de modifier la structure de la fiscalité en diminuant des impôts jugés plus distorsifs, comme ceux sur les revenus du travail, est un argument des partisans d'une taxe carbone [Bosquet, 2000]. À l'instar des taxes sur les énergies fossiles, les taxes carbone sont aussi un moyen d'intercepter les rentes sur le pétrole et les autres combustibles [Elbeze et de Perthuis, 2011].
Des économistes ont démontré que dans un monde avec une information parfaite, où l'État connaît les coûts de réduction des émissions des entreprises, ce dernier peut choisir soit d'autoriser une quantité d'émissions (quotas) soit de fixer son prix (taxe), ce qui mènera à une même réduction des émissions [Weitzman, 1974]. Dans un cas comme dans l'autre, le prix du carbone permettrait théoriquement de mettre en oeuvre les technologies les moins chères pour réduire les émissions de CO2 jusqu'à un certain niveau. Toutefois, dans la pratique, l'information n'est pas parfaite, et le régulateur ignore les coûts marginaux de réduction. Si le régulateur doit choisir le niveau de la taxe ou la quantité de quotas à octroyer tout en ignorant les coûts marginaux de réduction, il ne pourra pas connaître le niveau de réduction optimal qui maximiserait les gains sociaux. L'inconvénient majeur de la mise en circulation d'une quantité fixée de quotas d'émission est l'absence de garantie sur le prix (et donc les coûts pour les entreprises). A contrario, si la taxe permet de connaître le prix, l'inconnue est alors déplacée sur la quantité de CO2 qui sera émise.
éviter ces ruptures. Il est aussi possible de combiner taxes et marchés du carbone. Le principe serait celui d'un système de quotas échangeables, dans lequel le prix des quotas serait plafonné par une taxe [Cournede et Gastaido, 2002]. Pour une description plus détaillée voir notre premier article de thèse [Brohé étal., 2009].
Taxes et marchés du carbone dans le bouquet des politiques climatiques
Dans la pratique, ce n'est pas la théorie économique qui a encouragé le choix des marchés du carbone par rapport aux taxes au niveau international. Les marchés du carbone se sont imposés, tant dans l'Union européenne qu'au niveau international, partiellement en raison de l'absence d'harmonisation des systèmes fiscaux au niveau international. Nous verrons que les forces d'opposition aux taxes carbone ne se sont pas révélées suffisantes lorsqu'un certain nombre d'entreprises ont pris conscience du fait qu'une réglementation des émissions de GES allait devenir inéluctable dans le cadre de la lutte contre les changements climatiques. Ces entreprises ont alors décidé de soutenir et influencer le processus politique aboutissant à la création de marchés du carbone, ce qu'elles considéraient comme un moindre mal.
Cette dominance des marchés du carbone au niveau international ne signifie pas l'abandon des taxes carbone au niveau national. Au contraire, de plus en plus de pays européens, mais également l'Australie et des provinces canadiennes, ont instauré une taxe sur les émissions de CO2. La Finlande a été le premier pays à introduire une taxe carbone en 1990. La Suède, le Danemark, les Pays-Bas et le Royaume-Uni ont suivi avec des réformes qui ont déplacé la pression fiscale du travail vers les émissions de CO2 et la consommation d'énergie. Au total, avec l'augmentation progressive de ces taxes environnementales en Europe, ce sont plus de 25 milliards d'euros de recettes qui ont été transférés et ont ainsi permis de réduire la taxation sur le travail [Ekins et Speck, 2011]. Plus récemment, ces pays ont été rejoints par la Suisse (2008) et l'Irlande (2010). Le taux de taxation sur le CO2 a progressivement mais sensiblement augmenté. En Suède, le taux de la taxe à destination des ménages est ainsi passé d'environ 25 euros au début des années 1990 à plus de 100 euros par tonne de CO2 en 2011 [Elbeze et de Perthuis, 2011]. L'introduction d'un niveau de taxation élevé dans les pays Scandinaves a été favorisée par la réduction simultanée des impôts sur les revenus et des cotisations sociales (green taxshift). Notons qu'une taxe carbone de 100 euros la tonne reste faible comparée au niveau de taxation de l'énergie déjà applicable aux carburants puisque cela n'augmente le litre de diesel que de 26 centimes. En France, le projet de l'introduction d'une taxe carbone, dans le cadre du Grenelle de l'environnement et sous la dénomination « contribution climat-énergie », a finalement été abandonné en mars 2010. Ce projet est revenu sur le devant de la scène politique en 2013 et le Comité pour la fiscalité écologique est occupé à étudier les options de mise en œuvre. En Belgique, si le sujet a été abordé par quelques politiciens, aucun projet législatif concret n'a été discuté.
La proposition d'une taxe carbone applicable à l'ensemble des États membres de l'UE a été initiée par la Commission dès 1992. L'objectif était de favoriser une évolution d'outils purement réglementaires
(command and contrai) vers des outils économiques censés être plus efficients. Cette proposition,
a privilégié la mise en place d'un marché du carbone pour limiter les émissions de l'industrie. Toutefois, plus de la moitié des émissions européennes ne sont pas couvertes par ce système, ce qui explique que plusieurs États membres ont poursuivi ou adopté leur propre système de taxe carbone. En 1997, l'UE tenta une autre approche en visant l'harmonisation des systèmes de taxation de l'énergie [Speck, 2008]. Cette proposition se concrétise en 2003 avec l'adoption de la directive 2003/96/CE restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité [UE, 2003a]. Cette directive présente néanmoins un texte édulcoré par rapport aux visées initiales de la Commission. Elle stipule que les États membres doivent avoir un niveau de taxation minimal pour certains produits énergétiques, notamment le gaz naturel, le charbon ou l'électricité. Ce texte fait actuellement l’objet d'une révision qui devrait permettre d'augmenter les seuils et de pénaliser davantage les combustibles les plus émetteurs de CO2, en particulier le charbon.
Eléments constitutifs d’un marché du carbone {cap and tradé)
Nous avons vu dans la section précédente qu'au niveau international, le choix entre taxes et marchés du carbone s'est orienté vers les seconds (tout en autorisant la coexistence de taxes à l'échelon national). A présent nous allons analyser les différents éléments nécessaires à la mise en place et au fonctionnement de ces marchés du carbone.
Le législateur qui instaure un marché de droits d’émission commence par définir le niveau d'émission souhaité ex ante. Sur ce marché, la demande est créée par le plafonnement des émissions (= cap), assortie de l'obligation de couvrir chaque quantité émise par un droit d'émission équivalent. La demande de quotas ou crédits sera donc fonction de la sévérité du cap par rapport au niveau d'émission réel des agents impliqués.
Ensuite, le législateur doit définir et allouer des droits d'émission qui représentent l'objectif d'émission. Ces droits d'émission, appelés quotas, correspondent à l'offre sur le marché des droits d'émission. Remarquons que comme ces droits servent à couvrir les émissions réelles des états ou industries concernés, la diminution des émissions par un agent implique une augmentation de l'offre de droits disponibles pour les autres agents. À l'issue de la période définie, les droits d'émission doivent couvrir les émissions réelles et se réconcilier avec l'objectif contraignant.
Il existe différentes méthodes pour Vallocation des quotas : gratuitement en fonction des émissions historiques (grandfathering), gratuitement en fonction d'un autre paramètre (nombre d'habitants, PIB, chiffre d'affaires, etc.), gratuitement en fonction de référentiels d'efficacité énergétique
(benchmarks) ou de façon payante à travers l’organisation de ventes aux enchères [Cramton et Kerr,
études de cas sur le marché européen et les développements aux Etats-Unis, que le contexte politique incite souvent le législateur à allouer les quotas en combinant ces trois approches.
Parallèlement à l'instauration d'un système de plafonnement et d'échange (cap and trade), le législateur met souvent en place des mécanismes de projet (project-based mechanisms). Grâce à de tels mécanismes, un investisseur dans des projets sobres en carbone peut générer des crédits d'émissions supplémentaires issus de secteurs ou régions non couverts par le système de plafonnement. L'économie d'émissions réalisée grâce à cet investissement, après contrôle par un vérificateur externe, donne droit à des crédits d'émissions. À l'instar des quotas, ces crédits autorisent des émissions supplémentaires de la part de l'agent qui les possède. Ces mécanismes permettent donc de réduire les coûts de conformité en augmentant l'offre de droits d'émission. La surveillance et déclaration (monitoring & reporting) des émissions représentent un élément indispensable. En effet, le respect de l'objectif environnemental n'est connu précisément qu'après le calcul des émissions réelles. La définition de règles claires et standardisées dans la méthode de calcul des émissions forme donc un préalable indispensable à la crédibilité du système. Les droits d'émission étant fongibles, il est important que les méthodes de calcul soient fiables afin qu'une tonne de CO2 ait la même signification dans les différents pays/secteurs concernés par le marché du carbone. Pour qu'un système d'échange de quotas de CO2 fonctionne correctement, des registres doivent assurer que les émissions et les droits d'émission (quotas ou crédits) correspondants puissent être tracés de façon fiable et sécurisée. Les registres assurent l'enregistrement des transferts de propriété des droits d'émission. Ils constituent le grand livre comptable du système d'échange de quotas. Dans les systèmes existants, ces transferts de propriété ont lieu en temps réel. Autrement dit, un registre ne connaît pas de transactions à terme (futures ou forward) : seuls les échanges au comptant (spot) peuvent y être enregistrés. Les registres assurent uniquement un inventaire des quantités échangées et ne contiennent aucun élément sur le prix d'échange du quota. Leur fonction est d'assurer la traçabilité des quotas en volume. À la fin de la période de comptabilité, soit lors de la réconciliation entre les émissions réelles et les droits d'émission détenus par les participants, c'est la quantité indiquée dans le registre qui fait foi pour ces derniers.
Figure 3. Éléments constitutifs d’un marché de droits d’émission
Source : Brohé étal. [2009].
Classification des marchés du carbone
En parallèle des systèmes « cap and trade » décrits brièvement dans la section précédente, un deuxième type de marché peut être développé pour internaliser la pollution dans des zones ou secteurs de l'économie non couverts par un système de plafonnement des émissions. Les crédits de compensation générés par ce deuxième type de marché, connu sous le nom de « baseline and
crédit», sont autorisés en complément dans les systèmes d’échange de droits d'émission avec
plafonnement notamment afin de limiter la volatilité des prix. Avec un système de « baseline and
crédit », un investisseur peut générer des crédits d'émissions supplémentaires en investissant dans
être vendus. Des fonds de crédits d'émission existent, résultant d'investissements financés tantôt par des banques de développement, tantôt par le secteur privé.
La logique derrière ce mécanisme vient du fait que le changement climatique est un problème global et que le lieu d'émission n'a pas d'impact sur l'effet radiatif additionnel. Il est en outre moins coûteux de réduire des émissions dans un pays disposant d'un parc de production vétuste. Ce mécanisme permet aussi de sensibiliser des pays en développement à la problématique des émissions de gaz à effet de serre. Nous verrons au chapitre 6 que cette approche est également utilisée dans le cadre de marchés volontaires (de compensation).
Le tableau 2 ci-dessous place différents systèmes inspirés de la théorie des marchés du carbone selon deux axes : le caractère volontaire ou pas de la démarche et la distinction entre système de plafonnement et mécanisme de compensation.
Tableau 2. Classification des marchés du carbone
Types Marchés de conformité Marchés volontaires
Cibles Organisations / Etats Individus Organisations / Etats Individu
Plafonnement et échange (quotas) Echange international de quotas entre Parties de l'annexe B (art. 17 Kyoto), SCEQE
PCT, Sandbag’ Japanese Voluntary - Emission Trading System (système volontaire japonais) CRAG (Carbon Rationing Action Group, voir glossaire)
RGGI, UK ETS, Danish ETS, CRC (Royaume- Uni) Différents exemples au sein de multinationales (BP, Coca-Cola) Référence et crédit (crédits
MDP/MOC MDP/MOC MDP/MOC/Gold
Standard/VCS
MDP/MOC/Gold Standard/VCS de
compensation)
Remarque : les sigles sont définis dans une liste des acronymes en fin de document
Chapitre 2 : Kyoto et les marchés du carbone
Introduction
Ce chapitre est divisé en trois sections, chacune introduisant un mécanisme de flexibilité du Protocole de Kyoto. Notre apport personnel est principalement relatif à l'évaluation approfondie, basée sur des données originales, du mécanisme de développement propre, le principal système de « baseline and
crédit ». Nous verrons cependant que les limites de Kyoto ne sont pas uniquement liées aux
mécanismes de projet. Nous montrerons que l'allocation sur base des émissions historiques, la reconnaissance de plusieurs gaz aux PRG très différents, la définition de règles ad-hoc dans le but de susciter l’adhésion la plus large ont notamment été la cause d'un surplus de quotas qui a sensiblement nui au fonctionnement du marché.
Plafonnement et échange de quotas sous Kyoto
Le Protocole de Kyoto à la CCNUCC, adopté en décembre 1997 et entré en vigueur le 16 février 2005, est avant tout un système de plafonnement et d'échange de quotas qui engage les parties de \'Annexe
B, c'est-à-dire des pays dits développés (membres de l'OCDE ou de l'ancien bloc soviétique), à un
objectif contraignant de réduction ou de limitation de leurs émissions de GES^
La période d'engagement s'étend de 2008 à 2012. L'objectif est mesuré sur plusieurs années car il peut y avoir d'importantes variations d'une année à l'autre, par exemple en fonction de facteurs saisonniers ou conjoncturels.
Le Protocole reconnaît six gaz ou familles de GES aux PRG très différents : le CO2, le CH4, le N2O, les HFC, les PFC et SFs. Cette comptabilité de différents gaz à effet de serre complexifie le rapportage des émissions et ne facilite pas la lisibilité des évolutions étant donné les tendances très différentes observées selon le type de gaz (et le type de solutions pour réduire les émissions desdits gaz).
L'allocation a été faite sur la base des émissions historiques. Une telle approche favorise les pays historiquement les plus industrialisés. À moins d'autoriser les pays nouvellement industrialisés à augmenter sensiblement leurs émissions par rapport aux références antérieures, ce mode d'allocation serait très défavorable aux pays en développement qui ont des émissions historiques nettement plus faibles. Les quotas alloués sont appelés unités de quotas attribuées. Ces UQA (en anglais AAU pour l'acronyme Assigned Amount Unit) représentent une tonne métrique d'équivalent CO2 et sont, en vertu de l'article 17 du Protocole de Kyoto, échangeables.
Les objectifs climatiques varient selon les pays : l'Islande était par exemple autorisée à augmenter ses émissions de 10 % entre 1990 et 2008/2012, les États-Unis s'étaient engagés à les réduire de 7 %, l'UE de 8%, etc. Intuitivement, on pourrait croire que les pays étant contraints à une réduction plus *
1
importante ont connu plus de difficultés à réaliser leurs objectifs que ceux autorisés à une réduction moindre ou, a fortiori, à une hausse. Ce raisonnement est toutefois erroné car la difficulté des objectifs dépend en réalité du contexte. Par exemple, un pays qui comptait encore de nombreuses centrales électriques âgées, alimentées en charbon en 1990 (par exemple, le Royaume-Uni ou l'Allemagne) et qui, depuis, s'est équipé de centrales électriques plus performantes a déjà réalisé une partie importante de son objectif de réduction. De même, un pays qui connaît une tertiarisation accrue depuis 1990 a eu plus de facilités qu'un pays qui a connu une industrialisation après 1990. Remarquons qu'il existe deux exceptions où l'année de référence choisie peut différer par rapport à 1990. Les pays en transition vers une économie de marché, qui ont vu leurs émissions chuter spectaculairement en 1990, peuvent retenir une année ou une période de référence historique antérieure à 1990 pour remplir leurs engagements. Ensuite, il est possible de choisir 1995 comme année de référence pour le calcul des émissions de HFC, RFC et SFe. Ces flexibilités résultant de tractations politiques augmentent le niveau de référence et amoindrissent ainsi l'objectif environnemental. En effet, à la suite du Protocole de Montréal (1987), une série de substances appauvrissant la couche d'ozone (dont les CFC) ont été progressivement bannies et substituées par d'autres substances, non nocives pour la couche d'ozone mais au pouvoir radiatif important, en particulier les Fl FC. Ceci explique la hausse importante de ces émissions entre 1990 et 1995.
Les émissions de GES provenant des combustibles de soute utilisés dans les transports internationaux aériens et maritimes ne sont pas prises en compte dans le cadre du Protocole de Kyoto, en raison des difficultés de comptabilité et de blocages politiques au niveau des institutions spécialisées de l'ONU (l'organisation pour l'aviation civile internationale et l'organisation maritime internationale). Quinze ans plus tard, peu de progrès ont été enregistrés et l'UE a décidé d'intégrer le secteur aérien au marché du carbone européen, provoquant la colère des États-Unis, de la Chine et de l'Inde. Signalons que, dans le cadre du transport routier, le pays responsable de l'émission est le pays qui a vendu le carburant, ce qui gonfle les émissions d'un pays comme le Grand-Duché de Luxembourg en raison du « tourisme à la pompe ».
Pratiquement, la demande de quotas est déterminée par les émissions réelles des Parties de l'Annexe B durant la période 2008-2012. L'offre est fixée par le cap mais celle-ci est augmentée par le volume de crédits générés au titre du Mécanisme de développement propre (voir infra). La Russie et l'Ukraine sont nettement en surplus (plus de 5 milliards de quotas non utilisés pour la Russie et plus de 2 milliards pour l'Ukraine sur les cinq années de la période de conformité). Cette surallocation aux pays en transition, parfois appelée « air chaud », traduction littérale de hot air, est un problème majeur des marchés du carbone (voir infra).
de Kyoto en décembre 2011, au risque de se mettre au ban de la communauté internationale sur le dossier climatique. Si, contrairement au marché du carbone européen, il n'existe pas de sanction financière pour un acteur qui ne respecte pas ses engagements, le Canada s'expose cependant à des objectifs plus sévères s'il souhaitait rejoindre un futur Protocole à la CCNUCC. La principale sanction prévue dans le cadre du Protocole de Kyoto (Accords de Marrakech] consiste à réduire l'allocation d'une seconde période d'engagement de 1,3 fois l'excès d'émission non couvert lors de la première période.
Au surplus de quotas, il faut encore ajouter les crédits générés par le mécanisme de développement propre. Début 2013, le mécanisme de développement propre a généré 1,2 milliard de crédits [Shishiovétal., 2012a].
Le Mécanisme de développement propre
Présentation du mécanisme
Parfois dénommé la « surprise de Kyoto » car ajouté en toute fin des négociations [Werksman, 1998], le Mécanisme de développement propre (MDP) est un des trois mécanismes de flexibilité instaurés par le Protocole de Kyoto. Il consiste en l'investissement par un pays de VAnnexe I dans un pays non Annexe i dans le but de réduire les émissions de GES en allant dans le sens du développement durable. Pour chaque tonne d'équivalent CO2 réduite ou absorbée grâce au projet, l'investisseur reçoit une unité de réduction certifiée (DRCE), plus connue sous l'acronyme anglais CER (certified
émission réduction). Ce mécanisme générant des crédits pouvant être utilisés pour couvrir les
émissions de parties de l'annexe I, on le définit comme étant un mécanisme de compensation. Bien que mentionné explicitement, l'objectif de contribution au développement durable n'est pas clairement défini.
Sur papier, ce mécanisme doit favoriser le transfert de technologies et de capitaux dans une perspective de développement durable. Nous verrons que, dans la pratique, les capitaux sont concentrés dans certaines technologies et certains pays, mobilisant peu de capitaux pour les pays les moins avancés et les technologies les plus complexes.
Ce sont les Accords de Marrakech (CdP 7 en 2001) qui ont défini l'essentiel des modalités pratiques du MDP. Ces accords ont prévu la mise en place d'un Conseil Exécutif du MDP (CDM Executive Board) et précisé les différentes étapes aboutissant à la délivrance des crédits carbone.
Le Conseil Exécutif est chargé de mettre en œuvre les modalités et procédures du MDP. Composé de dix membres, ce comité est responsable devant la CdP de la mise en œuvre du MDP. Concrètement, le Conseil Exécutif est chargé d'approuver les méthodologies, les plans de surveillance et d'accréditer des entités opérationnelles (vérificateurs). Il est aussi responsable du développement et maintien d'un registre des projets. Il est aidé dans sa tâche par le travail sur le terrain effectué par les entités opérationnelles désignées (EOD ou DOE en anglais). Celles-ci sont chargées de la validation, la vérification et la certification des projets de MDP. Ce comité Joue un rôle fondamental et a fait l'objet de nombreuses critiques dans les évaluations visant à améliorer le fonctionnement du mécanisme.
additionnalité est le critère fondamental pour la reconnaissance d'un projet de compensation dans
en partant d'un scénario de référence {baseline), montrer que leur projet résulte en une diminution des émissions de GES qui n'aurait pas eu lieu en l'absence du projet. C'est l'économie de GES entre le scénario de référence et le scénario avec projet qui donne au développeur droit à des crédits. Pour contrôler cette additionnalité environnementale, il faut vérifier l'additionnalité d'investissement et l'additionnalité technologique. L'additionnalité d'investissement sous-entend qu'un projet MDP doit donner lieu à un investissement supplémentaire par rapport à la situation de référence. Cet investissement supplémentaire est supposé financer la réduction des émissions. Les Accords de Marrakech reconnaissent implicitement que le critère d'additionnalité d'investissement peut être un moyen de prouver l'additionnalité environnementale d'un projet mais n'est pas nécessairement le seul (d'autres barrières à l'investissement telles que les barrières technologiques ou de disponibilité en capital peuvent également justifier l'additionnalité environnementale du projet). L'additionnalité technologique est un principe selon lequel un projet de compensation doit impliquer un transfert de technologie Nord-Sud. Selon ce principe, la technologie utilisée pour réduire les émissions de GES ne peut être présente dans la région où se situe le projet. Ceci nécessite implicitement que la technologie soit trop coûteuse ou complexe pour être importée sans un soutien additionnel. Finalement, le critère d'additionnalité économique implique que les capitaux apportés par les pays développés ne peuvent se substituer à l'aide publique au développement (APD ou ODA en anglais). Un projet MDP suit plusieurs étapes avant de parvenir à la délivrance des unités de réduction des émissions certifiées (URCE). Dans un premier temps, les participants réalisent une brève analyse pour déterminer si le projet est éligible en tant que MDP. Si cette analyse initiale est positive, le développeur de projet peut rédiger une note d'information sur le projet (NIP, PIN en anglais pour
Project Idea Note) et la soumettre à des acheteurs de crédits potentiels afin de juger de l'intérêt
suscité par le projet. La rédaction d'une PIN n'est pas une étape obligatoire du processus mais la plupart des investisseurs privés en demandent une.
Ensuite, les développeurs rédigent un descriptif de projet formel, appelé dans le jargon DDP (Document Descriptif de Projet ou PDD pour Project Design Document en anglais). Il s'agit d'un document clé dans le cycle d'un projet MDP. Outre la description technique du projet, ce document inclut la présentation du scénario de référence, la démonstration de l'additionnalité, le calcul des réductions d’émissions, l'analyse d'impact environnemental, le plan de suivi des émissions, etc. Les participants doivent en outre recevoir un accord écrit de participation volontaire de la part des autorités nationales de chaque Partie impliquée. L'accord du pays hôte est officialisé par une lettre d'approbation dans laquelle le pays hôte doit accepter le développement du projet et se prononcer quant à la contribution du projet au développement durable.
Ensuite lorsque le projet a fonctionné durant une ou plusieurs années, l'entité opérationnelle rédige un rapport de vérification qui comprend le calcul des réductions d’émission ex post. Après l’approbation de ce rapport, elle délivre un rapport de certification du projet qui donne droit à la délivrance des certificats de réduction d’émission. Ce sont les émissions réellement évitées qui vont servir à déterminer le nombre d’URCE octroyées lors de la délivrance. Lorsque le Conseil Exécutif du MDP approuve la délivrance d’une URCE, l’administrateur du registre du MDP transfère les CER dans les comptes appropriés. Le nombre de ces crédits peut sensiblement varier par rapport aux réductions prévues dans le DDP.
Evaluation empirique du mécanisme Objectifs et méthodologie
Notre évaluation empirique a pour objectif de tirer les leçons de l’expérience du MDP et déterminer si les problèmes rencontrés par le mécanisme peuvent être solutionnés ou bien si, au contraire, les mécanismes de projet présentent des problèmes intrinsèques qui ne peuvent être corrigés.
Dans un article récent [Brohé, 2013b], nous avons revu systématiquement différents critères d’évaluation du mécanisme. Cette analyse empirique s’est notamment basée sur un questionnaire distribué lors du salon Carbon Expo tenu en mai 2012 à Cologne, des interviews avec des experts et développeurs de projets rencontrés dans le cadre d’une étude sur l’intégrité du MDP que nous avons co-rédigée pour la Commission européenne [Ruthner et al., 2011], ainsi que sur l’analyse de sources primaires disponibles sur le site des Nations-Unies (unfccc.int).
Concentration du soutien dans un nombre restreint de pays et de types de projets
