Tribunal administratif N° 33027 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 9 juillet 2013 3e chambre
Audience publique du 7 mai 2014 Recours formé par Monsieur ..., …
contre une décision du directeur général de la Police en matière de discipline
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 33027 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 9 juillet 2013 par Maître Jean-Marie Bauler, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur ..., …, demeurant à L-…, tendant à la réformation, subsidiairement à l’annulation d’une décision du directeur général de la Police du 16 avril 2013 ayant confirmé la sanction disciplinaire de la réprimande prononcée à son encontre par le directeur régional de la Police en date du 29 mars 2013 ;
Vu le mémoire en réponse déposé le 4 octobre 2013 au greffe du tribunal administratif par le délégué du gouvernement ;
Vu le mémoire en réplique déposé le 7 novembre 2013 au greffe du tribunal administratif par Maître Jean-Marie Bauler au nom de Monsieur ... ;
Vu le mémoire en duplique déposé le 25 novembre 2013 au greffe du tribunal administratif par le délégué du gouvernement ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Jean-Marie Bauler et Monsieur le délégué du gouvernement Daniel Ruppert en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 12 mars 2014.
Par une note brevi manu du 6 février 2013, le premier commissaire divisionnaire ..., directeur régional de la direction régionale ... de la Police grand-ducale, ci-après désigné par
« le directeur régional », notifia au commissaire en chef ..., chef-adjoint au commissariat de proximité de ..., le début d’une enquête disciplinaire conformément à l’article 29 de la loi modifiée du 16 avril 1979 concernant la discipline dans la Force publique, ci-après désignée par « la loi du 16 avril 1979 ».
Le 14 mars 2013, le commissaire en chef ..., contrôleur régional, adressa au directeur régional un rapport en se référant à la procédure prévue par l’article 29 de la loi du 16 avril 1979, ledit rapport mentionnant comme objet « […] hinsichtlich einer nicht ausgeführten dienstlichen Anordnung seitens des comch. ... des CP ... ».
Par une décision du 29 mars 2013, le directeur régional arrêta la sanction disciplinaire de la réprimande à l’encontre de Monsieur .... Ladite décision fut notifiée en mains propres à Monsieur ... le 3 avril 2013.
Par un courrier du 4 avril 2013, Monsieur ... introduisit un appel contre ladite décision auprès du directeur général de la Police grand-ducale, ci-après désigné par « le directeur général ».
Par une décision du 16 avril 2013, le directeur général confirma la décision du 29 mars 2013 du directeur régional dans les termes suivants :
« Vu l'arrêté de peine disciplinaire n° … du 29 mars 2013 du Directeur de la circonscription régionale ..., le premier commissaire divisionnaire ..., notifié le 3 avril 2013 au commissaire en chef ..., chef adjoint du commissariat de proximité de ... ;
Vu l'appel n° … du 4 avril 2013 du commissaire en chef ... contre la peine disciplinaire du Directeur de la circonscription régionale ... ;
Vu son grade de commissaire en chef ;
Vu son emploi de chef adjoint au commissariat de proximité de ... ; Vu son dossier disciplinaire ;
Vu qu'il n'y a pas de prescriptions des faits ;
Vu la loi du 16 avril 1979 ayant pour objet la discipline dans la force publique.
Le Directeur Général de la Police Grand-Ducale déclare l'appel comme recevable mais non fondé retient que le commissaire en chef ...
ne s'est pas subordonné à la hiérarchie (art 2) ;
n'a pas exécuté promptement et complètement les prescriptions et ordres de service (art. 2)
n'a pas soumis son intérêt personnel à l'intérêt du service, la solidarité, le respect et la confiance mutuels (art. 2)
ne s'est pas comporté d'une façon irréprochable dans le service (art. 2)
n'a pas obéi promptement, loyalement et consciencieusement (art. 7§1)
n'a pas tenu compte de l'intérêt du service et ne s'est pas abstenu de tout ce qui pourrait nuire à la bonne renommée de la force publique en général et du corps dont il fait partie (art. 9§1);
n'a pas évité tout ce qui pourrait blesser les convenances et compromis les intérêts du service dans l'exercice de ses fonctions (art 12§1) par les faits suivants :
Le 5 février 2013, lors des chutes de neige importantes sur tout le pays, tous les commissariats de proximité avaient reçu l'ordre de continuer à travailler au-delà de 18.00 heures afin de pouvoir prendre en compte une éventuelle recrudescence de demandes d'intervention, et ceci jusqu'à ordre contraire, ainsi que de prévoir une patrouille pour le lendemain à partir de 06.00 heures du matin. Plus tard dans la soirée, il fut constaté que le
commissariat de proximité de ... n'avait pas donné suite à cet ordre. Le commissaire en chef ..., responsable de l'unité ce jour, prétend ne pas avoir entendu le 1er message par radio de la Direction des Opérations demandant aux commissariats de proximité de prévoir une patrouille au-delà de 18.00 heures. Ce n'était que le deuxième message pour prévoir une patrouille le lendemain à partir de 06.00 heures qu'il aurait entendu et auquel il aurait réagi immédiatement. Néanmoins, les deux messages étaient répercutés une deuxième fois, par le biais du centre d'intervention principal ..., il reste établi que le commissaire en chef ... du commissariat de proximité de ... était au téléphone pour le deuxième appel concernant la patrouille du lendemain matin et que lors de cet appel, le commissaire en chef … du centre d'intervention principal ... avait également rappelé au commissaire en chef ... que les commissariats de proximité devaient continuer à travailler le soir même au-delà de 18.00 heures et ce jusqu'à ordre contraire.
Vers 17.45 heures, le premier inspecteur …, qui s'était attendu à devoir travailler au- delà de 18.00 heures, suite aux chutes de neige devenues entretemps massives, entendait que les autres commissariats de proximité annonçaient leur patrouille au centre d'intervention principal ... via radio. En présence du commissaire en chef ... et du commissaire …, il demandait alors si eux ne devaient pas faire de patrouille. Le commissaire en chef ... n'a pas répondu. Le commissaire … lui répondait dans le sens que le chef adjoint du commissariat de proximité s'en était occupé.
Peu avant la fin de service, le commissaire en chef …, posait également la question pourquoi l'unité ne devait pas travailler au-delà de 18.00 heures. A ce moment, les membres présents du commissariat de proximité étaient rassemblés dans le grand bureau du commissariat. Aucune des personnes présentes, dont le commissaire en chef ..., ne réagissait.
Il est donc établi que le commissaire en chef ... avait été informé de la décision de devoir organiser une patrouille de son unité au-delà de 18.00 heures en date du 5 février 2013 et ceci par le commissaire en chef …. Même s'il n'avait pas entendu consciemment ce message, deux membres du commissariat lui avaient fait part de leur étonnement que, vu les conditions météorologiques, ils ne devraient pas travailler au-delà de 18.00 heures et l'ont interpelé à ce sujet. Non seulement il feignait donc au total à 3 reprises ne rien avoir entendu de ce qui lui fut rapporté, mais qu'en plus c'était apparemment lui le seul à ne pas se poser la bonne question. Or, en absence du chef du commissariat, c'était au chef adjoint de se poser cette question en premier et de veiller à l'intérêt du service.
confirme :
la décision du 29 mars 2013 du Directeur de la circonscription régionale ... […] » Par une requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 9 juillet 2013, Monsieur ... a fait introduire un recours principalement en réformation et subsidiairement en annulation contre la décision du directeur général du 16 avril 2013 ayant confirmé la sanction disciplinaire de la réprimande prononcée par le directeur régional le 29 mars 2013.
Conformément à l’article 30 de la loi du 16 avril 1979, un recours en réformation est prévu en matière de discipline concernant les militaires uniquement dans les cas où la peine prononcée dépasse la compétence du chef de corps, par opposition aux peines ne dépassant pas la compétence du chef de corps.
Il se dégage de l’article 25, paragraphe II de la loi du 16 avril 1979 que « Le droit d’appliquer au personnel policier du corps de la Police et de l’Inspection générale de la Police les peines disciplinaires appartient (…) 2. au directeur de la circonscription régionale et au directeur du Service de Police pour les peines sub 1 à 3 (…) », étant précisé que l’article 19 de la même loi énonce sub 2 la sanction de la réprimande prononcée en l’espèce par le directeur régional et confirmée sur appel par le directeur général.
Dans la mesure où la sanction prononcée en l’espèce ne dépasse pas la compétence du chef de corps, le tribunal est incompétent pour connaître du recours principal en réformation, tel que cela a été relevé à juste titre par le délégué du gouvernement.
En revanche, il est compétent pour connaître du recours subsidiaire en annulation, qui est encore recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Le demandeur invoque de prime abord une violation de l’article 7 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et les libertés fondamentales, ci-après désignée par « la CEDH », et de l’article 14 de la Constitution en soutenant que le caractère vague des incriminations ainsi que le vaste éventail des peines disciplinaires susceptibles d’être prononcées dans la force publique violerait le principe de la légalité des peines.
A cet égard, il se réfère au critiques formulées par le Conseil d’Etat dans son avis du 26 juin 2012 relativement au projet de loi n° 6379/1 ayant pour objet la discipline dans l’armée, la Police grand-ducale et l’Inspection générale de la police, le projet de loi ayant repris l’article 3 actuel de la loi du 16 avril 1979. Il soutient que les commentaires du Conseil d’Etat confirmeraient que l’imprécision des actes engendrant les sanctions disciplinaires créerait une insécurité juridique inconciliable avec le principe de légalité. Il serait ainsi remis en cause l’ensemble de la procédure disciplinaire dans la police puisque les fonctionnaires de la police se trouveraient dans une insécurité juridique inacceptable quant aux manquements qui leur sont reprochés. A cet égard, il se réfère encore à une question parlementaire du 2 août 2013 concernant le nombre de sanctions disciplinaires prononcées par le directeur général depuis 2008, et soutient que ces chiffres ne seraient pas comparables avec les sanctions prononcées dans la Fonction publique en général.
Enfin, il demande au tribunal de poser à la Cour constitutionnelle la question préjudicielle suivante :
« Les articles 2, 3, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 et 15 de la loi du 16 avril 1979 ayant pour objet la discipline dans la Force publique, relatifs aux droits et aux devoirs des militaires, ainsi que l’article 19 de la même loi, relatif aux peines disciplinaires, sont-ils conformes au principe constitutionnel de légalité des fautes et des sanctions disciplinaires énoncé par l’article 14 de la Constitution ? ».
Le délégué du gouvernement conclut au rejet de ce moyen en renvoyant en substance à la jurisprudence des juridictions administratives fondée sur divers arrêts de la Cour constitutionnelle.
En vertu de l’article 7, paragraphe 1er de la CEDH « Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une
infraction d’après le droit national ou international. De même il n’est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l’infraction a été commise ».
Ledit article consacre le principe de la légalité des peines tel que consacré également par l’article 14 de la Constitution, en vertu duquel « Nulle peine ne peut être établie ni appliquée qu’en vertu de la loi ».
Tel que cela a été retenu par la Cour Constitutionnelle à différentes occasions, en droit disciplinaire la légalité des peines suit les principes généraux du droit pénal et doit observer les mêmes exigences constitutionnelles de base. Le principe de la légalité de la peine entraîne la nécessité de définir les infractions en termes suffisamment clairs et de préciser le degré de répression pour en exclure l’arbitraire et pour permettre aux intéressés de mesurer exactement la portée de ces dispositions et le principe de la spécification de l’incrimination est le corollaire de celui de la légalité des peines. La Cour Constitutionnelle a encore retenu que le droit disciplinaire tolère dans la formulation des comportements illicites et dans l’établissement des peines à encourir une marge d’indétermination sans que le principe de la spécification de l’incrimination et de la peine n’en soit affecté, si des critères logiques, techniques et d’expérience professionnelle permettent de prévoir avec une sureté suffisante la conduite à sanctionner et la sévérité de la peine à appliquer (cf. arrêt n° 23/04 du 3 décembre 2004 de la Cour Constitutionnelle, Mém. A n° 201 du 23 décembre 2004).
La Cour Constitutionnelle a pareillement retenu que le principe de la légalité des peines ne fait pas obstacle à ce qu’en matière disciplinaire les infractions soient définies par référence aux obligations légales et réglementaires auxquelles est soumise une personne en raison des fonctions qu’elle exerce, de la profession à laquelle elle appartient ou de l’institution dont elle relève (cf. arrêt n° 41/07 du 14 décembre 2007 de la Cour Constitutionnelle, Mém. A n° 1 du 11 janvier 2008).
Au regard de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle et contrairement à ce qui est soutenu par le demandeur, le tribunal est amené à retenir que la circonstance que la loi du 16 avril 1979 prévoit un certain nombre de devoirs et d’obligations incombant notamment aux membres de la Police grand-ducale et que, par ailleurs, la même loi prévoit un catalogue de sanctions disciplinaires, n’est pas contraire au principe de la légalité des peines, dans la mesure où les devoirs sont décrits avec suffisamment d’objectivité et que l’arbitraire des sanctions à appliquer est évité par le biais de l’article 22 de la loi du 16 avril 1979, qui impose que l’application des sanctions disciplinaires doit se régler notamment d’après la gravité de la faute commise, le grade, la nature de l’emploi et les antécédents disciplinaires du militaire inculpé.
Il s’ensuit que le moyen fondé sur une violation de l’article 7 de la CEDH respectivement de l’article 14 de la Constitution est à rejeter pour ne pas être fondé, sans qu’il n’y ait lieu, par application de l’article 6, alinéa 2 de la loi du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour constitutionnelle de saisir la Cour constitutionnelle d’une demande préjudicielle, ladite Cour ayant en effet tranché la question que le demandeur suggère de poser. Au regard de la position de la Cour constitutionnelle relevée ci-avant, ni l’avis du Conseil d’Etat, ni l’allusion du demandeur à un nombre plus important d’affaires disciplinaires dans la force publique ne permet d’infirmer le rejet du moyen fondé sur une violation de l’article 7 de la CEDH, respectivement de l’article 14 de la Constitution.
Le demandeur invoque ensuite une violation de l’article 10bis de la Constitution en soutenant que les dispositions de la loi du 16 avril 1979 concernant la discipline dans la force publique établiraient une différence de traitement entre les fonctionnaires de la Force publique et les autres fonctionnaires de l’Etat en ce que la loi du 16 avril 1979 attribuerait l’instruction disciplinaire au supérieur hiérarchique du fonctionnaire concerné, tandis que les autres fonctionnaires de l’Etat bénéficieraient d’une procédure instaurée par la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat, ci-après désignée par « le statut général », qui serait plus protectrice des droits de la défense et qui garantirait a priori une plus grande impartialité. Le demandeur se réfère encore à un arrêt de la Cour administrative du 14 mars 2013, n° 31821, à travers lequel la Cour constitutionnelle a été saisie de la question préjudicielle suivante : « La loi du 16 avril 1979 ayant pour objet la discipline dans la Force publique, et plus particulièrement l’article 31 de la prédite loi, en ce qu’elle confie l’instruction disciplinaire au supérieur hiérarchique du fonctionnaire en cause, et l’article 33 en ce qu’il prévoit l’avis consultatif du conseil de discipline alors que le statut général des fonctionnaires de l’Etat confie l’instruction disciplinaire à un commissaire indépendant et confère un pouvoir décisionnel au conseil de discipline, sont-ils conformes à l’article 10bis de la Constitution ? », et demande à titre subsidiaire à ce que le tribunal sursoit à statuer en attendant que la Cour constitutionnelle se soit prononcée.
Le délégué du gouvernement conclut au rejet de ce moyen.
Dans son arrêt du 15 novembre 2013, inscrit sous le n° 00102 du registre, la Cour constitutionnelle, saisie à travers l’arrêt précité du 14 mars 2013 de la Cour administrative par rapport à un moyen similaire fondé sur une violation de l’article 10bis de la Constitution au regard des différences entre la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires relevant de la force publique et celle applicable aux fonctionnaires relavant du statut général, a retenu que la loi du 16 avril 1979, en ce qu’elle instaure une procédure disciplinaire spécifique à l’égard des membres de la Police grand-ducale, et plus particulièrement son article 31 en ce qu’il confie l’instruction disciplinaire au supérieur hiérarchique du fonctionnaire en cause, et son article 33 en ce qu’il prévoit l’avis consultatif du conseil de discipline, n’est pas contraire à l’article 10bis, paragraphe 1er de la Constitution, garantissant le principe d’égalité devant la loi.
Pour arriver à cette conclusion, la Cour Constitutionnelle a retenu qu’à l’égard de l’obligation de se conformer aux règles régissant leur discipline, sanctionnées par des peines appliquées au terme d’une procédure disciplinaire comportant une instruction préalable et l’intervention du conseil de discipline, les fonctionnaires de la force publique se trouvent dans une situation certes comparable à celle des fonctionnaires soumis au statut général. Elle a encore retenu que la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires de la force publique diffère de celle prévue au statut général plus particulièrement par le fait que l’instruction disciplinaire poursuivie contre un fonctionnaire de la force publique appartient au chef hiérarchique et au conseil de discipline et qu’à l’exception des peines mineures aucune sanction disciplinaire ne peut être prononcée sans l’avis du conseil de discipline, tandis que celle poursuivie contre un fonctionnaire de l’Etat soumis au statut général appartient au commissaire du gouvernement chargé de l’instruction et au conseil de discipline, et que ce dernier prend une décision sur la sanction disciplinaire à appliquer et que l’autorité de nomination est tenue d’appliquer la sanction disciplinaire conformément à la décision du conseil de discipline. La Cour constitutionnelle a néanmoins retenu que la différence ainsi instituée entre la loi du 16 avril 1979 et la procédure disciplinaire prévue au statut général est
rationnellement justifiée, adéquate et proportionnée à son but, de sorte que ces dispositions ne sont pas contraires à l’article 10bis de la Constitution.
Face à la solution ainsi retenue par la Cour Constitutionnelle de la non-contrariété de la loi du 16 avril 1979 à l’article 10bis de la Constitution, le moyen invoqué par le demandeur à l’appui de son recours et fondé sur une violation de l’article 10bis de la Constitution sur le fondement des mêmes contestations et considérations que celles à l’origine de la question soumise à la Cour constitutionnelle, est à rejeter comme étant non fondé.
Le demandeur invoque ensuite une violation de l’article 6 de la CEDH.
Il conclut de prime abord à l’applicabilité de l’article 6 de la CEDH en matière disciplinaire en renvoyant à une jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme du 8 juin 1976, affaire Engel c/ Pays-Bas, ainsi qu’à un arrêt du 11 juin 2009, affaire Dubus c/
France.
Par ailleurs, il invoque une jurisprudence de la Cour administrative du 15 décembre 2011, n° 28984C du rôle.
En l’occurrence, il fait état d’une partialité objective dans le chef du directeur régional.
Il fait valoir que les principes généraux du respect des droits de la défense et du droit à un procès équitable, ainsi que l’article 6 de la CEDH proscriraient que l’autorité ayant marqué son accord avec le déclenchement des poursuites disciplinaires statue in fine dans le cadre d’un recours. En l’espèce, en étant à l’initiative de l’enquête disciplinaire, le directeur régional aurait opéré un choix, à savoir celui, au vu des faits, d’ouvrir une enquête ou de ne pas l’ouvrir. Ainsi, comme le supérieur hiérarchique a décidé d’ouvrir une enquête, il aurait jugé que les faits étaient suffisamment graves, de manière qu’il aurait porté un jugement sur les faits et également sur l’issue des poursuites déclenchées par lui.
Il s’ensuivrait qu’en l’espèce, le directeur régional aurait également exercé les fonctions de partie poursuivante, de sorte qu’il serait partie en cause, ce qui corroborait son manque d’indépendance et d’impartialité.
A cet égard, le demandeur invoque encore le projet de loi n° 6379/1 précité, en soutenant en substance que ce serait pour éliminer ce genre de partialité objective que le législateur aurait souhaité réformer la loi sur la discipline dans la police.
En soulignant qu’en l’espèce, le directeur régional serait à l’initiative des poursuites et de la note brevi manu de notification du commencement de l’enquête, il se serait prononcé sur la sanction susceptible de résulter de la procédure par la référence à l’article 29 de la loi du 16 avril 1979 et que ce serait le même directeur régional qui aurait pris la sanction disciplinaire de la réprimande, le demandeur en tire deux conclusions à savoir, d’une part, que l’objectivité de l’instruction disciplinaire ne serait pas assurée puisque le contrôleur régional aurait été orienté dans son instruction étant donné que le directeur régional se serait d’ores et déjà prononcé sur la sanction disciplinaire susceptible de résulter de l’instruction, et, d’autre part, que le directeur régional se serait prononcé avant le début de l’instruction sur la sanction à intervenir, de sorte qu’il n’aurait plus été impartial au moment du prononcé de la sanction finale.
Le délégué du gouvernement conclut au rejet de ce moyen, en se référant à diverses jurisprudences du tribunal administratif à ce sujet.
Le demandeur invoque ensuite une violation de l’article 31 (1) de la loi du 16 avril 1979.
A cet égard, il soutient qu’il se dégagerait des dispositions combinées des articles 31 (1) précité, ainsi que 26 de la loi du 16 avril 1979 que le chef hiérarchique compétent pour procéder à l’instruction disciplinaire aurait en l’espèce été le directeur régional, en l’occurrence Monsieur .... Tel ne pourrait cependant être le cas puisque les principes du respect des droits de la défense et du droit à un procès équitable s’opposeraient à ce que le fonctionnaire qui prononce la sanction soit également chargé de l’instruction disciplinaire.
En revanche, le contrôleur régional ... n’aurait pas le grade de capitaine. Il s’ensuivrait que le rapport d’instruction rédigé par le contrôleur régional aurait été rédigé par un fonctionnaire incompétent conformément à l’article 31 de la loi du 16 avril 1979, dont il se dégagerait que l’instruction disciplinaire appartient au chef hiérarchique compétent qui doit avoir au moins le grade de capitaine.
Le délégué du gouvernement conclut au rejet de ce moyen en soulignant que la loi du 16 avril 1979 distinguerait entre deux types de procédures, à savoir d’une part la procédure prévue par l’article 29 de la même loi et, d’autre part, celle de l’article 30, prévoyant les peines dépassant la compétence du chef de corps. L’article 31 invoqué par le demandeur se limiterait à établir les règles à respecter dans le cadre d’une instruction disciplinaire par opposition à une enquête disciplinaire. Or, en l’espèce la procédure suivie serait celle de l’article 29 de la loi du 16 avril 1979.
Le demandeur, pour sa part, souligne dans son mémoire en réplique que les dispositions de l’article 31 de la loi du 16 avril 1979 ne seraient pas uniquement applicables aux instructions disciplinaires, en vertu du principe « ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus », tout en renvoyant à un jugement du tribunal administratif du 16 décembre 2009, n° 25687 du rôle.
Les moyens fondés sur une violation de l’article 6 de la CEDH, des principes généraux de droit tenant au respect des droits de la défense, d’équitable procédure, ainsi que de l’article 31 (1) de la loi du 17 avril 1979 tournent autour de la même question du respect des garanties nécessaires afin que les droits à une procédure équitable soient respectés, de manière que le tribunal procédera à un examen commun de ces moyens, en déterminant de prime abord quelles des dispositions invoquées sont susceptibles de s’appliquer en l’espèce.
Tout d’abord en ce qui concerne la question de l’applicabilité de l’article 6, paragraphe 1er de la CEDH, aux termes duquel « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle […] », force est de constater que la procédure disciplinaire qui est critiquée en l’espèce par le demandeur au regard des impératifs découlant de l’article 6 de la CEDH ne constitue
qu’une étape d’un processus décisionnel et ne revêt en elle-même pas un caractère juridictionnel, mais a une nature purement administrative.
Si l’article 6, précité, impose certes des impératifs à respecter en matière de procès équitable, les garanties afférentes n’ont néanmoins pas pour autant vocation à s’appliquer au niveau d’une procédure disciplinaire purement administrative, en ce qu’elles n’entrent en ligne de compte qu’à un stade ultérieur, au niveau de l’instance juridictionnelle compétente pour connaître du recours dirigé contre la décision administrative traduisant l’aboutissement de ladite procédure disciplinaire.
Il s’ensuit que les moyens avancés par le demandeur, basés sur une violation alléguée de l’article 6 de la CEDH au niveau de la procédure disciplinaire administrative ayant précédé la décision déférée sous examen, laissent d’être fondés.
Or, même si l’autorité administrative n’est pas formellement soumise au respect de l’article 6 de la CEDH, elle est néanmoins tenue d’observer les principes généraux de droit, tels que le principe d’équitable procédure, le principe du respect des droits de la défense ou encore le principe général d’impartialité, et ce même en l’absence d’un texte exprès1.
A cet égard, il échet d’une manière générale d’assurer que l’enquête disciplinaire soit conduite par une personne compétente à condition que son impartialité ne soit pas contestable.
Ainsi, à part le fait que l’organe enquêteur chargé de l’instruction de l’affaire disciplinaire doit être impartial d’un point de vue subjectif, en ce qu’il ne doit pas avoir procédé à des prises de position antérieures de nature à préjuger du résultat de la procédure disciplinaire, il est exigé que, d’un point de vue objectif, ledit enquêteur ne puisse pas être soupçonné de partialité objective, la partialité objective pouvant découler de conditions structurelles ou organisationnelles qui autoriseraient à suspecter l’impartialité d’un organe. Il en est de même de l’autorité amenée à prendre la décision sur la sanction à appliquer.
Les contestations du demandeur se résument en substance au reproche que le directeur régional aurait à la fois initié la procédure et prononcé la sanction disciplinaire.
Avant d’examiner le bien-fondé de ce reproche, il convient de déterminer, au regard des contestations du demandeur, quelle procédure disciplinaire a été appliquée et quelle dispositions légales sont susceptibles de s’appliquer, la partie étatique soutenant que la procédure appliquée serait celle de l’article 29 de la loi du 16 avril 1979 à laquelle les dispositions de l’article 31 de la même loi ne seraient pas applicables, tandis que le demandeur conclut à l’applicabilité des dispositions de l’article 31.
L’article 29 de la loi du 16 avril 1979 dispose que : « Les peines prévues à l´article 25 sous I. A 1 à 3, B 1 et C 1 à 3, ainsi que sous II. 1 à 3, sont prononcées par décision motivée, après que le militaire inculpé a été entendu. », tandis que l’article 30 de cette même loi retient que : « Les peines dépassant la compétence du chef de corps sont prononcées par décision motivée et après instruction préalable, dans laquelle le militaire inculpé est entendu sur les faits mis à sa charge. »
1 cf. trib. adm. 12 mars 2008, n°21852a, Pas. adm. 2012, V° Fonction publique, n° 195, cf Cour adm. 15 décembre 2011, n°28984C, cité par le demandeur
Ces dispositions font dépendre le choix de la procédure disciplinaire diligentée de la gravité de la peine a priori envisagée pour sanctionner les faits reprochés.
La différence entre ces deux régimes de procédure disciplinaire, en ce qui concerne la phase préparatoire, réside dans une instruction plus formaliste, régie par l’article 31 de la loi du 16 avril 1979, pour les faits susceptibles d’entraîner pour le personnel policier du corps de la Police une peine dépassant la compétence du chef de corps, à savoir une peine plus grave que celle de l’avertissement, celle de la réprimande, celle de l’arrêt de quatre jours au plus et celle de l’amende ne dépassant pas le cinquième d’une mensualité brute du traitement de base ou de l’indemnité moyenne. En effet, l’article 30 de la même loi, visant les peines dépassant la compétence du chef de corps, requiert que l’intéressé soit entendu sur les faits mis à sa charge et qu’il soit procédé à une instruction préalable, tandis que l’article 29 de la même loi, envisageant une procédure sommaire, requiert uniquement que l’intéressé soit au préalable entendu2.
Le tribunal est amené à retenir, contrairement à ce qui est soutenu par le demandeur, que les règles procédurales prévues par l’article 31 de la loi du 16 avril 1979 s’appliquent uniquement à l’instruction disciplinaire diligentée conformément à l’article 30, à savoir s’il s’agit d’appliquer des peines dépassant la compétence du chef de corps. Cette conclusion s’impose au regard du fait que l’article 29 n’envisage pas expressément une instruction préalable, mais requiert uniquement que l’intéressé soit entendu au préalable dans ses explications, de sorte que les règles d’instruction disciplinaire décrites à l’article 31 précité sont nécessairement celles de l’instruction préalable à laquelle se réfère l’article 30 de la même loi.
S’il a effectivement été jugé qu’il n’est pas interdit d’examiner même des faits susceptibles d’une sanction mineure dans le cadre d’une instruction disciplinaire au sens de l’article 31 de la loi du 16 avril 19793, le choix initial du régime de procédure disciplinaire à engager appartient clairement au supérieur hiérarchique compétent en matière disciplinaire.
Force est de constater qu’en l’espèce, le directeur régional, en sa qualité de supérieur hiérarchique du demandeur, a clairement indiqué qu’il entend diligenter une procédure disciplinaire sur le fondement de l’article 29 de la loi du 16 avril 1979, et partant suivant la procédure sommaire y consacrée, dans la mesure où tant dans la lettre de notification du début d’une enquête disciplinaire du 6 février 2013, que dans le rapport du 14 mars 2013 établi par le contrôleur régional sur lequel le directeur régional s’est basé, il est fait référence à l’article 29 précité.
Il est certes exact qu’en l’espèce des démarches allant au-delà de la seule audition du demandeur, telle que prévue par l’article 29 de la loi du 16 avril 1979, ont été diligentées en ce sens qu’un rapport a été adressé par le contrôleur régional au directeur régional et que, par ailleurs, non seulement le demandeur mais encore un certain nombre de témoins ont été entendus. Néanmoins, du moment que le chef de service estime que les faits sont susceptibles d’être sanctionnés par une peine mineure ne dépassant pas la compétence du chef de corps et qu’il opère un choix délibéré de diligenter une procédure disciplinaire sommaire suivant
2 cf. aussi doc. parl. 1784-1 avis du conseil d’Etat
3 Trib. adm. du 16 décembre 2009, n°26686 du rôle, Pas. adm. 2012, V° Fonction publique, n°188.
l’article 29 de la loi du 16 avril 1979, c’est ce choix qui est déterminant afin de déterminer les règles applicables à la procédure.
En effet, si le supérieur hiérarchique choisit de recourir à la procédure sommaire de l’article 29 de la loi du 16 avril 1979, il doit évidement au moins respecter les formalités y inscrites, mais la loi n’interdit pas qu’il puisse entreprendre encore d’autres mesures d’instruction, sans pour autant que de ce fait la procédure puisse être requalifiée en une procédure suivant les articles 30 et 31 de la loi du 16 avril 1979, ou que les dispositions afférentes de la même loi trouvent ipso facto application. Les droits de l’intéressé ne sont pas pour autant lésés, puisqu’en toute hypothèse dans le cadre d’une procédure suivant l’article 29, précité, il ne peut être sanctionné que par l’une des peines mineures y mentionnées et que s’il s’avère qu’une sanction plus sévère est le cas échéant plus appropriée, la procédure de l’article 31 doit être lancée. D’autre part, même à défaut de dispositions légales spécifiques, les démarches entreprises dans le cadre de la procédure sommaire doivent être effectuées dans le respect des principes généraux du droit, en l’occurrence en respect du principe d’équitable procédure, du respect des droits de la défense ou encore du principe général d’impartialité, de manière qu’il convient de vérifier au cas pas cas si, compte tenu de la situation particulière de l’espèce, les mesures d’instruction supplémentaires entreprises, qui a priori sont dans l’intérêt de l’agent auquel des faits fautifs sont reprochés, puisque le supérieur hiérarchique, au lieu de se limiter à entendre l’intéressé en ses explications et d’appliquer immédiatement une sanction disciplinaire, entreprend des démarches supplémentaires afin de clarifier la situation, ont respecté ces exigences.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que dans la mesure où en l’espèce l’instruction diligentée s’inscrit dans le cadre de l’article 29 de la loi du 16 avril 1979, les dispositions de l’article 31 de la même loi et plus particulièrement celles du point 2.
de cet article, aux termes duquel « 2. Le chef hiérarchique du militaire ayant au moins le grade de capitaine procède à une instruction lorsque des faits, faisant présumer que le militaire a manqué à ses devoirs au sens de la présente loi, sont à sa connaissance […] » et requérant partant que l’instruction soit menée par une personne ayant au moins le grade de capitaine, sont inapplicables, de sorte que le moyen afférent du demandeur est à rejeter comme étant non fondé.
Tel que cela a été retenu ci-avant, le défaut d’application de ces dispositions en l’espèce ne signifie pas que les démarches complémentaires d’instruction entreprises sont laissées au libre choix du supérieur hiérarchique, de sorte qu’il convient d’examiner si en l’espèce les principes généraux précités ont été respectés, face au reproche du demandeur tenant à un manque d’impartialité.
En ce qui concerne le rôle joué par le directeur régional, dont le demandeur déduit une impartialité objective, le tribunal constate qu’il est certes exact qu’en l’espèce, le directeur régional a notifié au demandeur le début d’une enquête disciplinaire conformément à l’article 29 de la loi du 16 avril 1979 et que c’est le même directeur régional qui a prononcé la sanction disciplinaire.
Force est cependant de constater que l’intervention, dans une première phase, du seul supérieur hiérarchique dans le cadre d’une procédure sous l’angle de l’article 29 de la loi du 16 avril 1979, est telle quelle prévue par la loi, en ce sens que l’article 29 dispose que les peines y prévues, à savoir les peines moins sévères, « sont prononcées par décision motivée,
après que le militaire a été entendu », impliquant ainsi, tel que cela a été retenu ci-avant, que c’est le supérieur hiérarchique direct, qui en vertu de l’article 26 de la même loi exerce le pouvoir disciplinaire, sans l’intervention nécessaire d’autres personnes ou le déploiement d’autres actes que l’audition de l’intéressé, qui déclenche l’instruction, qui la mène et qui prononce la sanction. Néanmoins, ce seul constat de l’intervention du seul supérieur hiérarchique ne signifie pas que la procédure organisée par l’article 29 de la loi du 16 avril 1979 pose un problème de manque d’impartialité, puisque l’intéressé a en toute hypothèse la possibilité d’interjeter un recours précontentieux à travers l’appel prévu à l’alinéa 2 de l’article 29 de la loi du 16 avril 1979.
Il s’ensuit que la procédure de l’instruction disciplinaire telle qu’elle est organisée par la loi du 16 avril 1979 ne révèle pas une partialité objective dans le chef du supérieur hiérarchique menant l’instruction sommaire.
S’agissant de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt de la Cour administrative du 15 décembre 2011, précité, invoqué par le demandeur à l’appui de son recours, force est de constater que la Cour administrative avait retenu que, dans la situation très particulière de cette espèce, les faits à la base de la sanction disciplinaire se trouvaient en « circuit fermé » pour s’être produits pour l’essentiel face au chef hiérarchique concerné, qui lui-même avait, en application de l’article 31 précité, procédé à l’instruction disciplinaire et avait transmis le dossier avec ses conclusions au chef de corps. Comme, toute la procédure préliminaire à partir du constat et la vérification des faits à la base de la sanction disciplinaire s’était produite en circuit interne, la Cour avait retenu que l’impartialité de l’organe ayant été amené à opérer dans le cadre de l’instruction de la procédure disciplinaire ne se trouvait plus respectée.
Or, cette même conclusion ne peut pas être retenue en l’espèce, dans la mesure où, indépendamment du constat que dans la présente affaire et contrairement à l’affaire précitée, la procédure appliquée est la procédure sommaire prévue à l’article 29 de la loi du 16 avril 1979, le directeur régional n’est pas intervenu seul, puisque le contrôleur régional est aussi intervenu. D’autre part, les faits par rapport auxquels l’instruction disciplinaire a été diligentée n’impliquaient pas le directeur régional. Il s’ensuit que le tribunal ne dispose en l’espèce pas d’éléments permettant de retenir que la procédure d’instruction se soit produite en « circuit interne », de nature à mettre en doute l’impartialité objective ou subjective du directeur régional.
Il convient encore de préciser que le fait que le contrôleur régional n’ait pas le grade de capitaine, circonstance non contestée par la partie étatique, ne permet pas de retenir que les principes d’équitable procédure, d’impartialité ou encore du respect des droits de la défense aient été violés. En effet, s’il peut être admis que l’intervention d’un agent ayant un certain grade peut être le garant du respect des principes précités, il ne se dégage pas des éléments du dossier qu’en l’espèce, le contrôleur régional ait exécuté la tâche lui confiée par le directeur régional, à savoir la rédaction d’un rapport impliquant l’audition de témoins ainsi que celle du demandeur, de manière à pouvoir retenir que les droits du demandeur n’aient pas été respectés. Dans ce contexte, c’est à tort que le demandeur soutient que le contrôleur régional ait été guidé dans ses démarches par la seule circonstance qu’il avait été chargé par le directeur régional qui a pris la décision de lancer une procédure disciplinaire, cette seule affirmation, à défaut d’autres éléments permettant de retenir que le contrôleur n’ait pas mené sa tâche en toute objectivité, ne permettant pas de retenir un manque d’impartialité.
Par ailleurs, la seule circonstance qu’une réforme de la procédure disciplinaire dans la force publique soit envisagée n’est pas de nature à faire admettre ipso facto la non-conformité des dispositions actuellement en vigueur avec le principe général de droit du respect des droits de la défense, du principe d’équitable procédure et du principe d’impartialité.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que les moyens fondés sur une violation de l’article 6 de la CEDH, respectivement du droit à un procès équitable en tant que principe général de droit sont à rejeter comme étant non fondés.
Enfin, quant au fond, le demandeur conteste la matérialité des faits et conteste par ailleurs que ces faits puissent constituer une violation des devoirs des fonctionnaires tels que libellés dans la décision litigieuse.
En renvoyant au commentaire précité du Conseil d’Etat relatif au projet de loi n°
6379/1, le demandeur soutient que les cinq premiers motifs de la décision fondés sur les articles 2 et 7 de la loi du 16 avril 1979 devraient être écartés en raison de l’imprécision des manquements invoqués.
Subsidiairement, il soutient qu’il ne ressortirait pas du dossier d’enquête qu’il avait commis une faute susceptible d’entraîner une sanction disciplinaire et renvoie pour le surplus à ses explications données lors de son audition le 21 février 2013.
Le délégué du gouvernement conclut au rejet de ces moyens.
Il convient d’emblée de rejeter les reproches du demandeur fondés sur une imprécision des motifs à la base de la décision, qui se recoupent avec ses contestations fondées sur l’article 7 de la CEDH, et cela au regard de la conclusion ci-avant retenue par rapport à cette disposition.
En ce qui concerne la réalité des faits reprochés, le tribunal constate qu’il est en l’occurrence reproché au demandeur de ne pas avoir fait suite à des ordres en ce sens adressés à tous les commissariats de proximité le 5 février 2013 en raison des chutes de neige importantes dans tout le pays, d’organiser des patrouilles au-delà de 18.00 heures le jour en question, alors que la journée en question il était le commissaire le plus ancien en rang en service, et cela malgré le fait que deux membres du commissariat lui avaient fait part de leur étonnement qu’ils ne devaient pas travailler au-delà de 18.00 heures le jour en question.
Il n’est pas contesté que le 5 février 2013, le commissariat de ... n’a pas effectué des patrouilles après 18.00 heures.
Il se dégage des explications fournies par le témoin ..., affecté au CIP ..., que peu après 17 :00 heures le jour litigieux, il avait reçu les instructions que les trois commissariats de proximité de la région devraient, en raison des conditions météorologiques, effectuer immédiatement et jusqu’à ordre contraire des patrouilles. Le même témoin a encore déclaré avoir transmis cet ordre aux commissariats de proximité respectifs, dont plus particulièrement le commissariat de proximité .... Il a confirmé avoir contacté le même jour une deuxième fois lesdits commissariats de proximité et, à cette occasion, avoir plus particulièrement parlé avec le demandeur en personne, qui lui aurait cependant à ce moment-là indiqué ne pas avoir reçu le premier ordre. Il a encore déclaré avoir informé vers 19.30 heures du même jour les
différents commissariats de proximité que la mission était terminée et qu’il avait attendu la confirmation de ces commissariats, mais que le commissariat de proximité de ... n’avait pas répondu. Il précise avoir reçu l’information à ce moment-là que le commissariat de proximité de ... avait cessé son service vers 18.00 heures et cela suivant instructions du demandeur.
Si le demandeur déclare ne pas être conscient d’avoir reçu le premier ordre, il n’en reste pas moins qu’il a dû admettre lors de son audition, après avoir entendu l’enregistrement téléphonique afférent, que lors d’un deuxième appel du CIP ... qu’il avait réceptionné lui- même et qui avait pour objet l’ordre de prévoir des patrouilles le lendemain, il avait aussi été fait référence à l’ordre d’effectuer des patrouilles durant la soirée jusqu’à contre-ordre, de sorte qu’il y a lieu d’admettre pour établi que le demandeur avait été informé, avant qu’il n’ait quitté son service le jour en question, de l’ordre litigieux. S’y ajoute qu’il se dégage des déclarations des témoins ... et ... qu’avant la fin du service, ils avaient posé la question de la nécessité de patrouilles le soir, sans que le demandeur n’ait réagi.
Il s’ensuit qu’il est établi que le commissariat de proximité de ... et plus particulièrement le demandeur avait été informé de la nécessité de prévoir des patrouilles pour le 5 février 2013 après 18.00 heures, mais qu’il n’avait pas été donné suite à ces instructions.
Il suit de l’ensemble des considérations que les contestations du demandeur quant à la réalité des faits sont à rejeter comme non fondées.
Ensuite, s’agissant des contestations du demandeur que les faits constituent un manquement à ses devoirs, le tribunal constate qu’il est reproché au demandeur d’avoir violé les dispositions des articles 2, 7, paragraphe 1, 9, paragraphe 1 et 12, paragraphe 1 de la loi du 16 avril 1979.
Aux termes de l’article 2 de la loi du 16 avril 1979 « La discipline militaire exige l'observation des lois et règlements fixant les droits et devoirs des militaires, la subordination hiérarchique, l'exécution prompte et complète des prescriptions et ordres de service, la soumission de l'intérêt personnel à l'intérêt du service, la solidarité, le respect et la confiance mutuels ainsi que le comportement irréprochable tant dans le service qu'en dehors du service. », et aux termes de l’article 7, alinéa 1 de la même loi « L'obéissance doit être prompte, loyale et consciencieuse. Lorsque des circonstances imprévues s'opposent à l'exécution régulière d'un ordre, l'exécutant doit en informer incessamment l'auteur de l'ordre. Lorsque cette information est impossible et en cas de nécessité urgente, il doit prendre de sa propre initiative les mesures appropriées en s'inspirant des intentions de l'auteur de l'ordre. »
Aux termes de l’article 9, alinéa 1 de la même loi « Les militaires doivent tenir compte de l'intérêt du service et s'abstenir de tout ce qui pourrait nuire à la bonne renommée de la force publique en général et du corps dont ils font partie. », tandis que l’article 12, alinéa 1 de la même loi dispose que « Le militaire doit, dans l'exercice comme en dehors de l'exercice de ses fonctions, éviter tout ce qui pourrait compromettre le caractère officiel dont il est revêtu, donner lieu à scandale, blesser les convenances ou compromettre les intérêts du service. »
Il découle de ces dispositions une obligation, d’une part, d’exécuter les ordres reçus de la hiérarchie en général ainsi que les prescriptions et ordres de service, et, d’autre part, celle d’agir dans l’intérêt du service qui doit prédominer à l’intérêt personnel et, enfin, une
obligation de ne pas nuire à la bonne renommée de la force publique en général et du corps dont l’intéressé fait partie en particulier et de se comporter de façon irréprochable.
Si, tel que cela été retenu ci-avant, il doit être tenu pour établi que l’ordre litigieux de prévoir des patrouilles après 18.00 heures le 5 février 2013 a bien été donné au commissariat de proximité ... et s’il est encore établi qu’au moins le deuxième appel, lors duquel l’ordre litigieux avait également été mentionné, a été réceptionné par le demandeur en personne, de sorte à admettre que le demandeur a bien été informé de l’ordre litigieux, le demandeur tend à excuser son comportement en expliquant, de concert avec le commissaire ..., qu’il n’aurait été conscient que d’un seul ordre, à savoir celui de prévoir des patrouilles pour le lendemain.
Néanmoins, même à admettre que le demandeur n’ait pas de façon délibérée omis d’exécuter un ordre et que le défaut d’exécuter l’ordre reçu résulte d’une simple inadvertance, il peut cependant être retenu que le demandeur ne s’est pas comporté de façon irréprochable et a compromis les intérêts du service. En effet, le tribunal constate qu’il n’a pour le moins pas porté aux appels téléphoniques reçus l’attention nécessaire afin de saisir les instructions données. D’autre part, au plus tard lorsque d’autres collaborateurs du commissariat, pour lesquels il était pourtant clair qu’au vu des conditions météorologiques, des patrouilles supplémentaires étaient requises et cela indépendamment de toute instruction en ce sens, l’ont questionné sur la nécessité de prévoir des patrouilles le soir litigieux, le demandeur aurait, en tant que responsable adjoint du commissariat et le plus ancien en rang le jour en question, dû prendre les mesure nécessaires, au lieu de quitter le commissariat sans autres mesures ou instructions à 18.00 heures. En effet, il aurait au moins dû avoir eu le même reflexe que celui que deux au moins de ses subordonnées avaient, de se poser la question de la nécessité de patrouilles le soir même, sachant qu’il avait planifiée des patrouilles supplémentaires pour le lendemain en raison des neiges et sachant que d’après les explications fournies par le témoin ..., il n’était pas inhabituel qu’en cas de neiges aussi abondantes des patrouilles allaient être prévues au-delà des heures de service. De même, en ne réagissant pas aux questions posées par au moins deux de ses subordonnés sur la nécessité éventuelle de patrouilles le soir même, il n’a pas soumis son intérêt personnel, à savoir celui de quitter son service tel que prévu vers 18.00 heures, à l’intérêt du service, impliquant la nécessité d’organiser des patrouilles encore le soir même.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que c’est à tort que le demandeur soutient que les faits ne constitueraient pas une violation de ses devoirs.
Il s’ensuit et à défaut d’autres contestations du demandeur plus particulièrement en ce qui concerne la proportionnalité de la sanction appliquée, que le recours est rejeté comme n’étant fondé en aucun de ses moyens.
Eu égard à l’issue du litige, la demande en paiement d’une indemnité de procédure de 1.000 euros formulée par le demandeur est rejetée comme non fondée.
Par ces motifs,
le tribunal administratif, troisième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation ;
se déclare compétent pour connaître du recours subsidiaire en annulation ; reçoit ledit recours en annulation en la forme ;
rejette la demande de sursoir à statuer ;
au fond, déclare le recours en annulation non justifié et en déboute ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure de 1.000 euros formulée par le demandeur ;
condamne le demandeur au frais.
Ainsi jugé par :
Claude Fellens, vice-président, Annick Braun, premier juge, Hélène Steichen, attaché de justice,
et lu à l’audience publique du 7 mai 2014 par le vice-président, en présence du greffier Judith Tagliaferri.
s. Judith Tagliaferri s. Claude Fellens
Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 07.05.2014
Le Greffier du Tribunal administratif
