IUP finance de Nancy, université de Lorraine ; Cerefige
SERGE ROUOT
ISAM-IAE Nancy, université de Lorraine ; Cerefige
DOI:10.3166/RFG.245.55-70 © 2014 Lavoisier
Communication financière des
collectivités locales
L’apport de la théorie de l’agence au politique
Le constat d’une relation d’agence entre élu et citoyen conduit à s’interroger sur l’apport de la théorie de l’agence au politique. Considérée comme un coût de dédouanement, la communication financière peut devenir un outil de gestion pour les exécutifs en place, qu’ils soient contraints par le niveau d’endettement ou tentés par des stratégies d’enracinement.
Par une confrontation entre production de communication et durée des mandats, les sciences de gestion avancent des préconisations à destination du politique.
« Nos bonnes actions sont souvent plus troubles que nos péchés. » Marcel Aymé, Vogue la galère (1951).
« Un des articles les plus cités de la litté- rature économique, que ce soit par les spé- cialistes de l’économie organisationnelle, ceux des sciences de gestion – notamment les chercheurs en finance – est celui de Jensen et Meckling (1976). » (Charreaux, 2000). La théorie de l’agence permet une meilleure appréhension de l’entreprise, notamment par l’analyse des relations entre dirigeants et actionnaires. Des outils de gestion en sont nés, pour limiter le contrôle des premiers par les seconds.
Le présent article propose de recourir à la théorie de l’agence pour expliciter les rapports entre le politique territorial et son administré. Tout comme le pouvoir cen- tral, les collectivités locales font face à un contexte budgétaire tendu et des arbitrages de plus en plus contraints, que le citoyen doit comprendre, puis accepter, pour ne pas sanctionner électoralement l’exécutif. Les élus pourraient-ils s’inspirer des outils de gestion générés par la théorie de l’agence, pour répondre à cet exercice de pédago- gie et aller dans le sens de leur réélection ? L’article sera développé en trois parties.
L’actuelle crise des finances locales qui, conjuguée à une certaine défiance du poli- tique, accentue encore l’intérêt de la rela- tion d’agence élu-citoyen, en raison des coûts qui en découlent, parmi lesquels le coût de dédouanement (1). En réponse à celui-ci, la communication financière territoriale devient un outil de gestion ; sa mise en œuvre suscite des hypothèses de recherche (2). Conduite sur l’ensemble des régions françaises, une analyse empirique confronte la réalité de la vie publique
locale aux enseignements de la théorie de l’agence et formule des préconisations de communication financière à destination des politiques, en quête de réélection (3).
I – THÉORIE DE L’AGENCE ET DÉMOCRATIE REPRÉSENTATIVE LOCALE : LA GENÈSE D’UNE COMMUNICATION FINANCIÈRE Dans l’actuel contexte de crise des finances locales, la relation d’agence existant entre élu et citoyen est mise en lumière.
1. Crise des finances locales et endettement :
soutenabilité pour le citoyen
La crise des finances publiques est aussi une crise des finances publiques locales : la dette publique au sens de Maastricht inclut l’emprunt des collectivités. Moins médiatisé que celui de l’État, l’endettement des collectivités locales françaises s’est néanmoins retrouvé au cœur du scandale des produits structurés, puis du démantèle- ment de son prêteur historique (Dexia CL).
Les marges de manœuvre des élus locaux sont réduites : dotations étatiques en baisse, compétences transférées par l’État central et pouvoir de lever l’impôt confronté aux limites à la pression fiscale. Pour voter un budget en équilibre, les politiques n’ont pas d’autre choix que le recours à l’emprunt.
Un problème de gestion se pose au poli- tique : faire accepter des budgets locaux désormais très contraints à ses administrés.
La variable d’ajustement est devenue l’en- dettement : reste à le faire comprendre et accepter par l’administré dans ce contexte de crise et de défiance à l’égard de la sphère financière.
Sans réduire le politique à l’utilitariste maximisateur du Public Choice, l’élu a
parmi ses objectifs sa réélection et la démo- cratie l’oblige à une reddition des comptes, conformément la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (article 15). Pas d’élu sans électeur : le politique à la tête d’un mandat doit justifier le budget voté par sa majorité. Pour exercer la représen- tation en toute autonomie, le politique doit inspirer confiance à l’électorat avant (par un programme) mais aussi après l’élection (sur les actions menées), pour éviter une surveillance trop étroite.
Le politique se trouve face à une probléma- tique de gestion et aux exigences accrues des citoyens en la matière. Les sciences de gestion peuvent fournir des enseignements pour accompagner le politique dans cet exercice difficile. On peut ainsi établir un parallèle entre la relation d’agence diri- geants/actionnaires d’une société cotée et la relation existant entre élus et citoyens.
2. Élu local et citoyen : une relation d’agence
La théorie de l’agence s’intéresse à une relation de mandat : le mandant (dit « prin- cipal ») confie une gestion à un mandataire (dit « agent »). En engageant cet agent pour accomplir un service en son nom, ce prin- cipal lui délègue de facto son autorité déci- sionnelle (Jensen, Meckling, 1976). Dès lors, le principal doit s’assurer du respect de ses intérêts par l’agent.
Du fait de cette délégation d’intérêt, le risque pris par l’agent est assumé in fine par le principal, et ce risque naît précisément de cette relation d’agence (Fama, Jensen, 1983). Il s’explique par la divergence entre les courbes d’utilité de l’un et de l’autre, et se traduit par une perte d’utilité subie par le principal. S’y ajoute un coût de contrôle (monitoring cost) pour le principal, sou-
cieux de réduire l’incertitude sur les actions de l’agent et correspondant à une démarche de surveillance.
L’agent quant à lui supporte un coût d’obli- gation ou de dédouanement (bonding cost).
Il s’agit des frais de « publicité » pour informer le principal, le dissuader d’exer- cer un contrôle trop étroit ou pour gagner sa confiance, en lui fournissant de l’infor- mation ou tout du moins, en lui donnant l’illusion d’une production d’information.
« Les coûts de dédouanement sont les coûts associés aux mécanismes permet- tant à l’agent de rassurer le principal sur la crédibilité des engagements pris. » (Charreaux, 2000, p. 206). Cela prend prin- cipalement deux dimensions dans les rap- ports annuels aux actionnaires : reddition des comptes et explication des actions stra- tégiques conduites. « L’information com- muniquée par l’entreprise constitue un outil de contrôle et de protection des actionnaires contre l’opportunisme du dirigeant, et peut contribuer, à cet effet à la réduction des coûts d’agence » (Paturel et al., 2006).
Pour les sociétés cotées, la communication financière doit répondre aux obligations légales ou réglementaires, visant à proté- ger les épargnants, les associés, les tiers, et assurer la transparence sur le marché (Léger, 2010) (conformément à la théorie de l’agence, l’actionnaire est en la cible privilégiée). Son contenu évolue dans les années 2000 vers un discours plus global, plus corporate. On la requalifie « écono- mique et financière » (Léger, 2010). Elle élargit ses cibles, s’adresse désormais à des parties prenantes (stakeholders) qui remplacent les shareholders. Les objectifs assignés à la communication financière sont propres aux sociétés cotées (corriger les évaluations du marché, améliorer la liqui-
dité des titres), mais aussi de portée plus générale : dissuader le contrôle et les actions régulatrices du principal (Lev, 1992).
Cependant, certains agents adoptent des stratégies pour contourner ces mécanismes de contrôle et s’installer dans leurs fonc- tions. La théorie de l’enracinement montre comment les dirigeants tentent de neutra- liser les mécanismes disciplinaires pour élargir leur champ discrétionnaire (Shleifer, Vishny, 1989). À partir d’un seuil d’enra- cinement, ils échapperaient ainsi aux sanc- tions, puisque les coûts de remplacement de l’équipe en place par de nouveaux diri- geants deviennent supérieurs aux avantages perçus par le principal.
Le cadre premier de la théorie de l’agence est la firme (Jensen, Meckling, 1976 ; Fama, 1980), où sont étudiés les enjeux respectifs des actionnaires et dirigeants et leurs incitations financières. Ses prolonge- ments sont nombreux : la relation d’agence
« s’applique aux organisations complexes, y compris aux organisations à but non lucratif » (Fama, Jensen, 1983, p. 310) et aux organisations publiques (Wallace, 1987). « Le schéma d’analyse “principal/
agent” a pour objectif de capturer les traits fondamentaux de l’une des relations les plus fréquentes dans les démocraties repré- sentatives et dans l’analyse des politiques publiques. » (Brouard, 2014).
La souveraineté appartient au peuple mais la démocratie locale s’exerce par la représenta- tion et créée une relation d’agence : l’admi- nistré est le principal, son élu territorial est l’agent. Le citoyen délègue son pouvoir de décision, à son maire, à son président de conseil général ou régional, par l’attribution
d’un mandat électoral. L’efficacité de l’action publique est visée : les élus et les assemblées délibérantes possèdent des informations, des compétences, une expertise ; pratiquent une spécialisation des tâches et y investissent du temps1 (Brouard, 2014).
La délégation fait naître un risque, celui d’une divergence des intérêts du citoyen et de ceux de l’élu. La problématique se pose avant et après l’élection. Une cam- pagne électorale et un programme politique devraient réduire l’asymétrie d’informa- tion ex ante. Ex post, comment le principal s’assure-t-il que l’agent respecte les enga- gements pris, serve bien l’intérêt général plutôt que son intérêt personnel, s’implique dans la gestion publique ? La théorie de l’agence conduit à la surveillance de l’agent par le principal et à un coût de contrôle.
Ces éléments sont institutionnalisés dans le contrôle juridictionnel voulu par l’État, via la création des chambres régionales des comptes (loi du 2 mars 1982). Garant des intérêts du citoyen, le pouvoir central confie ainsi à des juges financiers, la surveillance des actions conduites par l’élu et la mise en lumière de ses éventuels manquements.
L’analogie présente des limites : si les mécanismes incitatifs de rémunération de l’agent sont largement développés dans la théorie de l’agence pour la firme, ce n’est pas le cas pour la relation élu-électeur. De plus, le contrôle des élus par les citoyens est difficile ex post ; aussi il est impératif d’exercer ex ante, une sélection appropriée par le biais des élections (Van Puyvelde et al., 2012).
Comme tout agent, l’élu est confronté à un coût de dédouanement par une reddition
1. Ce qui est rendu possible par l’instauration des indemnités d’élus pour le service rendu à leurs concitoyens.
des comptes, l’information du principal sur les politiques conduites et la preuve de son investissement dans les dossiers. Dans une société cotée, c’est la communication financière : les dirigeants présentent au marché les résultats de leur gestion et leurs projets, pour démontrer une espérance de rendement attractive et une valorisation des actions de la firme (Leland, Pyle, 1977).
Il est alors légitime de s’interroger sur les pratiques de communication financière du gestionnaire public.
Au-delà de la relation d’agence, il existe- rait ainsi des « stratégies d’acquisition et de conservation du pouvoir par les élus » (Busson-Villa, 2000, p. 11), comme une transposition des pratiques des agents de la théorie de l’enracinement, au domaine politique.
II – OUTILS DE GESTION ET HYPOTHÈSES DE RECHERCHE DANS UNE RELATION D’AGENCE
« ÉLU/ADMINISTRÉ »
Après avoir précisé la teneur de la com- munication financière, les hypothèses de recherche sont formulées.
1. La communication financière territoriale : coût de dédouanement de la théorie de l’agence
La littérature sur la communication finan- cière locale part de l’analyse des motiva- tions de la reddition des comptes munici- paux (Zimmerman, 1977), puis évolue en une véritable communication financière, et l’étude des contenus des rapports financiers municipaux (Robbins, Austin, 1986).
En France, la communication territoriale acquiert un statut à partir des mutations institutionnelles de la décentralisation.
Avant 1982, le droit à l’information du citoyen2 était très restreint. Les injonc- tions communicationnelles apparaissent ensuite : promotion des échelons territo- riaux, construction d’un sentiment identi- taire. La communication publique locale évolue d’une communication de proximité et de gestionnaire de services publics à une communication plus participative, utilisa- trice des technologies de l’information et de la communication. Par ses techniques et supports, la communication territoriale n’en est pas moins de la communication, mais elle intègre intérêt général et démo- cratie. Financée par les deniers publics et à destination des administrés, elle « tend à l’échange et au partage d’informations d’utilité publique ainsi qu’au maintien du lien social » (Zemor, 2008, p. 5).
La communication territoriale présente les caractéristiques du coût de dédouane- ment de la théorie de l’agence : reddition des comptes et présentation des politiques menées. Les élus affichent les contraintes financières de la collectivité, les arbitrages arrêtés, valorisent leurs résultats, les projets menés et les services publics locaux assu- rés, recherchent une adhésion citoyenne. Si l’exercice de la démocratie passe par la représentation, expliquer aux électeurs les choix publics et susciter la concertation autour d’un projet territorial est devenu nécessaire entre deux échéances électorales.
La communication « budgétaire » pré- cède aussi communication « financière »
2. Loi du 17 juillet 1978.
(Laurent, 1994). Sur le modèle des socié- tés cotées, la « Com. fi. » des collecti- vités locales (Megard, Deljarrie, 2009) est largement impulsée par la loi ATR3 du 6 février 1992, mais aussi portée par les premières notations et émissions obli- gataires (Klopfer, 2010). Elle formalise l’information donnée au citoyen : présen- tation du débat d’orientation budgétaire, positionnement du territoire au moyen de ratios financiers, exposé des engagements et risques pris dans des activités dites
« satellites ». Faites de transparence et de proximité, les pratiques communication- nelles ambitionnent de renforcer la légi- timité des élus, de servir les politiques publiques, d’expliquer les décisions prises sur la fiscalité et l’endettement. Elles sont devenues une représentation de la démo- cratie ; la loi rend désormais obligatoire la publication de ratios sur la gestion finan- cière des collectivités.
La communication territoriale contient ainsi des productions propres, incluant les informations obligatoires, mais aussi de l’information volontaire (commentaire du budget dans le magazine dédié, publication de rapports d’activités/annuel/financier…), la diffusion sur leur site internet d’évalua- tions externes (avis d’agence de rating, rap- port des chambres régionales des comptes, audit externe). Ces pratiques en matière de communication financière des collectivités locales sont-elles conformes au coût de dédouanement de la théorie de l’agence ? Quelle quantité de communication et quels contenus l’élu-agent offre-t-il à son citoyen- principal ?
2. Communication financière territoriale, endettement et
enracinement : hypothèses de recherche Si tout élu local est dans une relation d’agence avec son administré au cours d’un mandat, cet agent cherche-t-il dans les faits à se dédouaner au regard de son principal par la production d’une communication financière ? L’optique est celle de la théorie positive de l’agence (Charreaux, 2000), visant à expliquer le fonctionnement effec- tif des organisations. En découlent trois hypothèses en termes d’utilisation de l’outil communication financière par le politique.
Hypothèse 1 (H1). Le politique-agent se dé douane vis-à-vis de son administré-prin- cipal par la production d’une communica- tion financière.
Dans une double logique de reddition des comptes et de présentation des actions menées, la communication financière est un outil de gestion (Charreaux, 2000) au service du politique, pour réduire le contrôle des citoyens et éviter une sanction électorale.
Par ailleurs, d’un endettement accru décou- lant un risque plus élevé pour le citoyen- principal, la communication financière doit être un outil de gestion manié avec plus d’habileté par les dirigeants politiques des collectivités les plus endettées. La pers- pective est de rassurer encore davantage le citoyen et de lui justifier les décisions d’emprunt, sur le modèle des pratiques dans les sociétés cotées (Michailesco, 1999).
Hypothèse 2 (H2). La communication financière par le politique-agent vis-à-vis de son administré-principal est d’autant plus développée (en quantité et en qualité
3. Administration territoriale de la République.
des contenus) que l’endettement de la col- lectivité est élevé.
Enfin, certains élus mettent en place des stratégies pour combattre les mécanismes disciplinaires découlant de la relation d’agence (Busson-Villa, 2000). L’outil
« communication financière » ne serait alors plus utilisé dans le but d’informer objectivement les citoyens mais plutôt pour servir les propres intérêts des élus/poli- tiques dans une logique d’enracinement.
Hypothèse 3 (H3). Le politique-agent met en place une stratégie d’enracinement au moyen de la communication financière des collectivités locales.
III – QUELS ENSEIGNEMENTS DE LA THÉORIE DANS LA RELATION D’AGENCE ENTRE ÉLUS ET ADMINISTRÉS DES RÉGIONS ? Les résultats de l’étude empirique orientent la formulation de préconisations à destina- tion des élus.
1. Constat d’une communication financière territoriale : à nuancer selon le niveau d’endettement
Les résultats de l’analyse textuelle, conduite sur la communication financière de l’en- semble des régions françaises (tableau 1), valident l’hypothèse H1 : sur les sept MÉTHODOLOGIE
Elle repose sur l’analyse textuelle automatisée de la communication financière des régions françaises par le logiciel Alceste4. Il s’agit du découpage d’un texte (corpus) en une suite de segments, les unités de contexte élémentaire (notées UCE), dans lesquelles on observe la distribution des mots. Issue de l’analyse factorielle des correspondances, cette méthode procède à une classification descendante hiérarchique des UCE. Ce qui retient l’attention est la répétition des mots détectés dans les UCE et la proximité de certains mots les uns par rapport aux autres (les « cooccurrences »). Le logiciel calcule la décomposition du corpus en différentes classes, maximise les oppositions parmi toutes les décompositions possibles et le
« range » en différentes classes. Le chercheur doit alors caractériser les classes en fonction des mots qu’elles contiennent.
Les corpus sont constitués par les documents financiers (2013 ou 2014) collectés sur les sites internet (Michel-Clupot, Rouot, 2013) de la totalité des régions françaises en février 2014 : compte administratif (1), annexe au CA (1), rapport annuel d’activité (1), rapport financier ou au CA (1), plaquette de présentation du budget (2), débat d’orientation budgétaire (2), budget primitif (2), page web dédiée au budget (2). Ces documents servent également à la détermination de scores de communication de ces régions.
4. Analyse des lexèmes cooccurents dans un ensemble de segments de texte.
classes révélées, cinq sont consacrées à la présentation des réalisations et des projets et une à la reddition des comptes.
En outre, il faut noter la présence d’une classe sur le fonctionnement institution- nel de la région, indirectement sur l’exer- cice d’une démocratie représentative, signe d’une prise de conscience des politiques de la relation d’agence les liant aux citoyens, et de la nécessité de se dédouaner à leur égard.
Ces premiers résultats sont confrontés à une évaluation quantitative du niveau d’endet- tement de la région. Les régions sont tout
d’abord séparées en deux groupes selon leurs niveaux d’endettement : « endette- ment élevé » si leur ratio5 « dette/épargne brute » est supérieur au ratio moyen et
« endettement faible » dans le cas contraire.
Des scores de communication financière sont ensuite établis à partir des docu- ments objets de l’analyse textuelle dans une double logique de dédouanement :
– la reddition des états financiers (docu- ments notés (1) dans l’encadré « Métho- dologie ») et l’éventuelle référence à une notation financière, interprétable pour le grand public ;
Tableau 1 – Analyse textuelle de la communication financière des régions
L’analyse textuelle du corpus global révèle 7 classes Thématique
des classes Vocabulaire caractéristique Éléments de dédouanement du politique à l’égard du citoyen
Budget Recette, dette, dépense, emprunt, fiscal,
fonctionnement, taxe, épargne, budgétaire Reddition des comptes Développement
durable
Énergie, développement, eau, environnement, photovoltaïque, déchet, climat, biodiversité
Présentation des réalisations et projets
Infrastructures Travaux, ferroviaire, desserte, port, infrastructures, trafic
Présentation des réalisations et projets
Emploi Emploi, insertion, professionnel, salarié, employé, métier
Présentation des réalisations et projets
Éducation et formation
Étudiant, jeune, lycéen, enseignement, éducation, scolaire, supérieur, apprenti,
rentrée
Présentation des réalisations et projets
Valorisation du territoire
Internet, site, presse, salon, événement, exposition, communication, touristique
Présentation des réalisations et projets
Fonctionnement institutionnel
Président, assemblée, conseil, élu,
délibération, politique Représentation du citoyen Hypothèse H1 validée
5. Données issues des budgets primitifs diffusés par la direction générale des Collectivités.
– la présentation des actions réalisées et stratégies engagées pour l’avenir de la région (documents (2) dans l’encadré
« Méthodologie »).
Croiser cette double évaluation (scores de communication et niveau d’endettement) permet la constitution de deux fois quatre groupes de régions.
Figure 1 – Différenciation de la communication financière « reddition des comptes » des régions selon le niveau d’endettement
Niveau d’endettement
Communication sur la reddition des comptes
Impact sur la relation d’agence
Endettement élevé
Communication reddition (+)
Rhône-Alpes Île-de-France Champagne-
Ardenne Limousin
Risque de gestion élevé Faible asymétrie informationnelle
Communication reddition (–)
Auvergne Guadeloupe
Lorraine Picardie PACA Bourgogne
Alsace Guyane Nord Pas-de-
Calais
Risque de gestion élevé Forte asymétrie informationnelle Prise de risque de sanction électorale pour le politique
Endettement faible
Communication reddition (+)
Midi-Pyrénées Bretagne Aquitaine Franche-Comté
Centre Poitou Charentes
Risque de gestion faible Faible asymétrie informationnelle Pas de prise de risque de sanction électorale
pour le politique
Communication reddition (–)
Haute Normandie Martinique
Réunion Corse Basse Normandie
Languedoc Roussillon Pays de la Loire
Risque de gestion faible Forte asymétrie informationnelle
Note : Les régions sont classées dans chaque sous-groupe par ordre croissant de leur ratio d’endettement.
Dans sa dimension « reddition des comptes » (figure 1), le score de com- munication ne valide pas l’hypothèse H2, puisque seulement neuf régions sur treize
présentant les plus forts ratios d’endette- ment possèdent un score de communica- tion faible6. La communication financière n’est donc pas un outil plus utilisé par les
6. Comme pour l’endettement, la partition des régions entre un score de communication élevé (+) ou faible (-) correspond à un score supérieur ou inférieur à la moyenne des scores de communication de l’ensemble des régions.
Figure 2 – Différenciation de la communication financière « réalisations et projets » des régions selon le niveau d’endettement
Niveau
d’endettement Communication sur les projets Impact sur la relation d’agence
Endettement élevé
Communication projets (+)
Picardie Rhône Alpes
Bourgogne Alsace Île-de-France
Champagne Ardenne Nord Pas-de-Calais
Risque de gestion élevé Faible asymétrie informationnelle
Communication projets (–)
Auvergne Guadeloupe
Lorraine PACA Guyane Limousin
Risque de gestion élevé Forte asymétrie informationnelle Prise de risque de sanction électorale pour le politique
Endettement faible
Communication projets (+)
Bretagne Haute Normandie
Réunion Franche Comté
Centre Poitou Charentes Basse Normandie
Languedoc Roussillon Pays de la Loire
Risque de gestion faible Faible asymétrie informationnelle Pas de prise de risque de sanction électorale
pour le politique
Communication projets (–)
Midi Pyrénées Aquitaine Martinique
Corse
Risque de gestion faible Forte asymétrie informationnelle Note : Les régions sont classées dans chaque sous-groupe par ordre croissant de leur ratio d’endettement.
politiques à la tête des collectivités les plus endettées. Ils prennent ainsi un risque de sanction électorale. On ne retrouve pas ici le comportement de sociétés cotées, incitées à justifier les décisions d’emprunt (Michailesco, 1999).
Parmi les treize régions présentant un endet- tement faible, six exécutifs minimisent leur risque de sanction électorale, par leur ges- tion et la qualité de la reddition de leurs comptes. Ils seraient un exemple à suivre.
Dans sa seconde dimension « réalisations et projets » (figure 2), les scores de com- munication sont plus élevés pour la plupart des régions. Il apparaît plus valorisant pour un élu de communiquer sur les actions concrètes de sa politique plutôt que sur des finances dégradées : les régions communi- quant correctement sont plus nombreuses que dans le score « reddition », y compris parmi les collectivités à l’endettement élevé réduisant ainsi l’asymétrie d’information entre élus et administrés du territoire.
Parmi les moins endettées, nombreuses sont les régions à bien communiquer sur les actions menées et donc à maîtriser leur prise de risque de sanction électorale. En définitive, les deux scores de communica- tion financière montrent que de nombreuses régions avec un endettement supérieur communiquent insuffisamment, notamment sur leurs comptes et les risques financiers pris pour leurs administrés : l’hypothèse H2 n’est pas validée.
Le constat nous permet d’envisager la vali- dation de l’hypothèse H3 : l’enracinement dans les mandats politiques. Les élus cher- cheraient à conserver la confiance de leurs électeurs en ne communiquant pas correc- tement sur des états financiers dégradés, comme une sorte de « tromperie par omis- sion ». On retrouverait ici une stratégie
développée pour combattre les mécanismes disciplinaires découlant de la relation d’agence d’une démocratie représentative locale (Busson-Villa, 2000).
Par définition quantitatifs, les scores de communication sont insuffisants pour juger d’un contenu communicationnel. Seule une véritable communication (d’un émetteur à un récepteur, pour déclencher une réaction) peut devenir le moyen d’une orientation du citoyen dans l’expression de ses droits civiques. Ces scores sont complétés par une analyse qualitative de la communication financière des régions, relativement à leur niveau d’endettement.
2. Dérives d’enracinement dans les collectivités les plus endettées : préconisations pour le politique
L’analyse textuelle de la communication financière des régions les plus endettées (tableau 2) montre clairement la volonté de présenter la politique de développement économique, de rendre des comptes, de restituer la procédure budgétaire, dans un objectif de dédouanement propre à la théo- rie de l’agence. La validation de l’hypo- thèse H1 est confirmée.
De plus, dans la classe « développement économique », le vocabulaire (développe- ment, filière, poursuivre, stratégie, nouvel, innove) exprime une continuité, un rapport au temps, la traduction d’une volonté de s’inscrire dans la durée, pouvant s’apparen- ter à une stratégie d’enracinement de l’élu validant l’hypothèse H3 pour les régions les plus endettées.
Les résultats pour les régions les moins endettées (tableau 3) confirment globale- ment ceux du scoring de communication et valident à nouveau l’hypothèse H1 de dédouanement de l’élu. S’y retrouvent
la reddition des comptes, la présentation des réalisations et projets et des rappels sur le fonctionnement de l’institution. En revanche, ce discours ne véhicule aucun signe d’enracinement.
L’efficacité de la communication financière des régions sur le vote du citoyen est enfin abordée par le rapprochement des scores de communication (reddition et réalisations- projets) et de la durée moyenne des mandats Tableau 2 – Analyse textuelle de la communication financière des régions
les plus endettées
L’analyse textuelle du corpus des régions les plus endettées révèle 3 classes Thématique des
classes Vocabulaire caractéristique Élément de dédouanement du politique à l’égard du citoyen Considérations
humanistes
Personne, jeune, social, vie, handicap, vivre
Sans impact en termes de dédouanement Développement
économique
Développement, territoire, filière, énergie, recherche, innover, plan
Présentation des réalisations et projets
Budget Recette, dette, fonctionnement,
dépense, emprunt, taux, fiscal Reddition des comptes
Tableau 3 – Analyse textuelle de la communication financière des régions les moins endettées
L’analyse textuelle du corpus des régions les moins endettées révèle 5 classes Thématique des
classes Vocabulaire caractéristique Éléments de dédouanement du politique à l’égard du citoyen
Infrastructures Ligne, ferroviaire, travaux, infrastructure, desserte
Présentation des réalisations et projets
Développement durable
Énergie, bois, environnement, durable, biodiversité, climat,
écologie
Présentation des réalisations et projets
Emploi et formation
Formation, jeune, emploi, apprenti, professionnel, étudiant, insertion
Présentation des réalisations et projets
Budget
Recette, dette, fiscal, dépense, emprunt, taxe, fonctionnement,
trésorerie
Reddition des comptes
Fonctionnement institutionnel
Commission, président, assemblée,
délibération, conseil, débat Représentation du citoyen
électoraux exercés par un même président de conseil régional (en intégrant les éven- tuelles réélections) (figure 3).
Les exécutifs régionaux ayant les meilleurs scores de communication sont aussi déten- teurs des mandats les plus longs. Le coef- ficient de corrélation de Pearson entre les scores de reddition des comptes et la durée des mandats est positif et significatif (au seuil de 10 %) : la reddition des comptes est particulièrement déterminante dans la réélection. Le coefficient de corrélation n’est pas significatif pour le score projets- réalisations. Ce constat va dans le sens de la théorie de l’agence, appréhendant la com- munication financière comme un véritable outil de gestion (Charreaux, 2000), aux mains d’un politique-agent soucieux d’évi- ter la sanction (électorale) de son citoyen- principal et se maintenir durablement à la tête de l’exécutif.
Les stratégies d’évitement du contrôle (de l’agent par le principal) de la théorie de l’enracinement ne sont pas forcément de nature communicationnelle. L’analyse textuelle des supports de communication donne cependant les indices d’une volonté d’enracinement des politiques dans leur mandat en révélant un vocabulaire soucieux d’inscrire l’action publique dans la durée, pour les collectivités les plus endettées.
Les longévités respectives des exécutifs locaux semblent plaider pour les meilleurs communicants.
Les recommandations de la théorie de l’agence deviennent préconisations au poli- tique local. La communication financière apparaît comme un outil de gestion, suscep- tible de déclencher l’adhésion de son admi- nistré et vraisemblablement, soutenir cet exécutif en place aux prochaines échéances électorales, et ce, même si le recours à
Figure 3 – Durée moyenne des mandats en fonction des scores de communication (en années)
Source : Informations collectées en avril 2014.
Reddition des comptes 6,875
9 10
10,6
Projets/Réalisations Score Communication Inférieur au score moyen Score Communication Supérieur au score moyen
l’emprunt reste discutable au regard de capacités strictement financières.
Aux traditionnelles insuffisances assignées à la théorie de l’agence (Van Puyvelde et al., 2012), dans des organisations com- plexes (le lien rémunération-performance serait supplanté par les compétences intrin- sèques, l’aversion pour le risque ou encore la liberté d’action du dirigeant), le paral- lèle sociétés cotées/collectivités locales se heurte à quelques limites. La première est l’absence de réels mécanismes incitatifs, via la rémunération des agents-élus. Com- parativement aux actionnaires, les électeurs présentent aussi une moindre homogénéité ; le traitement devant l’impôt n’est pas uni- forme ; une hausse de la taxe foncière ne concernera pas le locataire, par exemple.
La notion stricte de propriété est forcément différente : l’actionnaire possède la qualité incontestée de propriétaire de la firme, quid de l’administré pour sa collectivité ? Ainsi, la question de la perte finale réelle se pose : quelle différence opérer entre le citoyen local et le citoyen national ? Les collecti- vités restent décentralisées d’un pouvoir central, en témoigne récemment l’épisode des emprunts structurés, dont la charge incombera aussi du contribuable national (pas uniquement local).
Comme elle a permis la connaissance de l’entreprise, dans ses rapports dirigeants - actionnaires, la théorie de l’agence fournit un cadre d’analyse de la relation élu local - administrés. Les contraintes sur les bud- gets locaux imposent au politique d’être performant dans sa gestion publique, mais également dans la justification des poli- tiques conduites et des arbitrages opérés.
La communication financière est l’outil issu de la théorie de l’agence pour rendre des comptes aux citoyens.
L’étude empirique révèle largement la pra- tique de cet outil dans les régions fran- çaises. Cependant, les collectivités les plus endettées n’en sont pas les meilleures uti- lisatrices : les élus concernés accroissent ainsi le risque d’une sanction électorale.
S’il s’agit de leur part d’une manœuvre de dissimulation elle pourrait s’inscrire dans une stratégie d’enracinement apparue en filigrane dans l’analyse textuelle de leur discours.
Si l’élu a bien pour objectif de rester aux responsabilités, la communication finan- cière sera un outil de gestion efficace : les meilleurs communicants des exécutifs régionaux peuvent aussi se prévaloir des mandats les plus longs.
Au-delà, la stricte application de la théorie de l’agence à la problématique territoriale propose un outil de gestion, profitant à l’élu en place certes, mais sans pour autant le transformer en utilitariste court-termiste.
La communication financière peut en effet être mise au service de la démocratie, en créant de la transparence et en ouvrant la voie à une participation citoyenne. Si la théorie de l’agence demeure le paradigme dominant, son apport au politique peut être enrichi dans la relation élu - citoyen par d’autres ancrages, comme la stewardship theory pour ne pas préjuger le conflit entre agent et principal mais plutôt les fédérer autour de l’intérêt général ou la théorie des parties prenantes pour faire de l’électeur un
« acteur-clé », mais dépasser une relation exclusive élu - citoyen.
BIBLIOGRAPHIE
Brouard S. (2014). « Principal/agent », Dictionnaire des politiques publiques, L. Boussaguet et al., Sciences Po, Paris, p. 523-530.
Busson-Villa F. (2000). « La gestion des risques dans les communes », 21e congrès de l’AFC, Angers.
Charreaux G. (2000). « La théorie positive de l’agence : positionnement et apports », Revue d’économie industrielle, vol. 92, n° 2-3, p. 192-214.
Fama E., Jensen M.C. (1983). “Separation of ownership and control”, Journal of Law and Economics, vol. 26, n° 2, p. 301-325.
Fama E. (1980). “Agency problems and the theory of the firm”, The Journal of Political Economy, vol. 88, n° 2, p. 288-307.
Jensen M., Meckling W. (1976). “Theory of the firm: managerial behavior, agency costs and ownership structure”, Journal of Financial Economics, vol. 3, n° 4, p. 305-360.
Klopfer M. (2010). Gestion financière des collectivités locales, Le Moniteur, Paris.
Laurent P. (1994). « La communication financière des collectivités locales, condition et conséquence de la désintermédiation », Revue d’Économie Financière, déc., p. 105-111.
Léger J.-Y. (2010). La communication financière, Dunod, Paris.
Leland H., Pyle D. (1977). “Information asymetries, financial structures and financial intermediaries”, Journal of Finance, vol. 32, p. 371-387.
Lev B. (1992). “Information disclosure strategy”, California Management Review, Summer, p. 9-32.
Megard D., Deljarrie B. (2009). La communication des collectivités locales, Paris, LGDJ.
Michailesco C. (1999). « Une étude empirique des déterminants de la qualité de l’information diffusée par les entreprises françaises au cours de la période 1991-1995 », Comptabilité Contrôle Audit, vol. 5, n° 1, p. 83-103.
Michel-Clupot M., Rouot S. (2013). « La communication financière des collectivités territoriales : nouveaux usages de l’Internet pour un système de financement en mutation », Politiques et Management Public, vol. 30, n° 2, p. 159-180.
Paturel R., Matoussi H., Jouini S. (2006). « Les motivations de la communication financière des entreprises françaises et britanniques à travers le Web », Colloque AFFI, Poitiers, juin 2006.
Robbins W.A., Austin K.R. (1986). “Disclosure quality in governmental financial reports:
An Assessment of the Appropriateness of a compound measure”, Journal of Accounting Research, vol. 24, n° 2, p. 412-421.
Shleifer A., Vishny W. (1989). “Management entrenchment”, Journal of Financial Economics, vol. 25, p. 123-139.
Van Puyvelde S., Caers R., Du Bois C., Jeger M. (2012). “The governance of nonprofit organisations: Integrating agency theory with stakeholder and stewardship theories”, Nonprofit and Voluntary Sector Quaterly, vol. 41, n° 3, p. 431-451.
Wallace W.A. (1987). “Agency theory and governmental and nonprofit sector research”, Research in Governmental Nonprofit Accouting, vol. 3/B, p. 51-70.
Zemor P. (2008). La communication publique, PUF, Paris.
Zimmerman J.L. (1977). “The municipal accounting maze: An analysis of political incentives”, Journal of Accounting Research, vol. 15, p. 107-144.
