Article pp.87-99 du Vol.40 n°245 (2014)

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Interactions public-privé

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ANTOINE MARSAC

Laboratoire SPMS, Université de Bourgogne

Les risques des

partenariats public-privé dans le cas des stades

L’exemple du MMArena

La complexité et l’urgence des projets de construction et modernisation des stades en France ont incité les collectivités publiques, contraintes budgétairement, à recourir aux partenariats public-privé (PPP). Par l’étude du stade du Mans, les auteurs¹ pointent toutefois le risque de surfacturation des coûts auquel peuvent aboutir ces dispositifs. L’analyse des rapports entre collectivités et clubs résidents apparaît alors comme indispensable à l’équilibre du contrat entre partenaires publics et opérateurs privés.

1. Les auteurs remercient Kirsten Burkhardt docteure en sciences de gestion de l’université de Bourgogne pour ses conseils avisés et les discussions préalables au rendu de la version finale de l’article.

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L

’encadrement du subventionne- ment public incite, depuis plusieurs années, les élus politiques à exter- naliser à des partenaires privés la réalisation et l’exploitation de grandes infrastructures.

Parmi les dispositifs juridico-économiques à leur disposition, le partenariat public- privé (PPP) apparaît idoine face aux contraintes de complexité et d’urgence de nombreux projets urbains dans un contexte de resserrement budgétaire des collectivi- tés. Néanmoins, si le PPP offre rapidité et qualité de réalisation, des risques écono- miques peuvent, à moyen terme, apparaître pour le partenaire public. Les stades, dont les constructions et rénovations se sont accélérées depuis 2008, en partie suite à la désignation de la France comme pays candidat à l’organisation de l’Euro 2016, n’échappent pas à ce constat. Si la produc- tion de richesses demeure indissociable de la prise de risques (Beck, 2001), les PPP font l’objet d’une méfiance en raison de la

probabilité de survenance de ces risques.

Présentés il y a peu comme un modèle contractuel en devenir (Séguin, 2008), une proposition de loi² prévoit de proscrire tout recours aux PPP pour financer de nouveaux stades (Savin et Mazars, 2014).

La mobilisation du courant contractuel des organisations à travers la théorie des coûts de transaction (Williamson, 1979) et la théorie des contrats incomplets (Hart, 1988), nous permet d’analyser les risques de nature économique auxquels sont expo- sées les villes propriétaires des stades construits et exploités sous la forme de PPP (Hart, 2003). Notre article s’appuie sur l’étude du MMArena, stade situé dans l’ag- glomération du Mans dont le financement et l’exploitation reposent sur une concession de service public (CSP). La lecture contractuelle des liens entre la collectivité propriétaire du stade et le concessionnaire fait apparaître des transactions déséquili- brées entre partenaire public et privé. En fin

2. Cf. article 4 de la proposition de loi n° 711 enregistrée à la présidence du Sénat le 9 juillet 2014 visant à rénover les rapports entre les collectivités territoriales et à moderniser le modèle économique du sport professionnel.

MÉTHODOLOGIE

Nous avons étudié le cas du MMArena, stade construit et exploité par Le Mans Stadium (LMS), filiale de Vinci, sous le modèle de la concession de service public (CSP). Inauguré en janvier 2011, ce stade est décrit comme le symbole de l’échec du recours aux PPP par les collectivités publiques (Todeschini et Bailly, 2013) depuis sa désaffection par Le Mans FC, son club résident liquidé judiciairement en 2013. Nous avons procédé à une analyse de contenu (Bardin, 2007) du contrat de CSP ainsi que celle de documents secondaires (articles de recherche et de presse traitant du MMArena, comptes rendus des délibérations du conseil municipal, rapport de la Cour des comptes) afin d’identifier les risques économiques de la CSP pour la ville du Mans propriétaire du stade. Le découpage et l’analyse du corpus se sont effectués en trois parties : sur la période 2002-2008, précédant la contractualisation de la CSP, sur la période 2008-2011, de la signature du contrat à la livraison du stade et sur la période 2011-2014 correspondant à ses premières années d’exploitation.

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d’article, nous invitons les élus politiques à se saisir du principe de précaution, afin de ne pas céder à la tendance par les constructeurs-gestionnaires à surdimensionner les stades, et à éviter de s’accorder avec ces derniers sur des clauses contractuelles trop défavorables à la collectivité. L’audit financier et économique du club de la part des partenaires publics à qui revient in fine la propriété des stades est un préalable à l’éla- boration de tableaux de bord permettant aux élus d’atténuer les risques économiques du PPP pour leurs collectivités.

I – APPROCHE ÉCONOMIQUE DES RISQUES DES PPP

1. Les PPP : des dispositifs « clés en main » prisés des collectivités publiques Jusqu’à la fin des années 1990, la France était ancrée dans une tradition du « tout- public » en matière de construction et de gestion des stades réalisés en maîtrise d’ouvrage publique (MOP) puis loués par les collectivités propriétaires aux clubs résidents via une redevance d’occupation (Chaix, 2011). Ce schéma s’est toutefois peu à peu effacé dans les années 2000 conduisant les élus à recourir à des financements mixtes regroupés sous le terme de partenariats publics-privés (PPP). Définis de façon large comme l’ensemble des tech- niques de création et/ou de gestion des ser- vices publics qui reposent sur l’intervention directe de financements privés (Besson, 2008), les PPP constituent de véritables dispositifs économico-juridiques. Entendus comme « un ensemble résolument hétéro-

gène, comportant des discours, des insti- tutions, des aménagements architecturaux, des décisions réglementaires, des lois, des mesures administratives » (Foucault, 2007), ces dispositifs apparaissent une solution adaptée aux contextes complexes et urgents des projets d’équipements urbains dans un contexte budgétaire public dégradé (Cour des comptes, 2013). La complexité des projets se mesure à l’aune des normes toujours plus nombreuses imposées conjointement par les constructeurs immobiliers et les organisateurs de compétitions (ligue de football professionnel, UEFA…) en matière sécuritaire, commercial et/ou télévisuel.

Quant à l’urgence des projets qui renforce de facto la nécessité de souscrire au PPP, elle a été mise en avant par les recommandations de nombreux rapports institution- nels sur les équipements sportifs depuis 2010³. Tous mentionnent la faible capacité et le vieillissement du parc d’infrastructures sportives, incitant à sa modernisation dans la perspective des méga-événements organisés en France (championnat d’Eu- rope 2015 de basket-ball, Euro 2016 de football, championnat du Monde 2017 de handball…).

2. Le problème de l’allocation des risques dans le cas de la CSP

L’allocation des risques désigne le partage des risques entre parties aux contrats. Elle constitue une étape jugée cruciale dans la réalisation du contrat allant jusqu’à jus- tifier le recours aux PPP par rapport aux choix traditionnels des marchés publics (Lignières, 2007). Notre objet d’étude, la

3. Cinq rapports ont traité la question des équipements sportifs : « Arenas 2015 » (2010) ; « Les grandes infrastructures sportives » (2010) ; « Équipements sportifs structurants du Grand Paris » (2011) ; « Grands stades et arénas : pour un financement public les yeux ouverts ».

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CSP, est une forme de délégation de service public considérée comme l’un des plus anciens types de PPP et utilisée dans la gestion d’équipements sportifs (Marsac et Penel, 2010). Elle est définie comme « un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d’un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l’exploitation du service »⁴. La CSP repose ainsi sur une logique de transfert maximale des risques de gestion vers l’opérateur privé Brux (de) et al.

(2011) ; ce dernier prenant notamment en charge le risque de fréquentation (risque trafic) en se rémunérant directement auprès de ses usagers/clients. Ce risque constitue un argument largement mobilisé par les concessionnaires dans la rédaction de clauses contractuelles spécifiques visant à rééquilibrer les contrats. Ainsi, l’analyse de leurs contenus peut faire apparaître des stratégies d’allocation des risques défa- vorables à la collectivité (Cabral et Silva, 2013 ; Iossa et Martimort, 2012) laquelle se retrouve à couvrir des risques dont elle ne peut en évaluer toutes les conséquences.

3. L’incomplétude contractuelle à l’origine de déséquilibres

Le paradigme constitué des théories contractuelles des organisations dont la théorie des coûts de transaction (Williamson, 1979) offre un éclairage théorique des risques apparaissant lors de la conclusion des contrats de CSP. Se basant sur une rationa- lité limitée des agents, ce courant soutient qu’une transaction économique engendre

des coûts préalables à sa réalisation, liés à l’asymétrie d’informations et à l’opportu- nisme des agents participant à la transaction, et que chacun cherche à minimiser.

Dans une CSP, les objectifs parfois antago- nistes des co-contractants (profit vs intérêt général) ainsi que la contractualisation à long terme du partenariat renforcent l’incertitude du contrat à tel point que délégant et concessionnaire ne sont pas en mesure d’en préciser les modalités de gestion.

Cette incertitude augmente de fait les coûts de transaction correspondant aux coûts de renégociation du contrat conduisant ce dernier à une incomplétude (Richet et al., 2009). Ce point a fait l’objet de prolonge- ments théoriques mobilisés dans la théorie des contrats incomplets (Hart, 1988) qui prend en compte les droits de propriétés des agents contractuellement liés et qui a été transposée aux cas des PPP. Dans une des contributions majeures du champ, Hart (2003) en arrive ainsi à la conclusion selon laquelle le choix entre PPP et gestion publique d’un équipement ou d’un service repose sur le critère de facilité (ou non) de rédaction des contrats par l’auto- rité publique conférant à l’incomplétude contractuelle une importance quant à la définition des rapports de pouvoir dans les relations contractuelles. Aucune des parties au contrat ne peut prévoir les contingences futures des termes contractuels notamment celles intervenant ex post, autrement dit durant l’exploitation du service ou de l’in- frastructure laquelle court sur plusieurs dizaines d’années. Cette situation peut ainsi inciter le concessionnaire à exiger de la collectivité ex ante (pendant la phase de

4. Cf. article 3 de la loi du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier et codifiée par l’article L 1411-1 du Code général des collectivités territoriales.

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conception) une plus forte rémunération en raison des nombreuses incertitudes pesant sur lui. C’est ce que nous tentons de mon- trer à travers le cas du stade du MMArena étudié de ses premières conceptions en 2002 jusqu’à la fin 2014.

II – LE MMARENA : SYMBOLE DU RISQUE DE LA « CATHÉDRALE VIDE »

1. Présentation générale

Le MMArena se démarque par l’originalité et l’ambition du projet qui a accompagné son évolution depuis 2002 jusqu’à son inauguration en janvier 2011. Il est surtout le symbole d’un des premiers PPP dans la construction et l’exploitation d’un stade.

Un projet original et ambitieux

« Le MMArena est original à bien des niveaux. Tout d’abord c’est la première opération de naming en France. C’est ensuite le second stade français exploité dans le cadre d’un contrat de concession de service public… »⁵. Cette déclaration couronne l’aboutissement d’un projet né en 2002 avec le lancement d’études préalables à la création d’un nouveau stade et dont les conclusions en 2005 ont conduit les élus locaux à procéder à sa construction.

Ayant eu l’appui dès 2007 de la société des Mutuelles du Mans assurances (MMA) souhaitant apposer son nom au futur stade, le projet du MMArena est l’exemple du premier cas de naming d’une enceinte spor- tive française alors que cette pratique appa- raissait jusqu’ici cantonnée au seul parrainage de certaines manifestions et équipes

(Delattre et Aimé, 2010). L’originalité du projet tient également au modèle juridique de financement et d’exploitation du stade.

Après avoir renoncé à une construction en MOP, les élus locaux décident à la fin de l’année 2006 du recours à une CSP pour la construction et l’exploitation du stade. En signant un contrat de CSP avec Le Mans Stadium (LMS), une filiale de Vinci, pour une durée de 35 ans, la ville du Mans est devenue la seconde collectivité à opter pour une CSP dans la construction et l’exploitation d’un stade derrière celle de Paris avec le Stade de France. Ce stade fût également présenté comme le symbole d’une nouvelle génération de stades en matière de développement durable et de technologies et le projet avait imaginé, dès les premières étapes de sa conception, un équipement capable de recevoir des mani- festations culturelles. La constitution de réserves foncières par la collectivité dans un pôle d’excellence sportive a alors permis aux élus locaux d’entériner la décision de construction d’un stade de 25 000 places en configuration sport, pouvant être portée à 38 000 pour les spectacles.

Décryptage du montage financier de construction et d’exploitation

Au moment de la signature du contrat de CSP le 27 juin 2008, le montant de l’investissement consenti pour la construction du MMArena s’élevait à 102 M€ HT. Dans le montage financier, un peu plus de la moitié provenait de fonds privés financés par une dette senior d’une durée de 33 ans contrac- tée par LMS (39 M€) et un apport en fonds propres de cette société (11 M€) auxquels

5. Déclarations de Xavier Lapeyraque, directeur de LMS au moment des travaux du MMArena (supplément du Maine Libre du 18/11/2009).

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s’ajoutait un investissement des MMA (3 M€). La part restante a été apportée au deux tiers par la ville du Mans (31,48 M€) avec le concours des conseils général et régional (8,76 M€ chacun) (tableau 1).

En plus des montants d’investissements initiaux, LMS doit couvrir les coûts d’exploitation pendant 33 ans (durée correspondant aux trente-cinq années de concession signées ôtées des deux premières années de travaux). Pour cela, le concessionnaire pré- voyait, en 2011 un chiffre d’affaires d’envi- ron 7 M€ pour sa première année d’exploitation. Le directeur de LMS déclarait alors :

« C’est un chiffre que l’on souhaite faire évoluer à la hausse. Le MMArena est un équipement pluridisciplinaire qui doit vivre pendant la saison de football mais aussi en dehors »⁶ dénotant ainsi la volonté de l’exploitant de diversifier ses ressources.

Si le montage financier de l’exploitation reposait, jusqu’au moment de son entrée en service, sur des prévisions, certaines garan- ties avaient été trouvées avec des acteurs du secteur privé. Les MMA et Le Mans FC

s’étaient ainsi engagés à verser respecti- vement leur participation dans le cadre du contrat de naming (1,1 M€ pendant 10 ans) et de la location du stade (0,7 M€ + 15 % de la recette billetterie) tandis que la ville octroyait une subvention d’exploitation dans le cadre d’une contribution forfaitaire annuelle (CFA) (1,332 M€).

2. L’identification des risques économiques pour la ville du Mans L’analyse des données empiriques permet d’identifier des surcoûts facturés à la ville du Mans depuis les premiers projets de conception du stade. Ces coûts résultent, en matière de construction, du passage de la MOP à la CSP et, en matière d’exploitation, du versement par la collectivité d’indem- nités conséquentes pour absence de club résident.

Inflation des coûts associés au recours à la CSP

Le MMArena illustre le phénomène d’inflation des coûts associés au recours à la CSP sur lequel la Cour des comptes

Tableau 1 – Montage financier de la construction du MMArena lors de la signature du contrat de CSP en 2008 (M€ HT)

Apports sur fonds privés 53

Établissement bancaire – dette senior 39

Fonds propres LMS 11

Subvention d’investissement des MMA 3

Apports sur fonds publics 49

Subvention ville du Mans 31,48

Subvention conseil général 8,76

Subvention conseil régional 8,76

Total 102

6. Journal des Entreprises, Édition Sarthe du 7 janvier 2011.

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apporte un regard éclairant⁷. Au début des années 2000, le club occupe les premières places du championnat de seconde division et évolue à Léon Bollée, stade construit en 1906 et rénové de façon importante en 1988. Situé en plein cœur de ville dans un quartier congestionné les jours de matches, Léon Bollée est inadapté aux ambitions d’un club souhaitant accé- der à l’échelon supérieur (Bazire, 2007).

Les débats du conseil municipal en 2002 s’orientent alors vers la création d’un stade de 20 000 places qu’impose le règlement de la ligue de football professionnel (LFP) en 2003 au moment de l’accès du Mans FC à la première division. En attendant la livraison du nouveau stade, la LFP accorde une dérogation de cinq ans pour jouer à Léon Bollée. En 2005, le préprojet pré- voit finalement la réalisation d’un stade de 25 000 places non extensibles. Paradoxa- lement, la Cour des comptes n’impute pas l’augmentation des coûts de réalisation du stade à son surdimensionnement mais au passage durant l’année 2006 de la MOP,

décidée initialement, à une CSP. Entre 2006 et 2007, une augmentation de 40 % du coût global du projet le faisant passer de 50,1 M€ à 70,1 M€ est ainsi enregistrée.

Au moment de la conclusion du contrat en 2008, le financement de la construction du stade atteint 102 M€. Ce montant apparaît minoré car, en plus d’être affiché hors taxes, des travaux supplémentaires de plus de 2 M€ se sont ajoutés lors de la livraison du stade en 2010 portant le coût du projet à plus de 104 M€⁸ financé pour presque moitié par fonds publics (tableau 2).

L’indemnité pour absence de club résident

Depuis le lancement des travaux en 2008, le club, né en 1985 d’une fusion de deux asso- ciations, est associé à la maîtrise d’ouvrage au côté de LMS. Jusqu’en 2010, le club manceau évolue en première division dont il a atteint le niveau pour la première fois de son histoire en 2003 et qu’il côtoie à nouveau depuis 2005. Néanmoins, le club est relégué en Ligue 2 à l’issue de la saison 2009-

Tableau 2 – Chronologie de l’envolée des coûts de construction du MMArena et montant HT de financement public associé (HT)

Janvier

2006 Février

2007 Juin

2008 Décembre

2010 Évolution

2006-2010 Coût global

de l’opération 50 150 000 € 70 109 000 € 102 000 000 € 104 188 529 € + 108 % dont

financement

public n.d. n.d. 49 000 000 € 50 137 132 €

7. Rapport d’observations définitives pour les années 2001 et suivantes concernant la gestion de la commune du Mans téléchargeable sur le site de la Cour des comptes.

8. Ces derniers comprenaient une remise aux normes intervenue lors de la période du chantier et la réalisation de travaux supplémentaires (bassin de rétention d’eau et aménagement des voies du tramway).

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2010. Cet écueil sportif s’accompagne rapidement de déboires financiers. Plombé par un passif évalué à 14,4 M€ à la fin de la saison 2012-2013, le Mans FC est déclaré en cessation de paiement en juillet par le tribunal de commerce du Mans qui prononce la décision d’une liquidation judiciaire en octobre 2013 rétrogradant le club en division d’honneur (6^e échelon national). Ces faits ont été consignés sous le terme de « risque de la cathédrale vide » (Todeschini et Bailly, 2013) dénotant l’absence de club résident ; Le Mans FC étant dans l’incapacité de payer les loyers du stade dont les montants avaient été calculés sur la base d’une participation au championnat de Ligue 1. LMS active alors l’article 55bis du contrat de CSP provoquant le versement d’indemnités compensatrices par la ville au concessionnaire.

Cet article stipule que l’aléa sportif est la concrétisation de la relégation du club résident en Ligue 2 ou inférieure ; du déroulement de moins de 20 rencontres officielles dans le stade au cours de l’année ou d’un club résident en cessation de paie- ments. Le premier recours à cet article remonte à la saison 2011-2012, lorsque

Le Mans FC évoluait en Ligue 2. Une indemnité compensatrice, correspondant à la différence « entre les recettes issues de la dernière saison de l’équipe en Ligue 1 par rapport à une saison consécutive à une relégation en Ligue 2 », est alors versée par la ville à LMS. En l’absence d’une saison référence du Mans FC en Ligue 1, les deux parties s’étaient accordées sur un montant d’aléa sportif à hauteur de 340 000 € pour la saison 2011-2012 rééva- lué à 450 000 € les saisons suivantes, aucun montant n’ayant été facturé pour la saison 2010-2011. Mais c’est suite à la liquidation judiciaire du club à l’été 2013 que la facture de la collectivité s’élève. Au titre du dernier alinéa de l’article 55 bis, la ville et LMS se rencontrent à nouveau et éta- blissent un programme de mesures adopté jusqu’en juin 2018 visant à compenser un préjudice pour LMS estimé à 2,867 M€ par an. Une des mesures prévoit la location du stade par LMS à l’ACO, société chargée de l’organisation des 24 Heures du Mans. Les deux autres impactent significa- tivement le budget de la ville. La première concerne la prise en charge d’une partie des emprunts (11 M€) contractés par LMS

Tableau 3 – Surfacturation du coût d’exploitation suite à la rétrogradation du Mans FC

2013-2014 2014-2015 2015-2016 2016-2017 2017-2018 CFA* (1) 1 332 000 € 1 332 000 € 1 332 000 € 1 332 000 € 1 332 000 € Pris en charge de la dette

(2) 1 069 834 € 1 088 124 € 1 086 518 € 1 107 721 € 1 237 552 € IACR* (3) 1 050 000 € 1 050 000 € 1 050 000 € 1 050 000 € 1 050 000 € Total surfacturation (4) 2 119 834 € 2 138 124 € 2 136 518 € 2 157 721 € 2 287 552 € Surfacturation (4) / (1) + 159 % + 161 % + 160 % + 162 % + 172 % (*) Contrairement à la prise en charge de la dette, la CFA et l’IACR sont en valeur nominale (hors actualisation).

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s’établissant pour la saison 2013-2014 à 1,069 M€. La seconde concerne le versement annuel d’une indemnité pour absence de club résident (IACR) de la ville à LMS d’1,05 M€ correspondant aux loyers impayés par le club résident (600 000 €) et la reconduite du montant d’aléa sportif (450 000 €). En plus de la contribution forfaitaire annuelle (CFA), c’est plus de 2,1 M€ que versera chaque année la ville dans le cadre de sa participation aux frais d’exploitation pour sa première saison sans club résident. L’analyse des données met ainsi en avant une surfacturation annuelle moyenne de 160 % sur la période 2013- 2018 comparativement à la situation de gestion optimale dans laquelle la ville aurait dû payer « uniquement » la CFA (constituant une première compensation du risque par la collectivité), si Le Mans FC avait évolué en Ligue 1 sur cette période (tableau 3).

III – LA RELATION VILLE-CLUB AU CŒUR DE L’ÉQUILIBRE CONTRACTUEL

1. Le principe de précaution : préalable nécessaire à la décision publique

Les situations d’incertitude autour des PPP obligent les élus politiques à faire preuve de vigilance au moment de la rédaction des contrats, phase jugée cruciale dans le choix du recours ou non au partenariat (Hart, 2003 ; Lignières, 2007). Cette vigilance s’incarne par le principe de précaution qui trouve son origine en droit communautaire⁹ et vise à atténuer les effets d’une situation potentiellement risquée. Certains auteurs préconisent de l’associer dans le

choix des décisions politiques en raison des limites inhérentes aux évaluations écono- miques (Kast, 2007). Concernant les PPP, ce principe a implicitement été rappelé par le dernier rapport sénatorial traitant du financement des stades. Une des préconi- sations recommande aux futurs proprié- taires des stades (dans notre cas, la col- lectivité à qui en revient la propriété après des dizaines d’années d’exploitation par l’opérateur privé) d’« évaluer sérieusement la rentabilité de la nouvelle enceinte dans un scénario résolument pessimiste » (Todeschini et Bailly, 2013). Dans la mesure où il leur est impossible d’anticiper ex ante les contingences futures de l’ensemble des situations du contrat (Hart, 2003 ; Richet et al., 2009), les élus politiques font face à des risques difficiles à évaluer. En effet, les conclusions du cas du MMArena ont révélé une inflation des coûts du contrat global de la CSP liée à l’incomplétude contractuelle sur laquelle les élus politiques n’ont que peu d’emprise. Afin de prolonger cette analyse, nous montrons que la probabilité de survenance des risques ou leurs impacts, lorsque le risque se produit, peuvent être atténués sous couvert du principe de précaution, de plus en plus utilisé dans la gestion des risques (Charpentier, 2014).

2. L’audit public des clubs : préalable à la décision politique et au calibrage des stades

Le club sportif professionnel est une organisation hybride dont les logiques d’action relèvent de divers registres (associatif, mar- chand et public) rendant plurielle sa per- formance (François et Bayle, 2014). Ainsi,

9. Mentionné dès 1992 dans l’article 174 du traité de Maastricht, le principe de précaution est celui sur lequel la politique communautaire en matière d’environnement doit reposer.

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nous pouvons qualifier la gouvernance de ces organisations de « partenariale » en raison du grand nombre de parties pre- nantes à exercer une influence sur leur gestion (Meyssonnier et Mincheneau, 2013).

Parmi ces acteurs, la collectivité publique constitue un partenaire majeur des clubs au regard des subventions mais aussi des aides indirectes en matière d’équipements sportifs (loyers fréquemment sous-évalués dans le cas d’une régie directe, engagements financiers importants dans le cas des PPP) (Chaix, 2011).

Cet engagement financier confère aux col- lectivités un droit de regard sur la gestion du club et notamment sur sa pérennité finan- cière qui constitue une variable critique dans le choix des élus politiques de recourir ou non à la construction ou à la rénovation d’un stade. Dans le cas du MMArena, si les difficultés du Mans FC ne semblent être apparues qu’après la signature du contrat de CSP, des documents complémentaires ont révélé des dysfonctionnements dans le contrôle de la collectivité sur la situation financière du club. En 2007, la Cour des comptes révélait ainsi que les documents comptables (situations trimestrielles, rapports des commissaires aux comptes…) n’étaient pas transmis par le club alors même que ce dernier y était contraint en raison de subventions perçues pour son centre de formation (457 000 euros par an au milieu des années 2000)¹⁰. L’absence d’audit sur les comptes des clubs professionnels peut donc être lourde de consé-

quences alors que des contrôles publics plus stricts peuvent diminuer leur risque de défaillance économique. Cette même démarche peut s’appliquer au risque d’aléa sportif. Dans le système de promotions/

relégations caractérisant les championnats français, cet aléa important¹¹ accentue l’incertitude avec laquelle est rédigé un contrat de PPP. L’ensemble des co-contractants est alors impacté : l’opérateur privé pour lequel le risque trafic s’intensifie mais aussi le partenaire public qui compense l’absence de clubs résidents au plus haut- niveau. Le rapport des sénateurs Todeschini et Bailly (2013) sur le financement des stades notait que Vinci supporte à présent le risque sportif dans les contrats de PPP conclus après celui du MMArena adaptant notamment le loyer d’occupation du stade en fonction de la division dans laquelle évolue le club (Todeschini et Bailly, 2013).

Mais en l’absence de retour d’expériences des autres géants du BTP se partageant le marché des PPP (Bouygues, Eiffage…), les élus des collectivités territoriales sont invités à raisonner, sous couvert du principe de précaution, selon le scénario du pire en matière sportive. Le même rapport sénatorial relevait par exemple que, dans le cadre du Stade des Lumières dont le club de l’Olympique lyonnais en est le maître d’ouvrage, les établissements bancaires avaient demandé aux dirigeants de l’OL de leur fournir un plan de financement sur la base d’un scénario de présence du club en Ligue 2 pendant trois ans (Todeschini et

10. Depuis 2001, les clubs professionnels doivent fournir aux collectivités qui les subventionnent les bilans et comptes de résultat des deux derniers exercices clos ainsi que le budget prévisionnel de l’année sportive pour laquelle la subvention est sollicitée (décret du 4 septembre 2001 codifié à l’article R113-3 du Code du sport).

11. À titre d’exemple, sur les 20 clubs de Ligue 1, trois d’entre eux, soit 15 %, sont relégués sportivement chaque saison entraînant d’une année sur l’autre des baisses importantes de recettes notamment en matière de droits télé- visuels.

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Bailly, 2013). Ces précautions, prises dans un modèle singulier de propriété privée du stade, apparaissent ici transposables aux cas des PPP à travers desquels les collectivités propriétaires pourraient intégrer dans leur matrice de risque l’impact d’une relégation sportive du futur club résident.

Bien que l’analyse financière du club s’ins- crive dans les prérequis nécessaires à la décision publique de construction ou de rénovation d’un stade, elle ne peut suffire à en déterminer le calibrage. L’audit de la col- lectivité publique doit également comporter un volet se focalisant sur les risques de surdimensionnement inhérents aux PPP et particulièrement à la CSP. Malgré un taux de remplissage moyen de l’ancien stade de seulement 58 % (capacité 17 000 specta- teurs) sur la saison 2006-2007 et bien que l’aire urbaine du Mans (340 000 habitants à cette période) ne représentait que la 28^e de France, les élus choisirent le projet le plus imposant (25 000 places). Si ce choix a été réalisé avant le recours à la CSP, l’envolée des coûts prévisionnels de construction en 2006 suite à l’abandon de la MOP aurait pu permettre une révision du projet. Mais en envisageant le retour à la capacité initiale de 20 000 places, le concessionnaire, intéressé aux résultats d’exploitation du stade liés à sa capacité d’accueil, n’aurait eu aucun avantage d’adopter un tel projet. Ce second volet de l’audit doit ainsi pouvoir faire émerger des indicateurs comptables servant de base à la constitution de tableaux de bord sur lesquels les élus politiques choisiraient

leurs projets d’investissement et en ajuste- raient leur propre calibrage. Cette préconi- sation s’oppose aux arguments politiques non fondés scientifiquement selon lesquels un nouveau stade provoque une augmentation des affluences suite à sa mise en service, alors que l’effet semble se réduire quelques mois après son inauguration¹². Elle va à l’encontre des injonctions faites de la part d’instances sportives dirigeantes qui recommandent aux clubs sportifs professionnels de devoir disposer de stades dont les capacités sont définies en fonction du seul critère de la taille de l’aggloméra- tion¹³. Enfin, si l’objet de cet article n’est pas de prédéfinir une liste d’indicateurs, il invite les élus politiques à en faire émerger les plus critiques d’entre eux. Certains apparaissent centraux (ratio capacité du stade/aire urbaine, taux moyen de remplissage, taux d’abonnements…). Consignés dans des documents rendus publics, ces tableaux de bords pourraient ainsi parti- ciper à la régénérescence du débat public autour des équipements sportifs souvent éludé ces dernières années.

CONCLUSION

Symbole d’une nouvelle ère dans laquelle les stades ont basculé à la fin des années 2000, le MMArena est aussi l’exemple malheu- reux du risque qu’encourent les collecti- vités publiques ayant recours aux modèles des PPP et particulièrement celui de la CSP.

Cet article ne condamne pas pour autant

12. Cf. « Nouveaux stades : aux trois quarts pleins ou au quart vides ? », Les Cahiers du football, mis en ligne le 17 mars 2014.

13. C’est le cas de la LFP qui recommande aux clubs de Ligue 1 d’évoluer dans des stades d’au moins 20 000 places pouvant aller jusqu’à 50 000 places dans des agglomérations supérieures à 900 000 habitants (recommandations de la commission des stades).

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cette nouvelle forme de contractualisation qui, en dépit de créer des situations potentiellement risquées pour le partenaire public, demeure un outil assurant une rapi- dité et une qualité de réalisation des infrastructures meilleure qu’en MOP. Bien que cet article se soit focalisé sur ce type parti- culier de PPP, l’analyse d’autres formes de PPP constitue un prolongement potentiel des recherches. Le contrat de partenariat, créé en 2004, et pour lequel les élus des villes d’accueil de l’Euro 2016 ont eu mas- sivement recours¹⁴, constitue ainsi un objet d’étude en devenir dans le domaine du new public management.

Dans cette recherche, nous avons considéré les PPP comme des contrats incomplets

difficilement lisibles pour les élus souvent confrontés au manque de formation juridique¹⁵. Dans cette voie, un audit sur la gestion économique et financière des clubs apparaît primordial dans l’équilibre du contrat signé entre partenaires public et privé. Si cette préconisation apparaît caduque pour les stades de l’Euro 2016, cette dernière ne saurait être plus recom- mandable pour les constructions ou réno- vations futures d’autres stades et arénas.

Le contexte pressant de modernisation des équipements sportifs dans l’optique de l’accueil de grands évènements ne doit, en effet, pas faire oublier que les coûts de ces investissements pèsent à long terme sur les finances publiques locales.

14. Sur 9 des 10 stades construits ou rénovés pour l’Euro 2016, quatre d’entre eux (Lille, Nice, Bordeaux et Mar- seille) l’ont été sous le contrat de partenariat.

15. L’apparition de la profession de stadium manager devrait pallier, en théorie, ce problème au sein des villes.

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