HEC
DOI:10.3166/RFG.245.71-84 © 2014 Lavoisier
L’évaluation
des politiques publiques et la gestion en France
Un rendez-vous manqué ?
Les chercheurs en gestion furent à l’origine des premiers développements de l’évaluation des politiques en France, mais y jouent un rôle modeste aujourd’hui. Cet article tente d’expliquer ce paradoxe. D’abord en proposant une typologie de trois paradigmes de l’évaluation qui structurent le champ à travers le monde. Ensuite en analysant les forces sociales, côté demande et côté offre, dont le jeu explique la situation actuelle. Il conclut en suggérant aux chercheurs en gestion d’investir dans l’évaluation, en particulier de celle des politiques publiques qui influencent les entreprises et les organisations qui sont leurs objets de recherche.
L
a communauté des chercheurs en gestion ne tient aujourd’hui qu’une place très modeste dans l’activité d’évaluation des politiques publiques en France, alors qu’elle a joué un rôle moteur dans son premier développement. Tenter d’expliquer ce paradoxe, c’est dévoiler un pan des relations entre gestion et politique.L’évaluation des politiques publiques consiste à utiliser les méthodes de recherche en sciences sociales pour apprécier empiri- quement le lien entre un programme d’ac- tion public visant à influencer la société et les conséquences qu’il a produites. La démarche comporte donc, par construction, un apport de l’esprit de la gestion au poli- tique. Elle se propose d’aider les acteurs politiques, élus, forces politiques, citoyens, à agir plus efficacement en leur apportant un feedback fondé sur les résultats de leurs actions. Nous utilisons ci-dessous le mot
« évaluation » pour désigner les évaluations de politiques au sens précis du terme, c’est- à-dire ex post ou in itinere, qui reposent sur l’observation factuelle de politiques déjà engagées, laissant de côté les études d’aide à la décision, parfois baptisées « évaluation ex ante », qui sont d’une autre nature, car repo- sant sur des hypothèses et des prévisions.
L’idée apparaît il y a un siècle, aux États- Unis, quand des chercheurs en psycholo- gie expérimentale utilisent leurs méthodes pour évaluer l’efficacité de nouveaux pro- grammes d’amélioration de l’enseignement des mathématiques (Starch, Elliot, 1912).
Elle se répand d’abord dans le monde édu- catif, s’étend aux politiques sociales sous
le New Deal, s’institutionnalise dans l’en- semble du système politique américain dans les années 1960. Elle se diffuse en Europe et dans le monde à partir des années 19701. Les premiers pays à adopter l’idée sont les pays anglo-saxons, les pays scandinaves, les Pays-Bas, l’Allemagne. La France fait partie de la deuxième vague, avec une originalité.
Alors qu’ailleurs, l’initiative vient d’écono- mistes, de psychologues, de politologues, de spécialistes de l’audit ou de finance publique, d’écoles d’administration publique, etc., en France ce sont des professeurs en grandes écoles de gestion qui vont être les pre- miers promoteurs de l’évaluation à la fin des années 1970. Il s’agit notamment de Reinhard Angelmar et Jean-Gustave Padioleau à l’Essec2, de Jean de Kervasdoué, qui introduit le thème à l’Institut national agronomique et au Centre de recherche en gestion de l’École polytechnique (Kervasdoué (de), 1981), du signataire de ces lignes, qui crée le premiers cours d’éva- luation en 1978 à Hec3 et introduit le thème de l’évaluation au sein de l’Associa- tion française de science politique (Nioche, 1982), au ministère des Finances (Nioche et Ponsard, 1984) et au Commissariat au plan (Deleau et al., 1986). Ces premiers initiateurs vont être relayés par un gestion- naire universitaire, Patrick Gibert (Gibert et Andraud, 1984) et un sociologue en école, Éric Monnier à l’ENSTPE (Monnier, 1987). À partir de 1990, la phase de premier développement laisse la place à une phase d’institutionnalisation, assez désordonnée, qui voit les acteurs de l’évaluation se mul-
1. On compte aujourd’hui dans le monde une soixantaine de sociétés nationales ou plurinationales d’évaluation.
2. Animateurs du premier séminaire doctoral sur le sujet en 1975/76, ils se sont ensuite éloignés du sujet, le premier à l’Insead, le second à l’ESCP-Europe, puis à Dauphine.
3. Suivi de la création des premiers enseignements d’évaluation à Dauphine, SciencesPo, l’ENA, l’ESCP-Europe.
tiplier et la place des chercheurs en gestion s’amoindrir. Mais avant d’analyser les rôles respectifs de la demande et de l’offre d’éva- luation dans cette évolution en France il est nécessaire, pour caractériser celles-ci, de se doter d’un référentiel des types d’évaluation pratiqués dans le monde.
I – LES TROIS PARADIGMES DE L’ÉVALUATION
DES POLITIQUES PUBLIQUES En un siècle d’histoire et quarante ans de diffusion à travers le monde, l’évaluation s’est diversifiée. Au point qu’une recension prétend avoir identifié, rien qu’aux États- Unis, vingt-huit écoles de pensée en la matière (Alkin, 2004). Mais cette grande diversité doit plus aux efforts de marketing des auteurs pour se distinguer les uns des autres qu’à des différences essentielles. À l’inverse, la diversité est parfois niée, soit pour faire croire qu’il n’y a qu’une école de pensée4, soit pour comparer « l’évalua- tion », ramenée à un concept unique mais flou, à une technique infiniment moins variable (Gibert, 2010).
Pour échapper à la fois à une variété d’ap- parence et à une unité réductrice, il faut se concentrer sur la question centrale qui est de savoir sur quoi sont fondées les démarches d’évaluation et donc leurs conclusions.
Trois paradigmes sont présentés ci-dessous, sous forme d’idéaux types, dans l’ordre de leur émergence historique (Nioche, 2010).
Ils structurent aujourd’hui le champ de l’évaluation des politiques publiques dans le monde et constituent un référentiel indis-
pensable pour situer l’état de l’art en France dans le contexte international.5
1. L’évaluation stratégique, ou l’évaluation par les preuves
Elle a pour logique dominante le respect des règles de la recherche scientifique en sciences sociales. Elle s’inscrit dans une perspective de démocratie représentative, servie par les « lumières » de la science.
Elle est « stratégique » en ce sens qu’elle offre aux citoyens et aux décideurs poli- tiques de puissants arguments en faveur de la confortation, de la réorientation ou de l’abandon d’une action publique. Recourir à elle c’est accepter d’emblée l’ouverture à toutes les conclusions, y compris une remise en cause radicale de la politique pour inefficacité, coût excessif, effets per- vers, etc.
Si l’origine de cette tradition est expérimen- tale, il y a longtemps qu’elle s’est diversi- fiée, au fur et à mesure de la multiplication des méthodologies en sciences sociales, avec une branche positiviste, expérimen- tale et quasi expérimentale, et une branche compréhensive-interprétative, dans la lignée wébérienne. Les éléments communs étant le respect des règles de la recherche scien- tifique et l’indépendance du chercheur par rapport aux acteurs de la politique.
Pendant longtemps cette lignée de travaux a été qualifiée d’« évaluation » tout court, seule l’émergence d’autres écoles de pen- sée en matière d’évaluation (cf. ci-après) a conduit à lui accoler un qualificatif. C’est le monde médical qui a forgé l’expression
« par les preuves » qui souligne la nature de
4. Cf. Statuts, charte, projet associatif de la Société française de l’évaluation (SFE) dans lesquels « l’évaluation » est assimilée à un seul de ses paradigmes, l’évaluation collaborative/pluraliste (cf. ci-dessous), http://www.sfe-asso.fr 5. Référentiel international qui manque singulièrement dans « l’état de l’art » présenté par Fouquet (2013).
la démarche, tout en rappelant le caractère relatif de ces preuves tout au long d’un spectre de méthodes qui va des plus pro- bantes sur le plan scientifique, l’expérimen- tation aléatoire, à celles qui le sont moins comme l’étude de cas ou l’avis d’expert (Clarke, 2006). Nous avons adopté le terme
« stratégique » pour souligner sa fonction décisionnelle, mais l’expression « par les preuves » est également appropriée6. 2. L’évaluation collaborative, ou l’évaluation par la délibération Cette famille d’évaluations fait l’objet d’un si grand nombre d’intitulés7, qu’il est dif- ficile de distinguer ce qui en constitue le socle commun. C’est le vocable « évalua- tion pluraliste » qui est le plus souvent uti- lisé en France8. Nous lui préférons l’intitulé plus factuel d’« évaluation collaborative », adopté par l’American Evaluation Asso- ciation pour échapper aux revendications de vertus autoproclamées par des titres tels qu’évaluation « démocratique », « plura- liste » ou « émancipatrice » (empowerment evaluation).
La logique commune à toutes les éva- luations de cette famille est politique et sociale, faisant reposer la conduite et les conclusions de l’évaluation sur le débat entre les parties prenantes de la politique. Il convient de préciser, afin d’éviter un malen- tendu fréquent, que ne doivent être consi- dérées comme « délibératives/pluralistes » que les évaluations conduites sous la gou-
vernance d’une instance composée des par- ties prenantes. Autrement dit, ce n’est pas parce qu’une information venant des parties prenantes a été prise en compte dans une évaluation stratégique/par les preuves que celle-ci devient « collaborative ». Ce qui caractérise cette dernière, c’est le fait que les évaluateurs ne sont plus indépendants, devant rendre des comptes à une instance dans laquelle les parties prenantes sont associées au pilotage de l’évaluation, du questionnement aux conclusions.
Inspirée par un idéal de démocratie parti- cipative et une épistémologie constructi- viste, l’évaluation collaborative/pluraliste recherche un « diagnostic partagé » et des conclusions reposant sur un « consensus », ou du moins sur un « équilibre raisonné », entre les intérêts en présence. Alors que l’évaluation stratégique/par les preuves s’inscrit dans une logique de démonstration, l’évaluation collaborative/pluraliste repose sur une logique de négociation. Elle est donc, par construction, assez conservatrice, car il y a toujours, parmi les parties pre- nantes, des bénéficiaires de la politique en question. Elle est également peu adaptée à la recherche d’économies, des conclusions en faveur d’une demande de ressources supplémentaires étant le meilleur moyen d’obtenir le consensus recherché. Mais elle peut constituer une voie d’amélioration de politiques que le pouvoir en place ne veut pas remettre en cause.
6. À condition de ne pas dénaturer le concept en le réduisant à la seule démarche expérimentale et en traduisant
« evidence-based evaluation » par « preuve par l’évidence », ce qui n’a aucun sens (Fouquet, 2014).
7. Alternative evaluation, utilization-focussed evaluation, qualitative evaluation, creative evaluation, practical evaluation, developmental evaluation, 4th generation evaluation, stakeholder evaluation, democratic evaluation, pluralistic evaluation, participative evaluation, empowerment evaluation.
8. Viveret P. (1989) revendique l’appellation « évaluation démocratique », mais le vocable « évaluation pluraliste » va s’imposer dans la pratique. E. Monnier s’y rallie dans la 2e édition de son ouvrage (op. cit., 1992), ainsi que la Société française de l’évaluation (SFE) en 1999.
3. L’évaluation managériale, ou
l’évaluation par des normes de pilotage C’est une procédure d’appréciation des résultats atteints par des programmes d’ac- tion publics qui utilise comme critères des normes et des objectifs formels définis dans un cadre juridique et budgétaire préétabli.
Le qualificatif « managérial » désigne clas- siquement une démarche ou un dispositif ayant pour objet de conduire une organi- sation ou un projet. Malheureusement une grande confusion vient de l’usage inap- proprié qui est fait de l’appellation « éva- luation managériale » par des militants de l’évaluation collaborative qui utilisent le qualificatif « managérial », à leurs yeux péjoratif, pour désigner l’évaluation straté- gique/par les preuves, qu’ils condamnent9. Le développement de l’évaluation mana- gériale a suivi celui de la gestion par les résultats et du New Public Management dans le secteur public des pays occiden- taux à partir des années 1990. L’inspiration principale vient des techniques de contrôle de gestion, mais en procédant à une double transposition : du champ organisationnel à celui des programmes d’action, de la mesure des résultats opérationnels directs à celle des effets dans la société. Il en existe deux formes.
La première est systématique et s’inscrit dans les systèmes budgétaires organisés par programmes, comme c’est le cas du budget de l’État en France depuis la mise en œuvre de la Loi d’orientation de la loi de finance (LOLF, 2001). Une phase d’éva- luation, intégrée dans le cycle budgétaire, a
pour objectifs la réallocation marginale des ressources entre les programmes et une aide à leur pilotage. On en trouve l’homologue dans les collectivités territoriales qui se sont dotées d’un budget par programmes et d’un dispositif de suivi-évaluation (Baslé, 2008).
La seconde forme est l’évaluation parti- culière d’un programme s’inspirant des normes professionnelles de l’audit. Le National Audit Office anglais a été le pro- moteur de ce modèle, connu internationa- lement sous le nom de Performance Audit.
Naturellement, ces trois catégories d’éva- luation constituent une typologie simpli- fiée laissant la place à des cas intermé- diaires. Mais leurs bases épistémologiques et méthodologiques sont suffisamment dis- tinctes pour qu’elles constituent un référen- tiel robuste de comparaison internationale.
La place relative qu’occupent ces trois types d’évaluation dans chaque pays est liée à des facteurs structurels tels que la constitution, le système politique, le régime juridique, la culture administrative, et à des facteurs conjoncturels comme la situation des finances publiques ou les préférences idéologiques des partis au pouvoir.
En France, les facteurs structurels étaient défavorables au développement de l’éva- luation, qu’elle quelle soit : caractère quasi sacré attribué à l’État (Legendre, 1999), avec son corollaire, l’absence d’une tradition d’accountability10, prééminence de l’exécu- tif, culture administrative du contrôle, etc.
Les facteurs conjoncturels, notamment poli- tiques, ont donc joué un rôle essentiel.
9. Monnier E. (1987, p. 80-81) ; Viveret P. (1989, p. 27) ; Trosa S. (2004, p. 25) ; Barbier J.-C. et Matyjasik N.
(2010).
10. Sentiment qu’exprime assez bien le cri horrifié d’un préfet à l’issue d’une de mes conférences : « Mais, Monsieur, on n’évalue pas l’État ! »
II – LA DEMANDE D’ÉVALUATION ÉVOLUE AU GRÉ DES INITIATIVES SECTORIELLES ET
DES ALTERNANCES POLITIQUES 1. Une activité dispersée dans l’espace et dans le temps
Les travaux sur l’histoire de l’évalua- tion en France ne sont pas très nombreux (Spenlehauer, 1998). Le plus récent d’entre eux (Lacouette-Fougère et Lascoume, 2013a) met l’accent sur le caractère éclaté et discontinu du développement de cette activité, concluant à « une institutionnalisa- tion fragile, tout à la fois mouvante et dis- persée »(Lacouette-Fougère et Lascoume, 2013b). Il serait trop long de reprendre cette description, dont nous partageons le constat, mais pas forcément les ana- lyses. La dispersion de l’activité est d’abord sectorielle, puis institutionnelle, dans les collectivités territoriales, d’une part, dans l’État, d’autre part, au fur et à mesure de la diffusion de l’idée d’évaluation dans les dif- férentes sphères étatiques : gouvernement, administrations centrales, inspections géné- rales, Parlement, Cour des comptes, etc.
Mais les auteurs ne s’interrogent pas sur la question de savoir pourquoi cette multipli- cation des demandeurs potentiels ne s’est pas traduite par la création d’un « marché » ouvert et diversifié de l’évaluation, tel qu’il en existe dans d’autres pays. Plus surpre- nant, les auteurs de ce travail négligent le rôle du facteur politique dans le développe- ment de l’évaluation en France. Apparem- ment chaotique, celui-ci devient compré- hensible quand on prend en compte cette variable. L’examen des actions engagées en matière d’évaluation par les différentes majorités lors des alternances politiques permet d’identifier des tendances.
2. La gauche se dote d’une doctrine collaborative/pluraliste de l’évaluation à partir de 1990
Cette doctrine de l’évaluation se forge sous le gouvernement de Michel Rocard (mai 1988-mai 1991) à partir du rapport Viveret (Viveret, 1989) et de la pratique du Conseil scientifique de l’évaluation (CSE, 1996), créé en 1990 auprès du premier ministre. Il en ressort que l’évaluation doit être :
1) Collaborative/pluraliste.
2) Menée sous contrôle de l’exécutif.
3) Plus procédurale que substantielle : l’or- ganisation de la conduite de l’évaluation est plus importante que la méthodologie (design de recherche, méthodes de collecte et d’analyse des données).
4) Universelle, les caractéristiques précé- dentes doivent s’appliquer identiquement, qu’il s’agisse d’évaluer une politique locale de recyclage des déchets ou d’évaluer une politique régalienne de l’État.
Après l’échec et la disparition du CSE et une éclipse pendant les deux premières années de la présidence Chirac, cette repré- sentation de l’évaluation renaît sous le gou- vernement de Lionel Jospin (juin 1997-mai 2002) avec la création du Conseil national de l’évaluation (CNE), qui va connaître rapidement le même sort que le CSE.
Cette doctrine relevant d’une démarche plus idéologique que pragmatique, la leçon de ces échecs ne va pas être tirée. Après une nouvelle éclipse sous les gouverne- ments de droite (2002-2012), les mêmes principes vont reprendre de la force à la suite de l’élection de François Hollande en mai 2012, qui couronne un « grand chelem » politique. L’exécutif, les deux assemblées, 21 régions sur 22, 60 % des
départements étant dominés par la gauche, principalement par le parti socialiste, l’éva- luation collaborative/pluraliste connaît un regain important. La Société française de l’évaluation, dont c’est la doctrine offi- cielle, connaît un afflux d’adhérents et agit comme un relai de diffusion auprès de nom- breux acteurs : collectivités territoriales, opérateurs de l’État, Cour des comptes, inspections générales, consultants.
Au niveau national, un nouveau dispositif d’évaluation est mis en place par le gouver- nement de Jean-Marc Ayrault et confié au Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP)11 rattaché au Premier ministre. L’ambition affichée est considérable : évaluer l’ensemble du champ des dépenses de l’État dans la durée du quinquennat. La philosophie sous-jacente reste conforme à la doctrine présentée ci-dessus. L’évaluation doit être « partena- riale » (nouveau mot pour désigner l’éva- luation collaborative12), sous contrôle de l’exécutif (elle est confiée aux ministres et aux inspections générales placées sous leur autorité), procédurale et uniforme.
Dans le « modèle Sgmap » le respect d’une organisation et d’une procédure fait office de méthodologie (cf. ci-dessous le rôle des inspections générales).
Alors que certains auteurs ont considéré, de façon pour le moins prématurée, que l’évaluation collaborative/pluraliste à la mode du CSE incarnait « l’évaluation à la française » (Duran et al., 1995), celle-ci
apparaît, avec le recul, comme une doctrine particulière, connaissant des poussées de développement intermittentes quand et là où le parti socialiste est au pouvoir, ses alliés politiques n’ayant pas de philosophie en la matière.
Ainsi la gauche s’est dotée d’une doctrine quant à la façon de faire des évaluations, mais n’a pas créée les structures durables permettant à l’évaluation de s’inscrire dans le paysage institutionnel. Le constat est presque inverse pour la droite.
3. La droite, longtemps réticente, promeut le principe de l’évaluation externe à partir de 1995
La droite a été longtemps réservée face à l’idée d’évaluation. En témoigne l’enterre- ment du premier rapport officiel sur le sujet (Deleau et al., 1986). Celui-ci avait comme défaut principal d’avoir été commandé par la gauche (Michel Rocard, ministre du Plan, et Jacques Delors, ministre des Finances), et remis juste après l’arrivée au pouvoir du gouvernement Chirac, lors de la première cohabitation.
Neuf ans plus tard, les choses ont changé.
Le lendemain de son élection en 1995, Jacques Chirac crée deux instances d’éva- luation à l’Assemblée nationale. Il inaugure ainsi une période nouvelle voyant la droite mener des réformes structurelles favorisant l’évaluation externe à l’administration. La première initiative va connaître plusieurs aléas avant de donner lieu à la création du Comité d’évaluation et de contrôle des poli-
11. Décret du 30 octobre 2012 portant création du Sécrétariat général pour la modernisation de l’action publique.
12. L’utilisation du vocable « évaluation partenariale », n’a fait qu’ajouter à la confusion, déjà grande, dans cette famille d’évaluation, cette appellation étant utilisée internationalement pour désigner les évaluations, quel qu’en soit le type, conduites à la demande conjointe de deux commanditaires ou plus. Mais l’interprétation du vocable ne fait aucun doute, le Sgmap faisant explicitement référence aux auteurs américains fondateurs de cette école (ex. Patton, 1978) et aux mots d’ordre exprimant la nature de ce type d’évaluation (association des parties pre- nantes, diagnostic partagé, etc.)
tiques publiques de l’Assemblée nationale, après la réforme de la Constitution de 2008.
Celle-ci constitue une novation majeure, car elle donne une base constitutionnelle à l’évaluation externe des politiques de l’État et un rôle spécifique en la matière au Parle- ment et à la Cour des comptes. Moins spec- taculaire, mais importante pour des raisons méthodologiques, deux lois vont faciliter le recours à l’expérimentation en affirmant qu’elle n’est pas contradictoire avec le prin- cipe d’égalité de tous devant la loi13. Inversement, la plus visible des initiatives d’apparence évaluative lors du mandat de Nicolas Sarkozy, la révision générale des politiques publiques (RGPP), n’a pas constitué un modèle porteur d’avenir. Prin- cipalement parce que les ambitions initiales, effectivement de type évaluatif, ont été rapidement abandonnées pour des raisons de réticence de certains ministres et d’équi- libre politique au sein de la majorité. Fina- lement la RGPP n’a pas été une politique d’évaluation des politiques publiques, mais une politique de rationalisation de l’orga- nisation administrative de l’État (fusion de directions ou d’organismes, réorganisation de services, simplification de procédures, etc.) avec l’aide de cabinets de consultants.
La droite a donc été à l’origine de réformes structurelles en faveur de l’évaluation, notamment externe, mais sans définir une doctrine quant à sa mise en œuvre. Cette absence est-elle motivée par l’idée que chaque institution doit se doter d’un type d’évaluation conforme à sa mission et ses compétences ? Ou par la confiance dans un
« marché de l’évaluation » pour répartir les
rôles ? Il est difficile de conclure, faute de messages clairs sur ce point.
IV – L’OFFRE D’ÉVALUATION SE DIVERSIFIE, AU DÉTRIMENT DE LA GESTION
1. L’offre « gestionnaire » n’a pas suivi la demande
Si, dans la plupart des pays, les chercheurs en management ont rarement été à l’origine de l’évaluation, ils ont contribué à son déve- loppement au fur et à mesure que celle-ci se diffusait et diversifiait ses méthodes. D’une façon générale ils apportent une culture du résultat et la maitrise d’un large spectre de méthodologies de recherche appliquée, qui vont de l’économétrie et la modélisation à la recherche-action, en passant par les enquêtes, le maniement des indicateurs ou, plus récemment, l’extraction de connais- sances dans les grandes bases de données (data sciences).
En France les premiers entrepreneurs poli- tiques de l’évaluation appartenaient à des écoles attentives aux innovations sociétales aux États-Unis, mais aussi, à l’époque, ouvertes sur le secteur public dans un pays où celui-ci représente la moitié du PIB. Or à partir des années 1990, par mimétisme et sous la pression de la concurrence interna- tionale, les écoles vont rétrécir leur champ d’intérêt. HEC, par exemple, va supprimer sa spécialisation en gestion publique et les professeurs ayant développé une expertise dans ce domaine ou certains de ses sous- secteurs (santé, culture, éducation, etc.) ne seront pas remplacés quand ils vont partir à la retraite. Le même mouvement de centrage
13. Respectivement la loi du 28 mars 2003 pour l’État et celle du 1er août 2003 pour les collectivités territoriales.
exclusif sur le monde des affaires va toucher d’autres écoles françaises et européennes14. Dans les universités des mouvements un peu différents ont produit des conséquences similaires. On observe ainsi une répar- tition plus stricte des rôles entre institu- tions : aux IAE le monde des affaires, aux IEP et à quelques instituts spécialisés15, le secteur public. Les équipes courageuses qui essaient de faire vivre le management public à l’université se centrent principa- lement sur le management des collectivités territoriales et des secteurs spécifiques, selon une approche presqu’exclusivement organisationnelle, donc défavorable à l’éva- luation. Celle-ci est d’autant moins privilé- giée que s’expriment des positions de prin- cipe en faveur d’une évaluation interne à l’administration (Gibert et Andrault, 1984) qui, par définition, exclut le recours à des évaluateurs extérieurs, qu’ils soient ges- tionnaires ou autres.
Si la concurrence internationale a joué un rôle certain dans le rétrécissement du champ d’activité des institutions de forma- tion à la gestion, celui-ci a une autre cause, purement franco-française : le monopole de l’Ena dans le recrutement des managers supérieurs de l’État et celui de l’Institut national des études territoriales (Inet) pour les managers territoriaux.
Pour toute institution de formation supé- rieure, la clé du succès tient à la construc- tion d’une chaîne de valeur alignant des capacités en recherche, en formation et en placement des diplômés dans certains secteurs de débouchés. Cette stratégie est impossible dans les secteurs soumis à un
monopole. D’où l’abandon aux facultés de droit et aux IEP de la préparation aux concours d’accès aux institutions mono- polistes. D’autant que la préparation à ces concours ne forme que très partiellement à la fonction finale de manager public.
Ainsi le monopole de l’Ena (le raisonne- ment vaut, à un autre niveau, pour l’Inet) fait de celle-ci le trou noir de la recherche et de la formation en management public.
Son monopole empêche les autres institu- tions d’assurer une fonction qu’elle ne rem- plit pas elle-même. Ce constat général est encore plus marqué pour l’évaluation des politiques publiques, qui exige une forma- tion à la recherche en sciences sociales, que le parcours dominant d’accès aux fonctions supérieures dans l’État, SciencesPo puis l’Ena, n’assure pas.
2. Des offres disciplinaires concurrentes s’affirment
Ce sont des sociologues qui vont profiter en priorité de l’orientation « collaborative » de la demande des gouvernements socia- listes en matière d’évaluation (Kessler et al., 1998).
Ils sont accompagnés par certains politolo- gues qui partagent avec eux les prémisses de cette forme d’évaluation : préférences pour la démocratie participative, la démarche constructiviste, les méthodes qualitatives, etc. (Lascoume et Setbon, 1996). Néan- moins la science politique française reste peu active dans le domaine de l’évalua- tion, produisant quelques recherches
« sur » l’évaluation, prise comme objet (ses acteurs, son institutionnalisation) et très
14. Par exemple, la London Business School qui avait originellement une importante activité pour le secteur public.
Mais il y a des exceptions : l’université Bocconi (Milan), l’Esade (Barcelone), etc.
15. Ex. l’Institut de management public et de gouvernance territoriale, Aix-Marseille Université.
peu « en » évaluation, visant la réalisation d’évaluations ou le progrès des méthodes.
Des économistes vont porter le dévelop- pement de l’évaluation stratégique/par les preuves dans la période récente, après que cette activité soit longtemps restée ignorée ou marginale dans la communauté économique française. L’évaluation « par les preuves », notamment expérimentale, est née en France dans le domaine de l’épidémiologie et des politiques de santé publique (Schwartz, 1984) mais est restée méconnue des autres secteurs. L’intérêt des économistes français pour cette démarche va venir du développement international de l’évaluation des politiques d’aide au développement, dans lequel certains de leurs collègues vont jouer un rôle majeur (Duflo, 2009). Par ce détour internatio- nal, l’évaluation va trouver enfin un écho dans la communauté des économistes fran- çais, dont certains vont s’émerveiller de la « nouveauté » de la démarche… De l’évaluation des politiques de développe- ment, cet intérêt va se diffuser dans de nom- breux secteurs de l’analyse économique (travail, aides sociales, éducation, fisca- lité, environnement, développement agri- cole, etc.), notamment à l’occasion du pro- gramme d’évaluations financé par le Fond d’expérimentation pour la jeunesse dirigé par Martin Hirsch sous la présidence de Nicolas Sarkozy.
Ces histoires distinctes font que la scène française n’échappe pas aux confronta- tions, constatées internationalement, entre postures extrêmes. Des randomistas, par- tisans de l’exclusivité de l’évaluation par expérience contrôlée (Randomized Control
Trial), s’opposent ainsi à des militants, non moins sectaires, de l’évaluation collabora- tive/pluraliste, qui considèrent que celle-ci est la seule qui mérite le nom d’évalua- tion (SFE, 2006). Sans compter ceux qui considèrent que la première est forcément de droite et la seconde la seule de gauche (Barbier et Matyjasik, 2010). Dans ce pay- sage clivé, la création à SciencesPo d’un Laboratoire interdisciplinaire d’évaluation des politiques publiques (LIEPP)16 regrou- pant économistes et sociologues/politolo- gues est apparue comme une innovation positive. On attend néanmoins que celui-ci passe de la cohabitation pacifique entre ses composantes à des travaux vraiment communs.
3. La faiblesse de l’offre (et de la demande) d’évaluation managériale au niveau de l’État est paradoxale L’asymétrie entre les collectivités territo- riales et l’État à ce sujet est surprenante.
De nombreuses collectivités territoriales ont profité de la mise en place de systèmes budgétaires par programmes, pour mettre en place une évaluation de ce type (Baslé, 2008), alors que l’État est resté en retard dans ce domaine. Il reste à expliquer com- ment un État, longtemps dominé par son administration financière, peut voir celle-ci délaisser l’évaluation managériale, pourtant inscrite dans la réforme fondamentale de la LOLF. Cet abandon par les fonctionnaires de Bercy se double de celui des contrôleurs externes de la dépense publique, l’Assem- blée nationale et la Cour des comptes, ni l’une ni l’autre ne cherchant à articuler leur nouvelle activité d’évaluation avec les caté- gories de programmes de la LOLF.
16. www.sciencespo.fr/liepp
La critique des critères de la LOLF (Brunetière, 2013) est utile mais insuf- fisante, la question technique, à laquelle les gestionnaires pourraient apporter leur contribution, étant soumise à une relance politique de la réforme de la Lolf visant à renforcer son utilisation comme instrument d’évaluation.
4. Une offre d’évaluation s’est constituée dans le conseil
Le demande de capacité d’évaluation se développant et se diversifiant, elle va susci- ter une réponse dans le monde du conseil.
Cette offre est constituée aujourd’hui de trois catégories. La première rassemble un très petit nombre de cabinets spécialisé en évaluation, avec une certaine polyvalence sectorielle. Une deuxième catégorie est formée de cabinet dont la spécialisation est d’abord sectorielle (santé, agriculture et environnement, affaires sociales, politiques de développement, gestion municipale, etc.) l’évaluation tenant une place plus ou moins grande dans les interventions du cabinet.
La dernière catégorie est celle des grands cabinets de conseil polyvalents, notamment les big four. L’évaluation est dans ce cas une offre parmi d’autres, dans l’activité minori- taire consacrée au secteur public.
La création de cette offre s’est faite princi- palement comme une extension du métier de conseil en management (Matyjazick, 2013). Le profil des consultants est le même (ingénieurs, écoles de management, IEP, etc.), les méthodes qu’ils utilisent le sont aussi, sans qu’il soit donné une importance particulière aux méthodes spécifiques de l’évaluation. Cette offre ne peut donc être
associée à une compétence disciplinaire spécifique, ni à un type d’évaluation par- ticulier. S’adaptant à la demande conjonc- turelle, l’offre des consultants ne joue pas un rôle moteur dans le développement de démarches ou de méthodes nouvelles, comme on a pu le constater dans le conseil en stratégie ou dans l’audit17.
5. La revanche des inspections générales depuis 2012
En 1989, le rapport Viveret prônait l’éva- luation collaborative, qu’il nommait
« démocratique », contre le « monopole de l’expertise légitime » des grands corps de l’État. Ce mot d’ordre n’a fait que renfor- cer la méfiance des inspections générales vis-à-vis de l’idée d’évaluation. Résistance souvent camouflée sous un discours récu- pérateur, laissant entendre que ces inspec- tions faisaient de l’évaluation « depuis tou- jours ». Un changement d’attitude majeur est intervenu à l’occasion de l’alternance de 2012. Le fait que les missions de RGPP (2007-2012), aient été confiées à 90 % à des consultants avait été vécu comme un désaveu et une humiliation par beaucoup de membres des corps d’inspection. Une nouvelle alliance se crée avec l’arrivée de la gauche au pouvoir. Sur commande du nouveau gouvernement, deux rapports des trois inspections générales intermi- nistérielles vont 1) dire tout le mal qu’il faut penser de la RGPP (IGA, IGF, IGAS, 2012a), 2) formater administrativement un modèle d’évaluation conforme à la doctrine du parti socialiste décrite ci-dessus (IGA, IGF, IGAS, 2012b). Cette nouvelle donne se traduit par le fait que les évaluations
17. Il convient de signaler la contribution du cabinet Eureval au recueil méthodologique « Means » de la Com- mission européenne, mais il s’agissait d’une commande de celle-ci et non d’une démarche autonome du cabinet.
conduites sous la houlette du SGMAP sont quasi exclusivement confiées aux membres des inspections générales18. Ceux-ci se sont vu ainsi attribué, d’un coup de baguette politique, une apparence d’expertise et un quasi-monopole dans l’« offre » d’évalua- tion au niveau de l’État. Et ceci, bien que les inspections soient des services placés sous l’autorité hiérarchique du ministre. Ou peut-être justement pour cette raison. En l’attente d’une méta-évaluation des évalua- tions ainsi réalisées la présentation qui en a été faite par le SGMAP laisse présager un hybride étrange entre l’inspection à la fran- çaise et l’évaluation collaborative.
CONCLUSION
D’un point de vue général, l’instrumen- talisation de l’évaluation par les forces politiques est un frein considérable à une vraie modernisation de la démocratie et de la gestion publique en France. Car chaque alternance voit la suppression des disposi- tifs d’évaluation créés par le gouvernement précédent et leur remplacement, sans le moindre apprentissage. L’évaluation ne sera vraiment institutionnalisée et on ne pourra parler, le cas échéant, d’une « évaluation à la française » que lorsque son organisation et ses pratiques cesseront d’être remises en cause à chaque alternance politique.
Dans la conjoncture politique inaugurée en 2012, la demande de compétences exté- rieures venant de l’État est faible. Celle des collectivités territoriales est plus large et plus diversifiée, avec une forte position de
l’évaluation collaborative. Mais le domaine de l’évaluation n’est pas figé. Fortement influencé par les alternances politiques, il est donc, par définition, périodiquement réouvert.
La demande de la Commission européenne est importante, comme celle des grands prescripteurs internationaux en matière d’évaluation des politiques de développe- ment, (Banque mondiale, Pnud, OCDE, etc.) dont beaucoup concernent l’activité économique. Se développe aussi l’évalua- tion des actions publiques des associations et celle de l’action sociétale des entreprises.
Enfin, et surtout, la communauté de la recherche en gestion devrait considérer comme faisant partie de son champ naturel de recherche l’évaluation des politiques publiques visant à influencer directement les entreprises : régulation de la concur- rence, droit de la consommation, droit du travail, droit de l’environnement, fiscalité des entreprises, etc.
Pour des chercheurs en gestion, ce domaine demande des investissements intellectuels spécifiques, notamment en science poli- tique et en droit administratif. Mais il offre de belles opportunités aux chercheurs en management et aux institutions qui sou- haitent ne pas se limiter à une vision étroite et mainstream du management et sont moti- vés par des recherches à forte utilité sociale.
Les institutions universitaires de gestion, bénéficiant de l’appui de ressources dis- ciplinaires multiples, ont, à cet égard, des atouts particuliers.
18. Les 60 premières évaluations réalisées dans le cadre du SGMAP ont été réalisées par 240 membres des inspec- tions générales et 10 « personnalités extérieures » non identifiées (SGMAP, 2014).
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