Article pp.21-34 du Vol.40 n°245 (2014)

Du privé au public

Université Paris-Sud 11 ; Lab. RITM STÉPHANE LEFRANCQ Cnam ; Lirsa

ISABELLE CHAMBOST Cnam ; Lirsa

DOI:10.3166/RFG.245.21-34 © 2014 Lavoisier

Quand l’État s’empare de la comptabilité

privée

Quels rôles pour les sciences de gestion ?

Sommé de faire évoluer sa gouvernance et ses modalités d’interventions, l’État a pu voir dans les outils de gestion des dispositifs techniques susceptibles de répondre à ses impératifs. Le domaine de la comptabilité, avec les essais d’introduction de la consolidation pour les collectivités territoriales et la mise en place de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF), témoigne des difficultés d’introduction de ces pratiques gestionnaires dans le champ public. Au-delà de la seule reprise des technologies du secteur privé, les sciences de gestion peuvent contribuer, grâce en particulier à certains de leurs courants de recherche, à cette transposition des outils de gestion dans le champ politique.

L

’injonction pour l’État de se rap- procher de l’entreprise semble lar- gement diffusée dans la psyché col- lective, ainsi qu’en témoigne sa présence récurrente dans la presse grand public, quelle que soit d’ailleurs la sensibilité poli- tique de celle-ci. Les raisons invoquées englobent aussi bien la nécessaire connais- sance du fonctionnement de l’entreprise pour élaborer une législation pertinente que la nécessité d’adopter les méthodes du sec- teur privé pour améliorer la gestion du sec- teur public. Ce mouvement n’est certes pas récent, et le nouveau management public le prône, sous différentes formes, depuis bientôt quarante ans. Cette évolution induit l’introduction d’instruments, outils et dis- positifs (IOD) issus de la gestion dans le champ des sciences politiques en tant que porteurs de ces prescriptions. Cet article se propose d’explorer les limites actuelles de cet exercice de transposition des concepts gestionnaires, en revenant dans un pre- mier temps aux sources étymologiques de termes souvent considérés comme plus ou moins interchangeables – instruments, outils et dispositifs – et reflétant la dimen- sion technique et opérationnelle de la ges- tion. Leur introduction dans le champ de la gestion publique intervient dans le cadre d’une évolution du modèle de l’État, dont ils contribuent à concrétiser les nouveaux paradigmes dans certains domaines. Nous illustrons dans un deuxième temps cette transposition au travers du cas particulier de l’évolution des normes comptables et des pratiques financières, épicentre des nou- velles injonctions performatives adressées à la puissance publique. Pour autant, en dépit des efforts déployés en la matière, le recours à des concepts gestionnaires par la sphère publique paraît imparfait et parfois

inefficace. Les raisons peuvent être trou- vées, en partie au moins, dans la priorité donnée à la déclinaison de la gestion dans sa dimension instrumentale sans intégrer les apports des sciences de gestion sur les outils et pratiques du champ disciplinaire.

I – LE POUVOIR DE SÉDUCTION DES INSTRUMENTS, OUTILS ET DISPOSITIFS (IOD) DE GESTION Dans cette première partie nous étudions la manière dont la gestion, à travers son opéra- tionnalité, s’est progressivement diffusée de la sphère privée à la sphère publique.

1. Instruments, outils, dispositifs : ce que gérer veut dire

« La langue d’un peuple donne son vocabu- laire, et son vocabulaire est une bible assez fidèle de toutes les connaissances de ce peuple ; sur la seule comparaison du voca- bulaire d’une nation en différents temps, on se formerait une idée de ses progrès. » (Diderot, 1751-1772, p. 637). La gestion ne s’intéresse guère à son vocabulaire et à son évolution sémantique. Cela est fort domma- geable car il est probable que comprendre la généalogie des concepts de gestion permet- trait de mieux comprendre à la fois leurs mutations, d’une sphère sociale à l’autre, et surtout la séduction qu’ils opèrent auprès d’autres catégories ou institutions sociales (i.e. l’État).

L’attrait pour la gestion est souvent invoqué en raison de son aspect opérationnel. Trois termes, reflétant cette dimension technique de la gestion, ont ainsi retenu notre atten- tion – instrument, outil, dispositif (IOD).

Ils sont plus particulièrement développés dans la deuxième partie à travers la ques- tion comptable. L’examen de ces concepts dans cet ordre permet de refléter le passage

progressif d’une pensée pratique à une pen- sée systémique, c’est-à-dire mêlant à la fois conceptualisation et intellectualisation. La prise en compte progressive de leur dimen- sion idéologique est soulignée tant par leur origine sémantique que par l’engouement qu’ils ont suscité – notamment pour la notion de dispositif foucaldien.

À son origine, au XII^e siècle, l’instrument est l’« objet fabriqué (outil, machine, appa- reil...) dont on se sert pour une opéra- tion »¹ et renvoie au fait d’instruire, « for- mer l’esprit de quelqu’un par des préceptes, des leçons ». À la fin du XV^e siècle, l’ins- trument est aussi la « personne ou chose qui sert à parvenir à quelque fin ».

La notion d’outil revêt des sens identiques aux mêmes époques : il est à la fois « objet fabriqué qui sert pour faire un travail » (XII^e siècle) et « personne qui sert d’instru- ment, d’exécutant à une autre » (début du XVI^e siècle). Le verbe outiller, également apparu au XII^e siècle, renvoie au fait de

« fournir (à quelqu’un) les moyens maté- riels de faire quelque chose ».

Instrument et outil ont donc des signi- fications similaires. D’une part, ils sont l’objet qui sert l’intention de celui qui le dirige ; intention matérielle propre au verbe

« outiller », mais également intention psy- chologique et morale du verbe « instruire ».

Mais à partir de la fin du XV^e siècle, ils ne sont plus seulement l’objet inerte mais également l’individu qui sert l’intention de l’initiateur de l’action. Autrement dit, objet et individu sont deux ressources dis- tinctes, mais agissant et participant à une même logique de sens. Cette conception mécaniste de l’individu constituera l’un

des fondements du taylorisme où homme et machine forment un tout indissociable.

Au travers de cette courte généalogie appa- raît en filigrane l’idée que la séduction opérée par la gestion sur le politique pour- rait en particulier résider dans sa capacité à mettre en œuvre, dans la réalité la plus concrète et la plus immédiate possible, les intentions des gouvernants. Cette intuition trouve tout son sens dans la notion de dis- positif où outils et instruments – hommes et machines donc – peuvent alors être arti- culés pour à la fois constituer l’organisation et la faire fonctionner dans le but poursuivi.

La notion de dispositif est plus tardive – surtout dans le sens foucaldien utilisé en gestion. Néanmoins, ses deux origines étymologiques participent à la même idée d’un système qui impose son autorité.

Ainsi, avant le XVII^e siècle, le disposi- tif est une « partie d’un texte législatif qui statue impérativement » alors qu’à la fin du XVIII^e siècle, il est un « ensemble d’éléments ordonnés en vue d’une certaine fin ». Au XX^e siècle, Foucault s’empare du concept pour le définir comme un mode de disciplinarisation des individus et des choses : il « s’intéresse aux supports tech- niques et humains de l’action de l’État et développe une analyse des techniques de gouvernement propres à un régime sans souverain individualisé : “je ne parle pas de gouvernement de l’État au sens que le terme a en droit public, mais à [de] ces hommes qui orientent notre vie quotidienne au moyen d’ordres, d’influences directes ou indirectes…^” (Foucault, 1980, p. 82) » (Pezet, 2004, p. 178-179).

1. L’ensemble des définitions provient de la section « étymologie » du Trésor de la langue française, Centre national de ressources textuelles (www.cnrtl.fr).

Ces trois termes clés permettent d’éclairer la façon dont la gestion peut séduire le politique. En effet, s’il est facile d’imaginer que ce dernier poursuit des fins identi- fiées, il semblerait qu’il ne dispose pas des moyens pratiques de les réaliser – puisqu’il cherche à s’emparer des IOD de la gestion (cf. I.2 et II). Pourtant, leur attractivité est relativement récente ; elle est concomitante au néolibéralisme qui se manifeste par un désengagement de l’État-providence, par son recentrage sur ses fonctions régaliennes et par la volonté de limiter son emprise sur le corps social. La transmission de missions périphériques à des institutions privées et l’adoption d’IOD issus de la sphère ges- tionnaire témoignent de la recherche d’effi- cience de l’État et s’insèrent dans cette doxa néolibérale. Le cas des dispositifs comptables (cf. II) illustre ces phénomènes.

Autrement dit, deux phénomènes sont nécessaires pour que la gestion soit en capacité de séduire le politique ; d’une part, la gestion doit être en mesure de fournir un corpus de savoirs techniques et opération- nels articulés pouvant servir une finalité identifiée ; d’autre part, le politique doit être dans une posture de doute et de remise en cause des fondements même de son propre système symbolique et opérationnel.

Le glissement entre les modèles de l’État (Lascoumes et Le Galès, 2007) permet de mettre en évidence la portée de cette remise en cause néolibérale de la légiti- mité publique, au prisme des questions de gouvernance, des rapports au marché et de contrôle. La comptabilité offre, avec en particulier l’événement singulier de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et de ses conséquences, l’occasion d’observer la façon dont l’État a recouru aux dispositifs privés. Si cet attrait du

politique pour la gestion n’est pas en soi condamnable, il peut le devenir si celui-ci n’est pas en mesure de discerner qu’elle n’est pas seulement une boîte à outils, mais aussi une façon de penser le monde.

2. Gouverner par la gestion

L’exercice du pouvoir étatique s’est tou- jours appuyé sur des instruments de diverse nature ; leur articulation avec le politique et le type de légitimité à l’œuvre permettent à Lascoumes et Le Galès (2007) d’en dis- tinguer cinq archétypes. Les deux premiers modèles – « l’État tuteur du social et l’État producteur de richesse et redistributeur » – mettent en œuvre des IOD que ces auteurs qualifient de « traditionnels », tels que les instruments législatifs et réglementaires ainsi que les instruments économiques et fiscaux. Leur légitimité repose sur l’impo- sition « d’un intérêt général » surplombant en quelque sorte les autres champs ainsi que sur la recherche d’une « utilité collec- tive », sociale et économique. Il s’agit au total de gouverner un peuple constitué de sujets de droit.

Par contraste, les trois autres modèles se distinguent des deux précédents par une approche moins dirigiste et intervention- niste et mobilisent des IOD caractéris- tiques d’une approche gestionnaire, car

« conventionnels » – tel que le contrat – et « incitatifs », « communicationnels et informatifs », couplés à « des normes et des standards » mobilisés dans l’optique d’une recherche des meilleures pratiques (best practices). Comme l’analysent ces auteurs, ces trois modèles rallient deux catégories de critique ; la première caté- gorie regroupe les critiques adressées à un exercice du pouvoir trop dirigiste tandis que la seconde réclame l’inscription de cet

exercice dans une logique de « modernisa- tion ». La pratique du pouvoir se devrait ainsi d’être à la fois plus démocratique, fon- dant sa légitimité dans la prise en compte de l’avis du plus grand nombre, et plus libérale, en étant jaugée à l’aune de son efficacité et de sa performance. L’attrait de l’État pour les IOD témoignerait ainsi du passage de modèles « traditionnels » de l’action publique à des modèles que nous qualifierions par facilité de « libéraux ».

Trois thématiques particulières – gouverne- ment vs. gouvernance, l’État et le marché, contrôle et régulation – témoignent de la place que peuvent occuper ces IOD dans ces nouveaux paradigmes.

La première s’adosse à la reconfigura- tion des modalités de partage du pouvoir que symbolise le glissement sémantique de la notion de gouvernement à celle de gouvernance (Magnette, 2006). Celle-ci a donné lieu à de multiples définitions (Maugeri, 2014) qui convergent toutes vers une conception s’inscrivant en opposition avec un fonctionnement centralisé et pyra- midal de l’État. Pour reprendre la formula- tion proposée par Magnette (2006, p. 71),

« cet agencement souple de plusieurs niveaux de pouvoirs met l’accent sur la plu- ralité des méthodes d’intégration et d’inter- pénétration de sphères publiques et privées – rassemblant les États, les collectivités territoriales, les organisations internatio- nales, les entreprises et la société civile –, infranationales et supranationales ». Selon Braud (2008), cette « gouvernance à niveau multiple » conduit à deux idéals types, l’un caractérisé par la prééminence d’instances décisionnelles à caractère territorial, l’autre par une logique éminemment fonctionnelle.

Cette dernière résulte d’arrangements asso- ciant acteurs privés et publics, tendus vers

le même objectif d’efficacité pratique et de rationalité. La légitimité de cet ensemble repose notamment sur des pratiques issues de la sphère gestionnaire pour atteindre les fins poursuivies, en raison de la nouvelle articulation d’acteurs et d’IOD au sein d’un mode de gouvernance réagencé (i.e. : la LOLF, cf. partie II).

La prégnance des IOD est en revanche plus facile à relier à l’évolution des rapports entre l’État et le marché. Marqués d’une pénétration croissante de l’action publique par des mécanismes de marché, ils vont de la délégation de l’élaboration de normes à des organisations privées – comme l’Union européenne a pu le faire pour les normes comptables internationales (cf. II) –, à la comparaison et à la mise en concurrence dans un cadre de politiques de benchmar- king, à l’instar de la notation des dettes souveraines. Placé ainsi dans un rapport au marché similaire à celui qu’aurait une entreprise, l’État est incité à adopter des IOD sans que son statut de puissance publique lui permette de faire entendre sa singularité (i.e. : normes comptables publiques IPSAS vs. privées IAS/IFRS).

Enfin, en ce qui concerne l’évolution des formes de contrôle et de régulation, les nou- veaux rôles endossés par l’État expliquent également l’attrait des IOD. Dardot (2013) analyse cette évolution en s’appuyant sur les travaux de Foucault traitant de la

« gouvernementalité ». En se référant aux diverses conceptions du néolibéralisme, il souligne qu’il s’agit peut-être moins de réfléchir en termes de degrés d’engagement de l’État, qu’en termes de formes d’engage- ment. Dans ce dernier cas, l’État aurait pour rôle de faire fonctionner le marché en assu- rant à la fois les mécanismes régulateur de concurrence et en construisant une société

« d’entreprises » dans laquelle les indivi- dus se comporteraient comme des agents rationnels mus par leurs seuls intérêts éco- nomiques , fondés sur un calcul constant de coût/bénéfice. Plutôt que de garantir des droits, l’État aurait alors à garantir une capacité d’initiative à ses citoyens, capacité simultanément contrôlée par l’État lui-même. Face à la flexibilité dont les États doivent faire preuve en raison d’une régu- lation plus éclatée, Lascoumes et Le Galès (ibid.), plus nuancés, pointent le recours à des instruments maniant plutôt l’infor- mation et la négociation que la coercition directe. Parés des vertus de neutralité ou d’efficacité, les IOD gestionnaires s’impo- seraient ainsi au nom de leur technicité.

Ces instruments mobilisés par la puissance publique et porteurs, dans cette sphère, de nouveauté, sont souvent des instru- ments reconvertis, recyclés et parfois même

« usagés » (Lascoumes et Le Galès, 2007, p. 359) et ne peuvent être conçus comme neutres. Tant les raisons de leur adoption que leurs conséquences restent opaques.

Ainsi, la recherche en gestion, dont l’objet même est l’analyse de la mise en œuvre de ces « technologies invisibles » (Berry, 1983), s’intéresse depuis quelques années à en comprendre les mécanismes et à en dévoiler les effets cachés ou pervers. Plus largement, la connaissance historiquement ancrée de ces IOD peut permettre de mieux en tracer les évolutions, d’appréhender les changements effectivement à l’œuvre et de saisir plus finement la manière dont le pouvoir social s’exerce (partie III).

Les développements suivants analysent les changements opérés en matière de comp- tabilité publique, dans une optique d’inté- gration d’un certain nombre de modalités issues de la comptabilité privée. Cette nou-

velle orientation résulte de l’application en 2006 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1^er août 2001, ayant pour objectifs d’orienter la gestion de l’État vers plus de performance et de renforcer le pouvoir du législatif sur celui de l’exécutif.

II – UN EXEMPLE DE

RETRANSCRIPTION : LE CAS DE LA COMPTABILITÉ

Les orientations du nouveau management public, même s’il fut diversement décliné par les pays de l’OCDE du fait de contextes politiques variés, se caractérisent par des invariants : mise en place de relations contractuelles, management par indica- teurs, mise sous tension par la recherche de réduction des coûts (Hood, 1995). En France, ces préoccupations peuvent être observées à l’occasion du déploiement de deux IOD particuliers. Le premier est l’introduction de la consolidation pour les collectivités territoriales, visant à maîtriser la dégradation de leur situation financière (Rocher, 2011). Le second est la refonte de la comptabilité et de la gestion budgétaire de l’État que la loi organique n° 2001- 692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) a imposée.

L’introduction de la consolidation pour les collectivités territoriales avait pour objectif de pallier les limites de l’information finan- cière alors disponible, mises en évidence par les difficultés soudaines et inattendues d’entités soutenues par ces collectivités (Rocher, 2011). Dans le prolongement de l’expérience déjà ancienne de la ville d’Orléans (1973), cet outil est diffusé au début des années 1990, avec le soutien de la Cour des comptes qui soulignait en 1991 que l’absence de consolidation des

opérations déléguées à d’autres personnes morales « empêchait d’apprécier justement la situation financière d’une collectivité » (Cour des comptes, 1991, p. 124). Cette pratique est consacrée par la loi 92-125 du 6 février 1992, qui stipule que les com- munes de plus de 3 500 habitants² doivent accompagner les documents budgétaires

« (…) de la présentation consolidée des résultats afférents au dernier exercice connu du budget principal et des budgets annexes de la commune » (article 13 alinéa 3). En complément de ces obligations légales, limitées aux budgets, certaines collectivités avaient adopté des méthodes de consolida- tion directement issues des pratiques comp- tables privées, et qui avaient été formalisées par l’Ordre des experts comptables dans un document de 1992 (Lande et Rocher, 2008). Ce texte méthodologique reprenait les notions en vigueur pour le secteur commercial, tant en ce qui concerne les méthodes de contrôle (exclusif, conjoint, influence notable) que celles de conso- lidation (intégration globale, proportion- nelle et mise en équivalence) (ibid., p. 8).

Techniquement possible et soutenue par de nombreux acteurs, cette extension des méthodes comptables du secteur privée aux collectivités territoriales reflua néanmoins progressivement et cette approche de la consolidation fut peu à peu abandonnée (Rocher, 2011). Les raisons de ce désintérêt progressif sont multiples, mais le manque de pertinence des notions comptables pri- vées pour le secteur public en font partie (ibid.). Ainsi, la diversité et la nature des relations avec le niveau intercommunal se laissaient-elles mal appréhender par la

notion de contrôle, tandis que les modes de fonctionnement des collectivités limi- taient la comparabilité des états consoli- dés. Plus fondamentalement, la perspective d’une tête de groupe centralisant le résul- tat (logique ascendante), caractéristique du secteur privé, allait à l’encontre de la réalité des pratiques publiques, où la collectivité

« mère » finance et soutient ses filiales (logique descendante) (Lande et Rocher, 2008). Enfin, même si les techniques avaient été adaptées, les informations four- nies par les états consolidés sont apparues peu pertinentes pour les acteurs concernés (citoyens, élus, électeurs). De fait, leurs besoins apparaissaient sensiblement diffé- rents de ceux des actionnaires, destinataires des états consolidés dans la perspective gestionnaire. Au final, le constat est plutôt décevant : l’attrition progressive du réseau d’utilisateurs soutenant cette approche témoigne d’une adoption insuffisamment réfléchie d’un dispositif satisfaisant certes les besoins du secteur privé mais se révé- lant impropre pour la gestion publique. La transposition de ce modèle de consolida- tion n’était en l’espèce ni la seule alter- native ni la plus adaptée ; des approches différentes (apparition d’entités à fiscalité propre, consolidation des risques), plus respectueuses des spécificités des besoins du secteur public, ont finalement permis de compenser son échec (Rocher, 2011).

Même si elle est d’adoption plus récente, la LOLF marque l’aboutissement d’un long processus, initié par le décret 1962-1587

« portant règlement général sur la comp- tabilité publique » et s’inscrivant dans le prolongement des travaux de la Commis-

2. Si seulement 7,7 % des communes se situent au-delà de ce seuil, elles regroupent 67,7 % de la population (source Insee, 2006).

sion des choix budgétaires (1970-1985) et du Conseil national de l’évaluation (1990- 2002). Elle consacre l’introduction de trois types de comptabilité : une comptabilité budgétaire, organisée par mission et par programme, une comptabilité d’exercice et une comptabilité d’analyse des coûts. Vou- lue dès l’origine comme un levier majeur de transformation de l’État et de son mode de fonctionnement (Eyraud, 2004), la LOLF est conçue sous l’influence directe de la comptabilité privée et marque l’abandon d’une comptabilité de caisse pour une comptabilité d’engagement. Si le décret de 1962 avait déjà retranscrit la logique et la structure du plan comptable général dans le champ public, la LOLF aboutit quant à elle à un véritable changement de paradigme. Elle installe en effet la comptabilité privée en pivot de principe, les spécificités de l’État constituant des cas particuliers. Cet aspect ressort très clairement de son article 30 : « Les règles applicables à la comptabilité générale de l’État ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu’en raison des spécificités de son action ». Le bilan établit sur ces principes permet de faire ressortir l’endet- tement public de manière très apparente, alimentant le discours d’inspiration néo- libérale sur le nécessaire désengagement de l’État (cf. supra). Ainsi à l’occasion de la première publication du compte général de l’État en 2007, la presse économique a-t-elle souligné que « les actifs de l’État ne couvr [ir] aient en effet qu’une moitié de son passif » et que donc « (…) le levier des privatisations semble désormais dérisoire pour rééquilibrer le bilan de la France, et

[que] seule une gestion plus rigoureuse des recettes et des dépenses permettra d’as- sainir les finances de l’État » (Maridet, 2006). Pour autant, les conclusions tirées de l’application des principes de la comp- tabilité privée se heurtent aux limites de cette retranscription. En particulier, l’actif public est notoirement sous-évalué, faute de satisfaire à la définition de la comptabilité privée³ ou de pouvoir être valorisé. À cet égard, la décision de ne pas inscrire le droit de lever l’impôt parmi les immobilisations incorporelles est emblématique. Comme le précise la norme n° 5 du Recueil des normes comptables de l’État, relative aux immobilisations incorporelles, ce droit est en effet issu directement de l’exercice de la souveraineté et n’a pas de contrepartie explicite pour les assujettis. Il a de ce fait été jugé impossible de décomposer cet élément de souveraineté pour en valoriser uniquement la capacité à lever des res- sources fiscales (ministère de l’Économie et des Finances, 2013). Cela explique son exclusion du champ des actifs comptables (ibid., p. 85) en dépit de son importance économique. Si on touche là au cœur des spécificités de l’État, soulignant à cette occasion les limites de l’application des IOD gestionnaires à la sphère publique, d’autres éléments, à l’idiosyncrasie moins prononcée, témoignent tout autant des dif- ficultés de leur transposition. Comme le précise la norme n° 6 sur les immobilisa- tions corporelles, l’État est ainsi détenteur d’actifs dits spécifiques, dont le potentiel de services est « directement lié à leur nature et à leur valeur symbolique et [qui]

n’est pas mesurable » (ibid., p. 125), au

3. « Un actif est une ressource contrôlée par l’entreprise du fait d’événements passés et dont des avantages écono- miques futurs sont attendus par l’entreprise » (Cadre conceptuel de l’IASB, § 49).

premier rang desquels les monuments his- toriques et les œuvres d’art. En dépit de leur valeur patrimoniale objective, ils sont, faute de prix d’achat et de marché, inscrits pour un montant symbolique au bilan.

Mentionnons enfin que si l’État finance les établissements publics et leurs investis- sements, les biens remis à ces derniers ne figurent cependant pas à son bilan, alors même qu’il supporte la dette associée. Au total donc, si la présentation de la situation financière obéit pour l’essentiel aux règles de la comptabilité privée, leur application se heurte aux spécificités de l’État particu- lièrement en raison d’une sous-estimation de ses actifs. Cette particularité a pourtant été largement ignorée dans le discours tenu sur ces documents, ainsi qu’Eyraud (2013) l’a souligné. Le simple fait de publier des états financiers au format de la comptabilité privée a de surcroît contribué à estomper les différences entre l’État et le secteur concurrentiel. Ainsi, et en dépit des spécificités conservées et affirmées dans les modalités de représentation comptable, le discours commun sur ces documents pousse à un alignement de l’État sur les pratiques des entreprises et lui applique les mêmes catégories d’analyse. À cet égard, l’article de Maridet (2006) précédemment cité apparaît symptomatique, car son auteur affirme dès les premières lignes que « C’est un fait, l’État a une réputation déplorable en matière de gestion financière. Pourquoi, dès lors, ne pas lui faire adopter les pratiques les plus efficaces, celles des entreprises ? » L’utilisation a-critique du modèle comp- table contribue puissamment à cette bana-

lisation conceptuelle dont il est difficile d’apprécier les conséquences. Ogien (2010) considère que cette introduction est susceptible de modifier l’exercice de la puissance publique et envisage trois possi- bilités : une rupture dans le maniement des chiffres comptables, une orientation plus court-termiste, orientée vers le profit et la négation de la gratuité et enfin, une meil- leure participation démocratique.

III – RÉFLEXIVITÉ ET CRITIQUE : LES APPORTS DES SCIENCES DE GESTION AU POLITIQUE

Les deux parties précédentes ont permis de montrer deux choses. La première est qu’il peut exister une volonté manifeste de l’État d’agir comme un acteur privé ; dans cette logique, il importe alors les IOD utilisés dans le secteur concurrentiel. La seconde est que ce transfert de « technologies invi- sibles » (Berry, 1983) ne répond pas néces- sairement aux besoins de l’État (i.e. la consolidation) ou produit des « objets » inadéquats (i.e. bilan comptable de l’État).

La question est alors de savoir dans quelle mesure les sciences de gestion sont à même de fournir des pistes de réflexion⁴ aux acteurs de la sphère politique.

Défricher ces champs du possible nécessite de distinguer les sciences de gestion de la gestion proprement dite, fondée sur les IOD précédemment décrits. Si celles-ci ont une visée opérationnelle, celles-là – pour certains courants épistémologiques qui la représentent – ont une intention réflexive.

Or, cette intention n’a pas toujours été

4. « Cela dit, le chercheur en sciences de gestion n’a pas selon moi pour rôle d’apporter des solutions immédiates aux problèmes des praticiens, je pense que c’est à eux et à leurs consultants de trouver ces solutions. » (Colasse, 2012, p. 12).

présente dans l’histoire académique de la gestion.

L’idée que la gestion peut être une science naît au cours du XIX^e siècle de façon spo- radique (Nikitin, 2003) ; influencés par les sciences de la nature, et particulièrement par la mécanique classique, les auteurs cherchent à établir des lois universelles de la gestion. Si cette prétention à la généralité est aujourd’hui contestée, elle demeure néanmoins prégnante (III.1). Par ailleurs, cette idée d’universalité est soutenue par l’existence d’une croissance économique quasicontinue, depuis la révolution indus- trielle jusqu’aux années 1970 ; autrement dit, la réussite d’une organisation ration- nelle de l’entreprise, étayée par des IOD éprouvés, serait la preuve de la scientificité de la gestion. Enfin, un dernier élément est à prendre en considération : supplantée par la figure de l’ingénieur, la gestion a peiné à faire sa place dans le paysage académique français ; rejetée des universités, elle a d’abord commencé à être enseignée dans les écoles de commerce et d’ingénieurs au début du XX^e siècle avant de faire une timide apparition dans les enseigne- ments de sciences économiques au cours

des Trente Glorieuses (Gouadain, 1998 ; Marco, 2006). Elle s’émancipe en 1969 avec l’idée de se détacher d’enseignements trop théoriques et de former des praticiens (Colasse et Pavé, 1996 ; Pavis, 2003) ; les sciences de gestion ont donc commencé par s’inscrire dans une démarche pragmatique de résolutions pratiques des questions de management (comment produire ? vendre ? etc.), (Laufer, 2007). Reléguée au rang de technique – et marquée ainsi du sceau du mépris – la gestion devait alors faire preuve du contraire : montrer qu’elle est à même d’établir ses propres lois et axiomes et qu’elle est utile à la décision.

Ce bref énoncé montre qu’il existe une tra- dition, ancrée depuis environ deux siècles, d’un corpus gestionnaire construit sur le développement de techniques à visée uni- verselle. Si cette tradition est toujours pré- sente dans certains champs des sciences de gestion, cette approche est aujourd’hui contestée. Au même titre que la sociologie a abandonné la prétention d’Auguste Comte d’une « physique sociale »⁵, certains cou- rants de sciences de gestion ont progres- sivement développé une pensée, sinon cri- tique, du moins distanciée par rapport à ses

ILLUSTRATION 1

LA PRÉTENTION À L’UNIVERSALITÉ DES SCIENCES DE GESTION

« Bien que l’échantillon soit américain, les enseignements de leurs travaux se prêtent à une application universelle, par ce qu’ils relèvent de l’humain et transcendent les particularismes culturels » (Peters et Waterman, 1983).

L’objectif est de « développer un modèle universel de gestion, sur la base des pratiques managériales convergentes que l’on trouve au Japon et à l’Ouest » (Nonaka et Takeuchi, 1997 ; Zimnovitch, 2002, p. 1).

5. « J’entends par physique sociale la science qui a pour objet propre l’étude des phénomènes sociaux, considérés dans le même esprit que les phénomènes astronomiques, physiques, chimiques et physiologiques, c’est-à-dire comme assujettis à des lois naturelles invariables, dont la découverte est le but spécial de ses recherches. »

propres énoncés. L’utilité des sciences de gestion pour le politique repose ainsi sur leur capacité à interroger les pratiques et à susciter la réflexion des acteurs (cf. III.2) en s’appuyant sur une connaissance appro- fondie des logiques de fonctionnement des IOD gestionnaires.

Différentes réflexions en épistémologie concrétisées par des ouvrages (David et al., 2012 ; Martinet et Pesqueux, 2013) ou par la création d’associations (comme la Société de philosophie des sciences de gestion créée en 2010) peuvent ainsi appor- ter une prise de distance nécessaire au politique lorsque ce dernier met en œuvre une démarche gestionnaire. L’histoire de la gestion – et plus particulièrement l’his- toire de la comptabilité – plus portée sur le « pourquoi » des phénomènes en gestion que sur le « comment » (Lemarchand et al., 2009), peut permettre d’éclairer les choix d’IOD réalisés par l’État et ses insti- tutions dans le domaine de la comptabilité publique en les situant dans leur contexte historique. Les recherches développées par le courant des Critical Studies peuvent également apporter la mise en perspec- tive nécessaire au politique en alliant une

connaissance intime des IOD utilisés avec une analyse des phénomènes de pouvoir, des conflits et des jeux d’acteurs générés par la production comptable (Berland et Pezet, 2008). L’analyse par Hopwood et al.

(1994) du développement puis du déclin du recours au concept de valeur ajoutée dans la sphère politique anglaise lie ainsi recherche en gestion et changements politiques à l’œuvre au cours de la période 1970-1980.

Ces travaux sur la valeur ajoutée incarnent les apports des sciences de gestion au politique. Ce concept, dont la définition restait au demeurant floue, était en effet devenu une référence pour déterminer les évolutions salariales et conjuguer efficacité économique et démocratie sociale.

CONCLUSION

Porté par les changements idéologiques d’exercice du pouvoir, les IOD gestion- naires, et en particulier ceux de la compta- bilité, ont colonisé les pratiques publiques, afin de répondre aux injonctions du nouveau management public. L’idéal d’efficacité qui semble caractériser les sciences de gestion correspond aux préoccupations d’efficience

ILLUSTRATION 2

UNE SCIENCE TOURNÉE VERS LE QUESTIONNEMENT

« Le professeur de sciences de gestion devrait être “un intellectuel spécifique” à la Foucault : son rôle n’est pas, selon moi, comme je l’ai déjà dit, de proposer des solutions aux dirigeants mais de rendre visibles pour tous les mécanismes et les enjeux du management, en d’autres termes d’“ouvrir les boîtes noires” et, éventuellement, de critiquer ce qu’ils découvrent.

Il nous faut oser critiquer les pratiques de gestion que nous observons, les discours aussi, souvent rationalisateurs, que nous entendons. Il faut aussi savoir nous élever contre les idées reçues et montrer la vacuité de certaines “recettes” à la mode, quelquefois habillées d’une scientificité douteuse (…). » (Colasse, 2012, p. 13).

de la sphère publique, posant ainsi les jalons nécessaires à cette introduction. Pour autant, les succès rencontrés ont été relatifs, ainsi que le montre l’exemple de la transposition des dispositifs comptables. L’apport des sciences de gestion au politique semble au final frappé par l’hypertrophie de sa dimen- sion opératoire, au détriment des apports heuristiques qu’elles seraient susceptibles

de proposer. Au final, le principal apport des sciences de gestion aux sciences politiques pourrait dépendre du développement des courants alternatifs, susceptibles d’autori- ser une mise en perspective des outils et de leurs conséquences. Cette réflexion des sciences de gestion sur elles-mêmes semble constituer la condition d’une authentique participation à l’action publique.

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