L'élection populaire en Suisse : étude des systèmes électoraux et de leur mise en oeuvre sur le plan fédéral et dans les cantons

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Reference

L'élection populaire en Suisse : étude des systèmes électoraux et de leur mise en oeuvre sur le plan fédéral et dans les cantons

GARRONE, Pierre

GARRONE, Pierre. L'élection populaire en Suisse : étude des systèmes électoraux et de leur mise en oeuvre sur le plan fédéral et dans les cantons. Bâle : Helbing &

Lichtenhahn, 1991, 337 p.

Available at:

http://archive-ouverte.unige.ch/unige:138334

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L'ELECTION POPULAIRE

EN SUISSE

Etude des systèmes électoraux et de leur mise en œuvre sur le plan fédéral et dans les cantons

Helbing & Lichtenhahn

El

COLLECTION GENEVOISE

L'élection populaire en Suisse Etude des systèmes électoraux

et de leur mise en œuvre

sur le plan fédéral et dans les cantons

El

COLLECTION GENEVOISE

A mes parents

El

COLLECTION GENEVOISE

Pierre Garrone

L'élection populaire en Suisse

Etude des systèmes électoraux et de leur mise en œuvre

sur le plan fédéral et dans les cantons

Helbing

Lichtenhahn Bâle et Francfort-sur-le-Main 1991

Faculté de Droit de Genève

Catalogage en publication de la Deutsche Bibliothek Garrone Pierre :

L'élection populaire en Suisse:

étude des systèmes électoraux et de leur mise en œuvre sur le plan fédéral et dans les cantons / Pierre Garrone.

Faculté de Droit de Genève - Bâle; Francfort-sur-le-Main:

Helbing und Lichtenhahn, 1991 (Collection genevoise) Zugl.: Genf, Univ., Diss., 1990

ISBN 3-7190-1149-6

Thèse n° 673 de la Faculté de droit de l'Université de Genève.

L'œuvre, ses textes, les illustrations et la forme qu'elle contient sont protégés par la loi.

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ISBN 3-7190-1149-6 Numéro de commande 2101149

© 1991 by Helbing & Lichtenhahn, Bâle Conception graphique: Vischer & Vettiger, Bâle

«Ces élections sont dérisoires. Mais l'héroïsme et la sainteté avec les- quels, moyennant lesquels on obtient des résultats dérisoires, tempo- rellement dérisoires, c'est tout ce qu'il y a de plus grand, de plus sacré au monde.»

Charles PÉGUY (1910)

«Les petits Etats sont comme les ateliers d'expérimentation de l'huma- nité ... »

Victor CONSIDÉRANT (1846)

«En matière électorale, la richesse des combinaisons pratiquées dans les Etats démocratiques du monde, conduirait volontiers à penser que l'imagination des hommes est sans limites.»

Jacques GEORGEL Geoffrey-J. RAND Christoph SASSE ( 1979)

AVANT-PROPOS

Mes remerciements s'adressent en premier lieu à M. le Professeur Andreas AUER, qui a assuré la direction de cette thèse. Je lui sais parti- culièrement gré de m'avoir montré tout l'intérêt et la variété, malheu- reusement trop souvent oubliés aujourd'hui, du droit public cantonal;

je lui suis également reconnaissant de m'avoir encouragé dans les recherches historiques et l'étude des rapports entre systèmes électo- raux et systèmes des partis. Ma gratitude s'adresse également à MM.

les Professeurs Jean-François AUBERT et Giorgio MALINVERNI, qui ont dirigé ma recherche avec beaucoup d'attention pendant l'année sabba- tique de M. le Professeur AUER.

Je tiens également à remercier mes parents pour l'intérêt qu'ils ont manifesté pour mon travail, spécialement par la relecture souvent fas- tidieuse du texte et des notes, ainsi que mon oncle, M. le Professeur Juan M. CASTRO-RIAL y CANOSA, ancien Président de l'Institut de droit international, qui a su me faire bénéficier de sa grande expérience.

Ces propos seraient incomplets si je ne mentionnais pas les collabo- rateurs de l'Institut du fédéralisme de l'Université de Fribourg, qui m'ont offert toutes facilités pour consulter des documents ailleurs inaccessibles, et les services officiels des cantons de Fribourg, du Tes- sin, de Vaud, du Valais, de Neuchâtel et de Genève, qui m'ont trans- mis nombre d'informations très utiles.

Genève, juillet 1990

PRÉFACE

Il est rare, en droit public, de tomber sur un sujet aussi technique et aussi politique que celui des systèmes électoraux. Technique, parce qu'il y est question surtout de chiffres, de quotients, de restes, de formules mathématiques, de relevés statistiques, de suffrages et le lecteur attentif du travail de M. Pierre ^GARRONE saura par exemple ce que «cumul perfectionné», «système irlandais», «gerrymandering naturel», «méthode zurichoise», «systèmes sans listes avec effet de liste» et «vote unique transférable» veulent dire. Les étudiants d'ailleurs ne s'y trompent pas, tant il est vrai que le chapitre des systèmes électoraux n'est pas généralement celui qu'ils affection- nent le plus dans un cours de droit constitutionnel. Les chercheurs non plus, car ils sont finalement peu nombreux à s'aventurer sur ce terrain.

Si les aspects techniques de ce chapitre sont aussi ardus, c'est peut- être qu'ils tentent de cacher le fait qu'il n'est guère de sujet plus politi- que, au sens large de ce terme, que celui des systèmes électoraux. Ne concentre-t-il pas en son sein chacun des éléments constitutifs de l'Etat sur lequel il a précisément pour mission d'articuler la société?

Ne traite-t-il pas de la population dont il désigne la partie habilitée à jouir du droit d'élire et d'être élu, du territoire qu'il divise le plus sou- vent en circonscriptions électorales et du pouvoir politique qu'exerce l'assemblée issue de l'opération électorale? A quoi s'ajoutent les partis politiques - forces intermédiaires privilégiées entre le citoyen et l'autorité, entre la société et l'Etat - pour lesquels l'élection reste un privilège essentiel en même temps qu'un enjeu central.

D'un côté donc un système abstrait, un régime froid, gouverné par des lois et des formules; de l'autrè des élus en chair et en os, des rap- ports de force très concrets, des campagnes parfois chaudes. C'est dire que, au-delà de sa technicité et de son caractère éminemment politi- que, le sujet en appelle à une approche pluridisciplinaire où la science politique se nourrit d'éléments juridiques qui articulent des problèmes mathématiques. Sans oublier que, parfois, le hasard et les anecdotes s'en mêlent...

Sur ce sujet complexe et ambigu, M. Pierre GARRONE nous offre aujourd'hui un ouvrage de qualité qui est bien écrit, simplement construit, richement documenté et, dans son genre, original. Complé- tant utilement les remarquables travaux que «l'école de Zurich» a publiés, ces récentes années, sur des sujets proches ^1, son ouvrage com- ble ce qui était sans doute une lacune dans la doctrine suisse de langue française.

Le lecteur appréciera surtout la richesse de la documentation sur laquelle M. GARRONE fonde ses conclusions. Son travail fourmille d'informations et de données qui s'étalent à la fois dans le temps et dans l'espace, élargissant ainsi le minutieux inventaire du droit positif dans une perspective historique et comparative. L'approche historique nous rappelle notamment que les cantons suisses ont souvent servi de véritable laboratoire non seulement pour les solutions consacrées en droit fédéral mais pour celles qu'a retenues une bonne part de l'Europe. C'est à Genève et à Neuchâtel, par exemple, qu'ont milité les premiers partisans de la représentation proportionnelle. L'approche comparative est encore plus vaste, parce qu'elle est à la fois internatio- nale et intercantonale et nous renseigne avec le même amour du détail sur les Philippines, le district de Rarogne, les cercles grisons, Weimar et les provinces australiennes.

Après avoir fait la démonstration de ses indéniables talents de tech- nicien dans le difficile chapitre consacré à la répartition des sièges, l'auteur aborde avec finesse et prudence le problème des effets des sys- tèmes électoraux sur le régime partisan. L'effort en vaut la· peine.

D'abord parce qu'il fallait bien un peu de viande, un peu de matière, un peu de vie aussi à ses considérations théoriques. Et puis, tout en résumant succinctement la plupart de ces fameuses lois sociologiques apparemment inhérentes aux systèmes électoraux, M. GARRONE four- nit une contribution personnelle originale et précieuse en examinant concrètement si les critères abstraits retenus par Douglas RAE ( 1971) trouvent confirmation dans l'expérience des cantons de la Suisse latine. L'examen révèle quelques surprises, comme par exemple le fait qu'à Fribourg, contrairement à ce qui semble être une loi naturelle, le parti dominant n'est pas sur- mais sous-représenté au parlement.

Les conclusions relativistes de M. GARRONE soulèvent la question de savoir pourquoi, en cette matière, la théorie ne semble pas être à la hauteur de la pratique. Car si les politologues et juristes réunis éprou-

1 Alfred KôLz, Probleme des kantonalen Wahlrechts. Darstellung und kritische Betrach- tung der Gesetzgebung und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, ZBI. 1987 1-43;

49-64; Tomas Po LED NA, Wahlrechtsgrundsiitze und kantonale Parlamentswahlen, Zurich 1988; Stephan WrnMER, Wahl- und Abstimmungsfreiheit, Zurich 1989.

vent toutes les peines du monde à définir timidement quelques rela- tions de cause à effet entre systèmes électoraux et régimes de partis, les experts chargés dans un pays donné d'adapter un système électoral aux impératifs politiques du moment y parviennent en général avec une précision et une sécurité qui étonnent. L'impuissance de la théorie n'empêche donc pas la pratique d'être efficace. La réponse tient pro- bablement à la grande variété et à l'étonnante solidité du contexte politique concret entourant chaque élection. La variété rend les géné- ralisations hasardeuses; la solidité réduit la marge de manœuvre du technicien. La première ouvre un nombre de perspectives si impor- tant que le meilleur théoricien doit désespérer; la seconde ferme tant d'options qu'un praticien même moyen doit réussir. Le livre de M. ÜARRONE, largement ouvert à la diversité des circonstances et sensi- ble à l'obstination des faits, nous incite à ne pas pour autant négliger la théorie.

Andreas AUER

TABLE DES MATIÈRES

Page Avant-Propos . . . VII Préface... IX Table des matières . . . XIII Table de la législation citée . . . XIX Table des abréviations ... XXVII INTRODUCTION ... .

PREMIÈRE PARTIE: L'ÉLECTION EN GÉNÉRAL... 5

1. DÉFINITIONS . . . 7

1. L'élection populaire . . . 7

2. Le système électoral . . . 10

II. LES ORGANES ÉLUS PAR LE PEUPLE . . . .. . . 13

1. Sur le plan fédéral . . . 13

1.1. Le Conseil national . . . 13

1.2. Le Conseil des Etats . . . 13

1.3. D'autres organes? . . . 14

2. Sur les plans cantonal et communal . . . 15

2.1. Le législatif cantonal . . . 15

2.2. L'exécutif cantonal . . . 15

2.3. Les législatifs et exécutifs communaux. . . 16

2.4. Les autres organes. . . 16

III. LES ÉLECTIONS POPULAIRES DANS LA STRUCTURE FÉDÉRALE. . . .. . . 19

1. La répartition des compétences . . . 19

1.1. Les élections fédérales . . . 20

1.2. Les élections cantonales et communales . . . 22

1.2.1. Les compétences fédérales... . . . 22

1.2.2. Les compétences cantonales . . . 27

1.2.3. Les compétences des collectivités publiques inférieures au canton . . . 31

2. Les principes constitutionnels fédéraux. . . . 35

2.1. Le principe d'égalité (art. 4 al. 1 Cst. féd.) . . . 35

2.2. L'égalité des sexes (art. 4 al. 2 Cst. féd.) . . . 40

2.3. La liberté de vote . . . 43

3. La mise en œuvre des droits de l'électeur: le recours pour violation des droits politiques . . . 54

3.1. Le recours en matière d'élections cantonales (art. 85 let. a OJF.) . . . 54

3.2. Le recours en matière d'élections fédérales . . . 59

4. Conclusion . . . 59

DEUXIÈME PARTIE: LES SYSTÈMES ÉLECTORAUX... 61

1. LES SYSTÈMES ÉLECTORAUX EN GÉNÉRAL . . . 63

1. Les principaux types de systèmes électoraux . . . 63

1.1. La distinction classique: système majoritaire et système pro- portionnel . . . 63

1.2. Les critères de distinction . . . 64

1.3. Les définitions . . . 65

1.3.1. Le système majoritaire . . . 65

1.3.1.1. Le principe de décision . . . 65

1.3.1.2. Le principe de représentation . . . 67

1.3.1.3. Le mode de représentation . . . 68

1.3.2. Le système proportionnel... . . . 68

1.3.2.1. Le principe de représentation . . . 68

1.3.2.2. Le mode de représentation . . . 69

1.3.2.3. Le principe de décision . . . 69

1.4. Choix du critère de distinction . . . 70

2. Les systèmes majoritaires . . . 72

2.1. En général . . . 72

2.2. En Suisse . . . 75

2.2.1. L'élection du législatif cantonal (exception)... 75

2.2.2. L'élection de l'exécutif cantonal . . . 76

2.2.3. L'élection des Conseillers aux Etats . . . 76

2.2.4. L'élection des Conseillers nationaux dans les circonscriptions uninominales (exception) . . . 77

3. Les systèmes proportionnels . . . 77

3.1. En général . . . 77

3.2. En Suisse . . . 80

3.2.1. L'apparition des idées proportionnelles en Suisse . . . 80

3.2.2. L'élection du législatif cantonal . . . 89

3.2.3. L'élection du Conseil national . . . 97

3.2.4. L'élection de l'exécutif cantonal (exception). . . . 102

3.2.5. L'élection des Conseillers aux Etats (exception). . . . 104

3.2.6. Remarques finales... . . . 105

4. Les systèmes mixtes. . . l 08 4.1. En général . . . l 08 4.2. En Suisse . . . 113

II. LES ÉLÉMENTS COMMUNS AUX SYSTÈMES ÉLECTORAUX . . . 123

l. Les circonscriptions . . . 123

1.1. Les cercles personnels . . . 124

1.2. Les circonscriptions territoriales . . . 127

1.2.1. En général.. . . 127

1.2.2. L'existence de plusieurs niveaux de circonscriptions . . . 130

1.2.3. Les circonscriptions de présentation . . . 133

1.3. Les circonscriptions en Suisse . . . 134

1.3.1. Au système majoritaire . . . 134

1.3.2. Au système proportionnel . . . 136

1.4. La répartition des sièges entre les circonscriptions: aperçu comparatif... . . 137

1.4.1. Généralités... . . . 137

1.4.2. Les possibilités de manipulation. . . 141

1.4.2.1. La géométrie électorale passive. . . 141

1.4.2.2. La géométrie électorale active proprement dite . . . 144

1.4.2.3. Le gerrymandering . . . 146

1.4.2.4. Le gerrymandering naturel.... . . 148

1.5. La répartition des sièges entre les circonscriptions en Suisse. . . 149

1.5.1. Les méthodes de répartition . . . 149

1.5.2. Les inégalités de représentation . . . 153

2. L'expression des suffrages - les listes . . . 162

2.1. Les notions de liste et d'effet de liste . . . 162

2.2. Les diverses formes de listes . . . 164

2.2.1. La liste bloquée... . . . 164

2.2.2. Les listes à possibilités de choix interne . . . 165

2.2.2.1. Le vote de préférence . . . 165

2.2.2.2. Le latoisage... . . . 166

2.2.2.3. Le cumul . . . 166

2.2.2.4. Le vote gradué... . . . 168

2.2.3. Les listes libres. . . . 169

2.2.3.1. Le panachage . . . 170

2.2.3.2. La liste blanche . . . 170

2.2.3.3. La liste totalement libre . . . 170

2.2.4. Le vote limité . . . 171

2.3. Les systèmes de listes en Suisse . . . 172

2.3.1. Les systèmes majoritaires . . . 172

2.3.2. Les systèmes proportionnels . . . 179

2.4. Les systèmes sans listes traditionnels . . . 187

2.4.1. Le scrutin uninominal classique.. . . 187

2.4.2. Le vote unique sans transfert . . . 188

2.4.3. Les systèmes sans listes mais avec effet de liste . . . 188

2.4.4. Le désintérêt pour les systèmes sans listes traditionnels en Suisse . . . 189

2.5. Les systèmes de vote éventuel . . . 192

2.5.1. Le vote alternatif uninominal.... . . 193

2.5.2. Le vote unique transférable... . . . 194

2.5.3. Le vote alternatif plurinominal. . . 197

2.5.4. L'intérêt pour le vote éventuel en Suisse. . . . 198

III. LES RÈGLES SUR LA RÉPARTITION DES SIÈGES . . . 201

1. Les systèmes majoritaires . . . 201

1.1. En général . . . 201

1.1.1. Systèmes à la majorité relative . . . 202

1.1.2. Systèmes à la majorité absolue ou qualifiée . . . 202

1.2. En Suisse . . . 207

2. Les systèmes proportionnels. . . 212

2.1. La répartition des sièges entre les listes ou les candidats isolés: généralités . . . 213

2.1.1. Le système automatique... . . . 213

2.1.2. Le principe du nombre électoral variable . . . 214

2.1.3. L'application du quotient au vote unique transférable. . . . 216

2.1.4. Le système des plus forts restes. . . . 217

2.1.5. Les systèmes des plus fortes listes/de la plus forte liste. . . 219

2.1.6. Les systèmes de la plus forte moyenne... . . . 219

2.1.7. Les diverses méthodes de division par une suite de nom- bres . . . 225

2.1.8. Le système extrême... . . . 229

2.1.9. Le quorum . . . 230

2.1.10. L'apparentement . . . 233

2.1.11. Concurrence des suffrages de liste et concurrence des suf- frages nominatifs . . . 237

2.2. La répartition des sièges entre les listes en Suisse . . . 238

2.2.1. La méthode de répartition . . . 238

2.2.2. Le quorum . . . 241

2.2.3. L'apparentement . . . 247

2.2.4. Concurrence des suffrages de liste et concurrence des suf- frages nominatifs. . . 253

2.3. L'attribution des sièges à l'intérieur des listes . . . 254

2.3.1. En général. . . . 254

2.3.2. En Suisse . . . 257

2.4. Conclusions sur le système proportionnel suisse . . . 259

IV. SYSTÈMES ÉLECTORAUX ET SYSTÈMES DE PARTIS... 261

1. En général . . . 261

2. En Suisse . . . 273

2.1. Panorama des recherches . . . 273

2.2. Examen d'exemples choisis . . . 282

2.2.1. L'élection du législatif cantonal . . . 284

2.2.2. L'élection de l'exécutif cantonal . . . 299

CONCLUSION . . . 303

Annexe 1: Exemple d'application du système électoral irlandais . . . 305

Annexe 2: Exemple d'application du système extrême . . . 309

Annexe 3: Exemple d'application du système proportionnel dans une circonscription d'attribution comprenant plusieurs circons- criptions de présentation . . . 312

Annexe 4: Examen de divers résultats sur le plan cantonal, en particu- lier sur la base des variables de D. W. RAE . . . 314

1. Résultats des élections législatives sur le plan cantonal selon les variables de RAE . . . 314

2. Détermination de l'importance des deux plus grands partis des divers cantons : a) en voix; b) en sièges . . . 316

3. Calcul de l'écart moyen entre la part de voix lors de l'élection du Grand Conseil et la part de sièges lors de l'élection du Conseil d'Etat . . . 317

BIBLIOGRAPHIE... 319

A) Ouvrages de droit comparé et étranger . . . 319

a) Traités sur les élections . . . 319

b) Ouvrages divers, monographies, articles . . . 320

B) Ouvrages et documents relatifs au droit suisse . . . 323

a) Ouvrages généraux et divers . . . 323

b) Ouvrages concernant les droits politiques, en particulier les élections . . . 327

c) Ouvrages historiques . . . 331

d) Messages et autres documents officiels . . . 334

C) Journaux . . . 337

Table de la législation citée

Avertissement

1. L'expression «RS» désigne le recueil systématique du canton cité (la référence au recueil systématique n'est mentionnée que lorsque celui-ci est publié).

2. L'expression «RS féd.» désigne le recueil systématique du droit fédéral.

3. Lorsqu'un canton ne publie pas de recueil systématique, nous avons renoncé à donner des références au recueil officiel, dont la consultation est rendue excessivement fastidieuse par les nom- breuses modifications des textes.

4. La législation citée est mise à jour au 1er janvier 1990.

Confédération

Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fonda- mentales, du 4 novembre 1950 (CEDH.; RS 0.101).

Constitution fédérale de la Confédération suisse, du 29 mai 1874 (Cst.

féd.; RS féd. 101).

Loi fédérale sur les droits politiques, du 17 décembre 1976 (LFDP.;

RS féd. 161.1).

Ordonnance sur la répartition des sièges lors du renouvellement inté- gral du Conseil national, du 25 janvier 1982 (RS féd. 161.12).

Règlement de l'Assemblée fédérale (Chambres réunies), du 8 décem- bre 1976 (RS féd. 171.12).

Loi fédérale d'organisation judiciaire, du 16 décembre 1943 (OJF.; RS féd. 173.110).

Code civil suisse, du 10 décembre 1907 (CC.; RS féd. 210).

Loi fédérale sur les conséquences de droit public de la saisie infruc- tueuse et de la faillite, du 29 avril 1920 (RS féd. 284.1 ).

Code pénal suisse, du 21 décembre 1937 (CP.; RS féd. 311.0).

Loi fédérale sur la procédure pénale, du 15 juin 1934 (PPF.; RS f éd.

342.0).

PROJET 1977: Projet de Constitution de la Commission d'experts pour la préparation d'une revision totale de la Constitution fédé- rale, FF 1985 III 175-201.

MODELE 1985: La nouvelle Constitution fédérale, telle qu'elle pour- rait se présenter. Essai de modèle du 30 octobre 1985, élaboré par le Département fédéral de justice et police, FF 1985 III 202-236.

Zurich

Verfassung des eidgenôssischen Standes Zürich, du 18 avril 1869 (Cst.; RS féd. 131.211; RS 101).

Gesetz über das Gemeindewesen (Gemeindegesetz), du 6 juin 1926 (GG.; RS 131.1).

Gesetz über die Wahlen und Abstimmungen, du 4 septembre 1983 (WG.; RS 161).

Verordnung über die Wahlen und Abstimmungen, du 2 mai 1984 (WV.; RS 161.1).

Berne

Constitution du canton de Berne, du 4 juin 1893 (Cst.; RS féd.

131.212; RS 101.1).

Loi sur les droits politiques, du 5 mai 1980 (LDP.; RS 141.1).

Décret sur les droits politiques, du 5 mai 1980 (DDP.; RS 141.11).

Loi sur les communes, du 20 mai 1973 (LC.; RS 170.11).

Décret sur la protection des minorités, du 12 septembre 1985 (DPM.;

RS 172.222).

Lucerne

Staatsverfassung des Kantons Luzern, du 29 janvier 1875 (Cst.; RS féd. 131.213; RS Nr. 1).

Gesetz über die Volksabstimmungen (Abstimmungsgesetz), du 1er

décembre 1970 (WG.; RS Nr. 10).

Gesetz betreffend die Wahl der Gemeinderate und der Bürgerrate, du 9 septembre 1930 (RS Nr. 12).

Gemeindegesetz, du 9 octobre 1962 (GG.; RS Nr. 150).

Uri

Verfassung des Kantons Uri, du 28 octobre 1984 (Cst.; RS féd.

131.214; RS 1.1101).

Gesetz über die geheimen Wahlen, Abstimmungen und die Volks- rechte, du 21 octobre 1979 (W A VG. ; RS 2.1201 ).

Schwytz

Verfassung des eidgenôssischen Standes Schwyz, du 23 octobre 1898 (Cst.; RS féd. 131.215; RS 1).

Gesetz über die Wahlen und Abstimmungen, du 15 octobre 1970 (WG.; RS 20).

Gesetz betreffend das Verfahren bei den Kantonsratswahlen nach Ver- haltniszahl, du 28 novembre 1906 (RS 22).

Regierungsratsbeschluss über die Vertretung der Gemeinden im Kan- tonsrat, du 22 novembre 1983 (RS 40).

Obwald

Verfassung des Kantons Unterwalden ob dem Wald, du 19 mai 1968 (Cst.; RS féd. 131.216.1).

Gesetz über die Volksabstimmungen, du 17 février 1974 (WG.).

Gesetz über die Wahl des Kantonsrates, du 26 février 1984.

Verordnung über das Zeremoniell und das Verfahren an der Landsge- meinde (Landsgemeindeverordnung), du 13 novembre 1975.

Nidwald

Verfassung des Kantons Unterwalden nid <lem Wald, du 10 octobre 1965 (Cst.; RS féd. 131.216.2; RS 111).

Gesetz über die Verhaltniswahl des Landrates, du 26 avril 1981 (RS 132.1).

Gesetz über die Organisation und das Verfahren der gesetzgebenden und vollziehenden kantonalen Behôrden (Organisationsgesetz), du 30 avril 1967 (OG.; RS 151.1).

Gesetz über Organisation und Verwaltung der Gemeinden (Gemeinde- gesetz), du 28 avril 1974 (GG.; RS 171.1).

Glaris

Verfassung des Kantons Glarus, du Ier mai 1988 (Cst.; RS féd.

131.217; FF 1989 III 721-746).

Gesetz über die Wahlen und Abstimmungen an der Urne, du 7 mai 1989 (GWL.).

Zoug

Verfassung des Kantons Zug, du 31 janvier 1894 (Cst.; RS féd.

131.218; RS 111.1).

Gesetz über die Wahlen und Abstimmungen, du 23 janvier 1969 (WG.; RS 131.1).

Kantonsratsbeschluss betreff end die Kantonsratswahlen, du 25 mars 1982 (RS 131.11).

Gesetz über die Organisation und die Verwaltung der Gemeinden (Gemeindegesetz), du 4 septembre 1980 (GG.; RS 171.1).

Fribourg

Constitution du canton de Fribourg, du 7 mai 1857 (Cst.; RS féd.

131.219; RS 10.1).

Loi sur l'exercice des droits politiques, du 18 février 1976 (LEDP.; RS 115.1).

Loi sur les communes, du 25 septembre 1980 (LC.; RS 140.1).

Soleure

Verfassung des Kantons Solothurn, du 6 juin 1986 (Cst.; RS féd.

131.221; RS 111.1).

Gesetz über Wahlen und Abstimmungen (Wahlgesetz), du 2 mars 1980 (WG.; RS 113.111).

Gemeindegesetz, du 27 mars 1949 (GG.; RS 131.3).

Bâle-Ville

Verfassung des Kantons Basel-Stadt, du 2 décembre 1889 (Cst.; RS féd. 131.222.1; RS 111.100).

Gesetz betreffend Wahlen und Abstimmungen (Wahlgesetz), du 29 avril 1976 (WG.; RS 132.100).

Gemeindegesetz, du 6 juillet 1916 (GG.; RS 170.100).

Bâle-Campagne

Verfassung des Kantons Basel-Landschaft, du 17 mai 1984 (Cst.; RS féd. 131.222.2; RS 100).

Gesetz über die politischen Rechte, du 7 septembre 1981 (GPR.; RS 120).

Gesetz über die Organisation und die Verwaltung der Gemeinden (Gemeindegesetz), du 28 mai 1970 (GG.; RS 180).

Schaffhouse

Verfassung des Kantons Schaffhausen, du 24 mars 1876 (Cst.; RS féd.

131.223; RS 1).

Gesetz über die vom Volke vorzunehmenden Abstimmungen und Wahlen sowie über die Ausübung der Volksrechte (Wahlgesetz), du 15 mars 1904 (WG.; RS 3).

Dekret des Grossen Rates des Kantons Schaffhausen über die Eintei- lung des Kantons Schaffhausen in Wahlkreise für die Wahl des Grossen Rates und die Zahl der in diesen Wahlkreisen zu wiihlen- den Mitglieder, du 9 mai 1983 (RS 5).

Verordnung des Regierungsrates des Kantons Schaffhausen über die Wahl des Grossen Rates und die Wahl der Einwohnerriite nach

<lem proportionalen Wahlverfahren (Proporzwahlverordnung), du 13 novembre 1979 (PWV.; RS 6).

Gesetz über <las Gemeindewesen für den Kanton Schaffhausen (Gemeindegesetz) (GG.; RS 10).

Appenzell-Rhodes-Extérieures

Verfassung für den Kanton Appenzell A. Rh., du 26 avril 1908 (Cst.;

RS féd. 131.224.1; RS 111.1).

Landsgemeindeverordnung, du 4 décembre 1908 (RS 111.2).

Gesetz über die politischen Rechte, du 24 avril 1988 (GPR.; RS 131.12).

Appenzell-Rhodes-Intérieures

Verfassung für den Eidgenossischen Stand Appenzell 1. Rh., du 24 novembre 1872 (Cst.; RS féd. 131.224.2; RS 101).

Verordnung betreffend die politischen Rechte, du 11 juin 1979 (VPR.;

RS 121).

Verordnung betreffend die Landsgemeinde und die Gemeindever- sammlungen, du 21 novembre 1924 (Landsgemeindeverordnung;

RS 131).

Saint-Gall

Verfassung des Kantons St. Gallen, du 16 novembre 1890 (Cst.; RS féd. 131.225; RS 111.1 ).

Gesetz über die Urnenabstimmungen, du 4 juillet 1971 (WG.; RS 125.3).

Vollzugsverordnung zum Gesetz über die Urnenabstimmungen, du 17 août 1971 (VVWG.; RS 125.31).

Gemeindegesetz, du 23 août 1979 (GG.; RS 151.2).

Grisons

Verfassung für den Kanton Graubünden, du 2 octobre 1892 (Cst.; RS féd. 131.226; RS 110.100).

Gesetz über die Ausübung der politischen Rechte im Kanton Grau- bünden, du 7 octobre 1962 (GPR.; RS 150.100).

Gesetz über die Vertretung der Kreise im Grossen Rat des Kantons Graubünden, du 4 juin 1972 (RS 170.110).

Gemeindegesetz des Kantons Graubünden, du 28 avril 1974 (GG.; RS 175.050).

Argovie

Verfassung des Kantons Aargau, du 25 juin 1980 (Cst.; RS féd.

131.227).

Gesetz über die Wahlen und Abstimmungen, du 6 septembre 1937 (WG.).

Gesetz über die Einwohnergemeinden, du 19 décembre 1978 (GG.).

Grossratswahlgesetz (Gesetz über die Wahl des Grossen Rates), du 8 mars 1988.

Verordnung zum Grossratswahlgesetz, du 11 juillet 1988.

Thurgovie

Verfassung des Kantons Thurgau, du 16 mars 1987 (Cst.; RS féd.

131.228; RS 101 ; FF 1989 III 843-857).

Gesetz über die Organisation der Gemeinden, du 4 avril 1944 (GOG.;

RS 131).

Gesetz über Wahlen und Abstimmungen, du 10 janvier 1953 (WG.;

RS 161).

Verordnung des Grossen Rates über das Verfahren bei Proporzwah- len, du 10 janvier 1953 (GRV.; RS 161.2).

Tessin

Costituzione della Repubblica e Cantone del Ticino, du 4 juillet 1830, réordonnée le 19 octobre 1967 (Cst.; RS féd. 131.229; RS 1 ).

Legge sull'esercizio del diritto di voto, sulle votazioni e sulle elezioni, du 23 février 1954 (LEDP.; RS 19).

Legge sulle elezioni politiche, du 30 octobre 1958 (LEP.; RS 20).

Legge organica comunale, du 10 mars 1987 (LC.; RS 26).

Vaud

Constitution du canton de Vaud, du 1er mars 1885 (Cst.; RS féd.

131.231; RS 1.1.Cst).

Loi sur l'exercice des droits politiques, du 16 mai 1989 (LEDP.; RS 1.2.LEDP).

Loi sur les communes, du 28 février 1956 (LC.; RS 1.8.LC).

Valais

Constitution du canton du Valais, du 8 mars 1907 (Cst.; RS féd.

131.232; RS 1).

Loi sur les élections et les votations, du 17 mai 1972, avec modifica- tions du 17 novembre 1983 (LEV.; RS 51).

Loi sur le régime communal, du 13 novembre 1980 (LC.; RS 83).

Règlement du Grand Conseil du canton du Valais, du 26 mars 1974 (RS 101).

Neuchâtel

Constitution de la République et canton de Neuchâtel, du 21novembre1858 (Cst.; RS féd. 131.233; RS 101).

Loi sur les droits politiques, du 17 octobre 1984 (LD P. ; RS 141 ).

Loi sur les communes, du 21 décembre 1964 (LC.; RS 171.1 ).

Genève

Constitution de la République et canton de Genève, du 24 mai 1847 (RS féd. 131.234; RS A.2.1).

Loi sur l'exercice des droits politiques, du 15 octobre 1982 (LEDP.;

RS A.5.1).

Jura

Constitution de la République et Canton du Jura, du 20 mars 1977 (Cst.; RS féd. 131.235; RS 101).

Loi sur les droits politiques, du 26 octobre 1978 (LDP.; RS 161.1).

Loi sur les communes, du 9 novembre 1978 (LC.; RS 190.11).

Décret sur la protection des minorités, du 6 décembre 1978 (DPM.;

RS 192.222).

Table des abréviations

(à l'exception des abréviations de textes de lois)

ASSP: Annuaire suisse de science politique.

ATF: Recueil officiel des arrêts du Tribunal fédéral suisse.

BOAF CN: Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Conseil national.

BOAF CE: Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale. Conseil des Etats.

BVerGE:

FF:

JAB:

JdT:

MBVR:

RDAF:

RDAT:

RDP:

RDS:

RJB:

RSJ:

ZBl:

Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (R.F.A.).

Feuille fédérale.

Jurisprudence administrative bernoise.

Journal des Tribunaux.

Monatsschrift für bernisches Verwaltungsrecht und Notariatswe- sen

=

Revue de droit administratif et de droit fiscal.

Rivista di Diritto Amministrativo Ticinese.

Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger.

Revue de droit suisse.

Revue de la société des juristes bernois.

Revue suisse de jurisprudence.

Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwal- tung (jusqu'au vol. 89/1988);

Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht (dès le vol. 90/1989).

Les cantons suisses

AG: Argovie

AI : Appenzell- Rhodes-Intérieures AR: Appenzell- Rhodes- Extérieures BE: Berne

BL: Bâle-Campagne BS: Bâle-Ville FR: Fribourg GE: Genève GL: Glaris GR: Grisons JU: Jura

LU: Lucerne NE : Neuchâtel NW: Nidwald OW: Obwald SG: Saint-Gall SH: Schaffhouse SO: Soleure SZ: Schwytz TG: Thurgovie TI: Tessin UR: Uri VD: Vaud VS: Valais ZG: Zoug ZH: Zurich

INTRODUCTION

En Suisse, les procédés de démocratie directe sont un sujet propre à faire couler beaucoup d'encre. Chauvin ou cosmopolite, homme de la rue ou constitutionnaliste averti, le citoyen de notre pays a quel- que idée - et aussi quelque fierté - des particularités des droits populaires dans sa patrie. Au pays de l'initiative et du référendum, il est possible de lui dire sans emphase exagérée: «Vous offrez depuis cent cinquante ans un exemple qui n'est pas près d'être suivi» ¹• Il n'est dès lors pas étonnant que plusieurs travaux aient été consacrés, récemment encore, aux immenses possibilités offertes au Suisse de participer à la vie politique de sa commune, de son canton ou de la Confédération ^2•

L'attrait exercé sur le chercheur comme sur le profane par nos pro- cédés de démocratie directe ne doit cependant pas faire oublier que la Suisse est aussi, voire surtout, une démocratie représentative^3• L'élec- tion populaire des Parlements y joue donc un rôle de premier plan.

Très tôt, spécialement à Genève, s'est posée la question de l'introduc- tion du système proportionnel, utopie devenue réalité qui donna lieu à une abondante littérature⁴ et même, au tournant du siècle, à la publi- cation de deux études très importantes qui fournissent aujourd'hui encore une mine de renseignements sur les débuts de ce mode de scrutin⁵•

l E. ÜRISEL (1987), p. 7.

2 Voir par exemple A. AUER (1978); E. ÜRISEL (1987); K. HERNEKAMP (1979). Certains auteurs se consacrent à un problème particulier relatif aux votations, tel C. HAAB (1984).

3 Nous comprenons ici, conformément aux conceptions les plus classiques, la démocra- tie représentative comme un système où le peuple procède à des élections, et la démo- cratie directe comme «celui où il est invité à de véritables votations, entendues en un sens strict (approbation ou rejet de règles ou de décisions)»: J.-F. AUBERT (1967), p. 396.

4 Mentionnons en particulier l'écrit genevois précurseur de V. CONSIDÉRANT (1846) et les nombreuses publications d'E. NAVILLE et d'E. HAGENDACH-B!SCHOFF.

s E. KLôTI (1901); N. SARIPOLOS (1899).

Depuis l'introduction de la proportionnelle au plan fédéral, en 1919, et sa généralisation pour la désignation des législatifs canto- naux, la doctrine ne s'est plus guère préoccupée de l'élection de ces organes. Quelques publications occasionnelles ont été consacrées à l'élection du Conseil national ^6, qui ne suscita un regain d'intérêt que lorsque le système électoral qui y présidait fut sérieusement remis en question, il y a environ vingt ans ^7• L'élection des Parlements canto- naux demeurait oubliée. Peut-être cette situation était-elle due à l'absence de remise en cause d'un statu quo parfaitement implanté, en même temps qu'à l'importance relative de ces organes en Suisse, où, de plus en plus, l'exécutif, voire le peuple, jouent un rôle politique de premier plan: l'élection populaire des Gouvernements cantonaux accroît considérablement leur légitimité démocratique, tandis que, tout comme l'initiative et le référendum, elle prive les législatifs de certaines de leurs compétences traditionnelles au profit du corps électoral ⁸• Quant au domaine des élections gouvernementales, voire judiciaires, malgré (ou à cause de) son caractère original, sinon propre à la Suisse, il n'attira qu'occasionnellement quelques chercheurs isolés^9• Ce n'est que ces toutes dernières années que les élections cantonales ont bénéficié d'un regain d'intérêt. D'importants travaux y ont été consacrés, que ce soit sous l'angle des grands principes qui régissent l'élection des Parlements cantonaux ¹⁰ ou des règles techni- ques applicables à la désignation des législatifs et exécutifs des Etats fédérés^11•

Notre perspective sera différente de celle des ouvrages déjà publiés.

Elle vise en effet à traiter l'élection populaire en Suisse sous l'angle des systèmes électoraux.

Dans une première partie, consacrée à l'élection (en Suisse) en géné- ral, nous définirons tout d'abord les notions essentielles de notre étude - l'élection, le peuple, le système électoral - (chapitre I). Ensuite, nous déterminerons l'importance de l'élection populaire, en faisant un panorama des organes élus par le peuple (chapitre II). Enfin, nous étudierons la portée du droit fédéral, cantonal, voire communal dans le domaine des élections. Nous ne nous contenterons pas d'examiner la répartition formelle des compétences, qui ne laisse qu'une portion

6 Citons F. de MENTHON (1921); B. M. ScHNEWLIN (1946).

7 Voir en particulier H. BIERI, et autres (1969); RAPPORT (1972); E. ScHILLINGER (1973).

8 R. BLUM (1978), p. 17.

9 Pour les élections gouvernementales, voir G. FEHR (1945); C. DoMINICÉ (1968); pour les élections judiciaires, voir G. FETZER (1941).

lO T. POLEDNA (1988).

11 A. KôLZ (1987); c. MOSER (1987).

congrue à la Confédération; nous relèverons surtout le rôle central des règles fédérales qui octroient des garanties minimales au citoyen, ainsi que des voies de droit instaurées par le droit fédéral dans le domaine des droits politiques (chapitre III).

Dans une deuxième partie, qui formera le corps de notre ouvrage, nous passerons à l'étude des systèmes électoraux proprement dits ^12• Nous ne nous bornerons pas à l'examen du droit positif suisse. En effet, depuis le début de ce siècle, les auteurs de langue française ne se sont pas attelés à des travaux de grande envergure offrant une typolo- gie détaillée des modes de scrutin: il est ainsi nécessaire, pour trouver un exposé précis et complet de la terminologie française dans ce domaine, de se reporter au très ancien ouvrage de N. SARIPOLOs¹³• Il nous paraît donc utile de présenter de façon générale les modes de scrutin, leurs éléments et leur technique. Afin de concrétiser cet exposé, nous l'agrémenterons d'exemples d'applications pratiques à l'étranger, relatifs en particulier aux formes inconnues dans notre pays. Nous nous consacrerons cependant surtout au droit suisse. Dans ce cadre, nous accorderons une large part à l'historique des modes de scrutin, en insistant aussi bien sur l'évolution qui a conduit au droit actuel, relativement homogène, que sur les propositions, souvent aussi variées qu'originales, de systèmes qui n'ont jamais vu le jour en Suisse.

Nous ne saurions cependant nous livrer à une étude exhaustive de l'ensemble des élections qui ont lieu dans notre pays. Par conséquent, nous nous consacrerons essentiellement aux Chambres fédérales ainsi qu'aux législatifs et exécutifs cantonaux. Les élections aux organes communaux ne seront mentionnées que lorsqu'elles offrent un intérêt particulier.

Notre exposé se déroulera comme suit. Tout d'abord, nous étudie- rons de façon générale les deux grands types classiques de systèmes électoraux, le système majoritaire et le système proportionnel, sans oublier les systèmes intermédiaires ou mixtes (chapitre 1). Ensuite, nous procéderons à l'examen détaillé des modes de scrutin. Il nous faudra alors analyser leurs éléments essentiels. Schématiquement, ceux-ci sont au nombre de deux: les circonscriptions et les listes. Les premières définissent le cadre dans lequel l'élection se déroule; les secondes déterminent les modalités de présentation des candidats et

12 Dans ce travail, les termes de «système électoral» et de «mode de scrutin» sont considérés comme synonymes.

13 N. SARIPOLOS (1899). La doctrine de langue allemande a au contraire élaboré un cer- tain nombre d'ouvrages généraux: voir par exemple K. BRAUNIAs (1932); D. NoHLEN (1978); (1986). Il en est d'ailleurs de même de la littérature de langue anglaise - cf. E. LAKEMAN (1974); A. LJJPHART/B. GROFMAN, et autres (1984) - ou italienne - voir en particulier F. LANCHESTER (1981); G. SCHEPIS (1955).

d'expression de la volonté des électeurs (chapitre Il). Cependant, il nous conviendra surtout de cerner l'élément technique central du sys- tème électoral: l'attribution des sièges aux listes et aux candidats et les règles mathématiques qui y président (chapitre III).

Enfin, il ne nous faut pas oublier que les systèmes électoraux sont inséparables de la vie politique. L'étude approfondie des interactions multiples entre ces facteurs dépasserait le cadre de notre travail et relè- verait bien davantage de l'œuvre du politologue que de celle du juriste.

Cependant, ce thème, qui a fait couler tant d'encre à l'étranger, a été plutôt négligé en Suisse^14• C'est pourquoi, sous forme <l'épilogue, nous entreprendrons une esquisse d'un aspect de la problématique, les rap- ports entre systèmes électoraux et systèmes de partis, et tenterons de l'éclairer par quelques exemples d'élections cantonales (chapitre IV).

!4 E. ÜRUNER (1987), pp. 288-289.

PREMIÈRE PARTIE

L'ÉLECTION EN GÉNÉRAL

1

DÉFINITIONS

Tout au long de ce travail, nous allons employer les termes d' « élec- tion populaire» et de «système électoral». Avant d'entrer dans le vif du sujet, il nous paraît donc important de définir ces notions cen- trales.

1. L'élection populaire

L'élection se· définit comme le choix, par un organe composé d'une collectivité, d'un ou de plusieurs membres d'un autre organe de cette col- lectivité, en nombre inférieur, destinés à représenter le premier organe.

L'élection dépend donc directement d'une volonté humaine^1; en d'autres termes, elle présente un caractère subjectif2. Elle se distingue par là de toute une série de méthodes «objectives» d'attribution d'une fonction, qui résultent de l'application mécanique de la loi: par droit de naissance, par le sort, ex officio (selon ce dernier procédé, le titu- laire d'un poste est appelé automatiquement à exercer une autre fonc- tion)3. Parmi les procédés subjectifs d'allocation d'une fonction, il convient de mentionner, outre l'élection, la cooptation et la nomina- tion. La cooptation diffère de l'élection en ce sens qu'il s'agit d'un pro- cédé par lequel une autorité désigne ses propres membres⁴• La nomi- nation est par contre plus éloignée de l'élection: tout d'abord, elle n'émane pas d'un organe nombreux comme le corps électoral, le Parle- ment ou l'assemblée générale d'une personne morale, mais d'une seule personne ou d'un petit collège (Gouvernement, tribunal, autorité

1 K. LAELY (1951), p. 75.

2 J.-F. AUBERT (1972), p. 19.

3 J.-F. AUBERT (1972), pp. 18 ss; D. NoHLEN, et autres (1969), p. 3; D. NoHLEN (1986), p. 15; cf. K. LAELY (1951), pp. 74-75.

4 J.-F. AUBERT (1972), p. 22.

administrative)5. Elle concerne toujours une personne unique, qui n'est le plus souvent membre d'aucun organe déterminé, alors que l'élection peut servir à désigner un organe collectif⁶• Enfin, la nomina- tion exclut tout rapport de représentation, mais implique le plus sou- vent un rapport hiérarchique entre l'autorité qui y procède et la per- sonne nommée ⁷•

Nous avons opté pour une définition «ontologique» ⁸ de l'élection.

Dans ce sens, l' «élection signifie avant tout choix et liberté de vote.

Pouvoir élire implique une décision libre entre ... au moins deux propo- sitions» ⁹• Il n'y a alors élection que lorsque les postulats de la démo- cratie libérale et pluraliste sont respectés ¹⁰• Nous avons donc refusé de considérer l'élection comme une simple technique^11•

Nous verrons plus loin que le droit fédéral suisse impose le respect de toute une série de principes relevant de la liberté de vote^12• Par conséquent, dans notre pays, élection au sens ontologique et élection au sens technique doivent en principe coïncider.

Une attention particulière doit être accordée à une institution qui peut à première vue apparaître surprenante: l'élection tacite, qui consiste, lorsque le nombre de candidats n'excède pas celui des sièges à pourvoir, à proclamer élus ce(s) candidat(s) sans convoquer les élec- teurs ¹³• Elle est largement répandue en Suisse ¹⁴•

5 J.-F. AUBERT (1972), pp. 23-24. C'est donc à tort que Z. ÜIACOMEITI (1941), p. 282, K. LAELY (1951), p. 76, et H. WESTERATH (1955), p. 2, considèrent que la nomination émane forcément d'une personne unique.

6 Cf. J.-F. AUBERT (1972), p. 23: l'auteur considère cependant que l'élection ne revêt un caractère collectif qu'en présence de listes bloquées; sur les listes bloquées, voir infra pp. 164-165.

7 J.-F. AUBERT (1972), p. 23; K. BRAUNIAS (1932), vol. 2, p. 1.

8 Le terme «ontologisch» est employé par D. NoHLEN (1978), p. 18.

9 D. NoHLEN (1978), p. 18; cf. N. DIEDERICH (1965), p. 10; D. NoHLEN, et autres (1969), p. 5; H. WESTERATH (1955), p. 2.

10 D. NoHLEN (1978), pp. 18-19.

11 On relèvera un accent mis sur l'aspect technique de l'élection chez K. BRAUNIAS (1932), vol. 2, p. 1; D. NoHLEN, et autres (1969), pp. 1-2; D. NoHLEN (1978), p. 15.

Pour D. NoHLEN (et autres (1969), p. 3; (1978), p. 18), il y a ainsi élection dès que

«des votes sont exprimés individuellement par un électorat bien délimité ... (et que) les voix sont dénombrées et traduites en mandats au moyen d'une règle fixe de décision et, le cas échéant, à l'aide d'une procédure de compensation particulière». Cf. aussi la définition de K. LAELY (1951), p. 74, qui affirme que l'élection est «la désignation d'un membre d'un organe de l'Etat par la volonté d'un organe collectif exprimée au moyen d'un vote».

12 Voir infra pp. 43 ss.

13 Sur l'élection tacite, on se référera en particulier à K. LAELY (1951). Voir aussi G. FEHR (1945), pp. 118-120; T. PoLEDNA (1988), p. 287; A. RuooLF (1922), pp. 151 ss;

B. M. SCHNEWLIN (1946), pp. 124-125.

L'élection tacite a été largement critiquée par la doctrine. Certains auteurs ont été jusqu'à y voir une «capitulation de l'Etat devant le monopole politique des partis» ¹5, ou du moins une usurpation de la compétence de l'électorat par les partis qui présentent les candidats ¹⁶•

K. LAEL ^Y a consacré de longs développements au caractère antidémo- cratique du procédé^17•

On ne peut en outre pas prétendre que ceux qui ont proposé la liste qui restera unique ont procédé à une élection ou à une nomi- nation, puisque, quand ils ont fait leur choix, ils ne pouvaient le con- sidérer comme définitif. Enfin, l'organe qui proclame le(s) candidat(s) élus(s) ne fait qu'appliquer la loi qui a prévu l'institution de l'élection tacite et qui ne laisse pas plus de choix à ce corps que s'il devait constater le respect de règles sur la succession à un trône.

L' «élection» tacite est donc un mode objectif d'attribution d'une fonction, si on l'observe du point de vue de l'autorité qui détermine les élus^18•

Toute élection n'est cependant pas une élection populaire. Pour défi- nir cette dernière, il nous convient donc de déterminer ce qu'est

14 Voir par exemple: élection du Conseil national: LFDP. art. 45; ZH: WG. § 57 (concerne seulement les élections complémentaires); BE: LDP. art. 28 (élection du Grand Conseil), DDP. art. 29 (élection des fonctionnaires de district); LU: WG.

§§ 95 (deuxième tour des élections majoritaires), 101 al. 1 (élections proportion- nelles); FR: LEDP. art. 109 al. 1-2 (élection du Grand Conseil), 131, 72 al. 1 (deuxième tour des élections des Conseillers d'Etat et aux Etats); BS: WG. § 40 (élec- tions majoritaires, à l'exception du premier tour des élections des Conseillers d'Etat et aux Etats); SG: VVWG. art. 28 (élection du Grand Conseil), WG. art. 20bis-20ter (élections des autorités de district); AG: WG. §§ 11, 10 let. A (élections des jurés can- tonaux, des membres des tribunaux du travail, etc ... ), 31 al. 6 (deuxième tour de toutes les élections au système majoritaire); TI: LEDP. art. 40 (toutes les élections populaires); VD: LEDP. art. 33 (toutes les élections, sauf le premier tour des élec- tions générales majoritaires); NE: LDP. art. 63 (élection du Grand Conseil), 85 (élec- tion du Conseil d'Etat), 88 (élection des Conseillers aux Etats), 92 (élections commu- nales); GE: Cst. art. 50 al. 4-5 (élections majoritaires complémentaires, élections générales des magistrats du pouvoir judiciaire et des tribunaux de prud'hommes);

JU: LDP. art. 42 (élection du Parlement), 68 (élection du Gouvernement), 74 (élec- tion des Conseillers aux Etats), 80 (élection des juges de district), 82 al. 2, 83 al. 2 (élections communales). Sur le caractère répandu de l'élection tacite, voir aussi T. PoLEDNA (1988), p. 287.

l5 B. M. SCHNEWLIN (1946), p. 125.

16 D. NoHLEN (1978), p. 20; cf. D. NoHLEN, et autres (1969), p. 6. On trouvera d'autres critiques analogues de l'élection tacite chez G. FEHR (1945), pp. 118-119; Z. G1ACO- MEITl (1941), pp. 282-283; A. RuooLF (1922), p. 153; T. PoLEDNA (1988), p. 287.

17 K. LAELY (1951), pp. 124 SS, spécialement p. 129.

18 Cf. supra p. 7; il est cependant clair que la présentation des candidats de la liste uni- que revêt un caractère subjectif.

Sur la conformité de l'élection tacite des Parlements cantonaux à l'art. 6 al. 2 let. b Cst. féd. et la problématique allemande, voir infra p. 23.

le «peuple» en tant qu'organe de l'Etat. Le peuple peut être défini comme le corps électoral. L'élection populaire est donc, comprise dans un sens large, le choix d'un ou de plusieurs membres d'un organe de l'Etat par le corps électoral. Au sens strict, on ne qualifiera cependant une élection de «populaire» que lorsque le corps électoral est composé selon le principe de l'universalité. La capacité civique peut être res- treinte à plusieurs égards dans un système de suffrage universel: tout d'abord, elle est réservée aux personnes ayant atteint l'âge de la majo- rité - qui ne doit pas être trop élevé. Ensuite, le plus souvent, seuls les ressortissants du pays ont le droit de vote. Il se peut en outre que, selon une conception traditionnelle du rôle des hommes et des femmes, seuls les premiers exercent les droits politiques. De plus, cer- tains citoyens peuvent être privés des droits civiques sans arbitraire.

Enfin, les exigences du domicile et de l'enregistrement sur un rôle spécial ne sauraient être considérées comme contraires au suffrage universel ¹⁹•

2. Le système électoral

Venons-en maintenant à définir la notion qui retiendra le plus long- temps notre attention, celle de «système électoral» ^20•

Le système électoral peut tout d'abord être compris dans un sens large, comme «l'ensemble ... des dispositions légales, des techniques et des procédures appliquées de l'ouverture du scrutin à la proclamation des résultats» ^21• L'étude de cette matière dépasse largement le cadre de notre travail.

19 Les limites traditionnelles du suffrage universel sont par exemple exposées dans la définition du corps électoral fédéral (avant l'introduction du suffrage féminin) par J.-F. AUBERT (1967), pp. 404 SS; cf. Z. ÛIACOMETTI (1941), pp. 184 SS; K. LAELY (1951), p. 74. Il va de soi que la définition que nous donnons du suffrage universel ne saurait correspondre aux exigences qu'un Etat démocratique moderne impose dans le domaine du droit de vote. Ces principes fondamentaux, qui, en Suisse, résultent du droit fédéral, sont décrits infra pp. 35 ss.

2

°

Ainsi, J. JAFFRÉ (1976), p. 1, ne nous apprend pas grand-chose lorsqu'il écrit que «le mode de scrutin n'a pas d'autre objet que de définir les règles de la décision électo- rale»; il faudrait en effet définir la décision électorale.

21 D. NoHLEN, et autres (1969), pp. 28-29; D. NoHLEN (1978), p. 35; cf. G. ScHEPIS (1955), p. XXI.