LES ÉLÉMENTS COMMUNS AUX SYSTÈMES ÉLECTORAUX
2. L'expression des suffrages - les listes
2.1. Les notions de liste et d'effet de liste
L'électeur peut s'exprimer en votant pour des listes ou des candidats isolés. Encore convient-il de définir ce que signifie le terme de «liste».
Nous allons essayer de donner la définition la plus complète possi-ble. Tout d'abord, si l'on se place du point de vue de l'électeur, la liste est un instrument qui lui permet d'attribuer plusieurs voix (en principe à plusieurs candidats) en une seule opération. C'est sur la base de cette définition de la liste que nous distinguerons les systèmes «de listes»
des systèmes «sans listes».
La liste peut aussi être conçue sous l'angle des partis. Elle est dans ce cas l'ensemble des candidats qu'un parti présente aux électeurs,
293 N. SARIPOLOS (1899), vol. 2, p. 417; voir surtout supra p. 91.
294 K. BüRKLI (1891), p. 22.
295 Voir supra pp. 134 ss. L'existence de circonscriptions correspondant à des entités his-toriques ou à des collectivités publiques inférieures, ou encore la fixation des arron-dissements au niveau constitutionnel ou même législatif, sont en effet des obstacles au gerrymandering: T. PoLEDNA ( 1988), p. 68. Sur le fait que le gerrymandering concerne avant tout le système majoritaire, voir supra pp. 146-147.
presque toujours sous la forme de bulletins préimprimés. P. F. MüLLER
adopte ce point de vue lorsqu'il déclare que la liste est un «groupe de candidats indivisible, donc la forme sous laquelle un parti prend part à l'élection» 296, mais il se montre trop limitatif: la liste n'est véritable-ment indivisible que lorsque l'électeur ne dispose d'aucune possibilité de la modifier.
La notion de liste ne doit pas être confondue avec celle d' «effet de liste». L'effet de liste réside dans l'exercice par l'électeur d'un «double vote simultané» 297 : «sa voix compte simultanément au candidat et à la liste» - ou, plus largement, à la collectivité de candidats
-«à laquelle celui-ci appartient» 298.
En d'autres termes, en l'absence d'effet de liste, seuls les suffrages attribués au candidat entrent en considération. Par contre, si l'on est en présence d'un effet de liste, ce ne sont pas uniquement les suffrages obtenus par les divers candidats qui sont déterminants pour l'attribu-tion des sièges, mais l'addil'attribu-tion des voix de plusieurs candidats, voire les voix accordées en bloc à un ensemble de candidats, de telle sorte que les suffrages exprimés pour l'un d'entre eux peuvent bénéficier à d'autres. L'effet de liste est encore caractérisé par le fait qu'on attribue les mandats en premier lieu à la liste, et ensuite seulement aux candi-dats299.
Tous les systèmes proportionnels de listes connaissent l'effet de liste. En effet, leur principe fondamental est que les sièges sont d'abord répartis entre les listes, et ensuite seulement à l'intérieur de chacune d'entre elles 300.
Liste et effet de liste ne vont pourtant pas forcément de pair. Ainsi, les systèmes majoritaires de listes ne connaissent jamais l'effet de liste 301, puisque les élus sont déterminés sur la seule base des voix attribuées aux candidats. Tout au plus peut-on constater que, dans un système majoritaire plurinominal avec listes bloquées 302, le nombre de suffrages de chaque candidat est par définition égal au nombre de suf-frages de la liste.
296 P. F. MûLLER (1959), p. 7.
297 Cette expression est employée par N. SARIPOLos (1899), vol. 2, p. 330.
298 Ibid.
299 D. NoHLEN, et autres (1969), p. 42; D. NoHLEN (1978), p. 68: l'auteur attribue cepen-dant le titre de «liste» à ce que nous appelons !'«effet de liste».
300 K. BRA UNIAS (1932), vol. 2, p. 212; J.-M. CorrERET/CI. EMERI (1988), pp. 56 ss, 64-65;
E. LAKEMAN (1974), pp. 92 ss, 99 ss; E. ScmLLINGER (1983), p. 7.
301 E. LAKEMAN (1974), p. 36.
302 Sur les listes bloquées, voir inji·a pp. 164-165.
A l'inverse, il se peut que l'électeur ne puisse voter que pour un can-didat - il n'y a pas de listes - , mais que sa voix soit attribuée à la fois à celui-ci et au groupement auquel il appartient - on est en pré-sence d'un effet de liste303•
2.2. Les diverses formes de listes
Les listes peuvent se présenter sous diverses formes, que nous allons maintenant étudier en détail.
2.2.1. La liste bloquée
Le premier type de liste est la liste bloquée304• Lorsque les listes sont bloquées, l'électeur ne peut que choisir une liste dans son entier; il ne peut pas sélectionner les candidats à l'intérieur d'une liste, et encore moins choisir des candidats de plusieurs listes 305• La liste bloquée empêche donc l'électeur de remettre en cause les choix opérés par les organes du parti pour lequel il choisit de voter306•
La liste bloquée est rarement pratiquée dans les systèmes majori-taires. Elle a par exemple été connue, pour l'élection des Chambres basses, en Turquie entre 1946 et 1960307 et en Belgique au XIXe siècle, où elle portait à juste titre le nom de «scrutin d'écrasement» 308 (en effet, ce système entraîne automatiquement l'attribution de l'ensemble des sièges d'une circonscription à un seul parti). Par contre, elle est largement répandue dans les systèmes proportionnels. Elle a ainsi été utilisée en France pour les élections du 16 mars 1986309; elle est
303 Sur les systèmes sans listes mais avec effet de liste, voir infra pp. 188-189.
304 Le terme de «liste bloquée» est employé par J. CADART, et autres (1983), p. 309;
Y. MÉNY, et autres (1985), pp. 34, 37; FF 1914 II 104.
305 Y. MÉNY, et autres (1985), p. 34; D. NoHLEN, et autres (1969), p. 42; D. NoHLEN (1978), p. 68; D. W. RAE (1971), p. 17. En allemand, on parle de «starre Liste»
(D. NoHLEN, et autres (1969), p. 42; D. NoHLEN (1978), p. 68; (1986), p. 58;
T. POLEDNA (1988), p. 279), de «gebundene Liste» (T. POLEDNA (1988), ibid.;
A. RUDOLF (1922), p. 97; E. ScHILLINGER (1973), p. 15), ou encore de «starr gebun-dene Liste» (H. WESTERATH (1955), p. 31). E. CAHN (1909), p. 272, qualifie les listes bloquées de «streng gebundene Listen», la «gebundene Liste» étant pour lui ce que nous appelons une «liste à possibilité de choix interne» (voir infra pp. 165 ss.).
306 E. CAHN (1909), p. 271; D. NoHLEN (1986), p. 58; G. ScHEPis (1955), p. 68; E. ScmL-LINGER (1973), p. 15.
3o7 E. LAKEMAN (1974), pp. 39, 275; D. NOHLEN (1986), p. 112.
308 D. NoHLEN, et autres (1969), p. 84.
309 Code électoral art. L. 123 (teneur selon loi N° 85-690 du 10 juillet 1985); E. JouvE, et autres (1986), p. 25; UNION INTERPARLEMENTAIRE (1986b), p. 70.
employée en République fédérale d'Allemagne pour la désignation des députés au Bundestag élus au scrutin de liste310, de même que pour les Chambres basses espagnole, portugaise311 et israélienne312• Lors-que la liste est bloquée, les candidats qui y figurent sont proclamés élus dans l'ordre de celle-ci313•
2.2.2. Les listes à possibilités de choix interne
Une deuxième catégorie de listes, que nous nommerons «listes à possibilités de choix interne» 314 permet à l'électeur d'accorder une
pré-férence à certains candidats de la liste par rapport à d'autres. Elle se conçoit avant tout au système proportionnel, mais elle est possible au système majoritaire.
2.2.2.1. Le vote de préférence
La préférence de l'électeur peut s'exprimer de différentes façons.
Tout d'abord, il peut être autorisé à exprimer, au système proportion-nel, des votes de préférence315 pour certains candidats, par exemple en cochant leurs noms. Ces votes de préférence permettent de manifester l'intention de favoriser certains candidats, mais non de les classer par ordre de préférence; en outre, leur portée varie beaucoup d'une légis-lation à l'autre316•
Le nombre de votes de préférence dont l'électeur peut disposer est variable, et en général limité. Ainsi, l'électeur de la Chambre des Députés italienne peut «indiquer trois noms de candidats s'il n'y a pas
310 Bundeswahlgesetz du 1°' septembre 1975 (révisée en dernier lieu par la loi du 8 mars 1985) §§ 4, 6 al. 4; J. CADART, et autres (1983), p. 309; A. McL. CARSTAIRS (1980), p. 168; E. HüsNER (1972), p. 31; E. LAKEMAN (1974), pp. 212-213; D. NoHLEN (1978), p. 300; J. RASCHKE (1968), p. 69; E. ScHILLINGER (1973), pp. 252-255. Sur le système électoral allemand, voir aussi supra pp. 111-112.
311 Y. MÉNY, et autres (1985), p. 37; D. NoHLEN (1986), pp. 112, 173.
312 E. LAKEMAN (1974), pp. 207-208; D. NOHLEN (1978), p. 238.
313 D. NoHLEN, et autres (1969), p. 42; D. NoHLEN (1978), p. 68; (1986), pp. 58, 112;
G. ScHEPIS (1955), p. 177; E. ScHILLINGER (1973), p. 15.
314 D. NoHLEN emploie le terme de <<liste fermée à ordre variable»: Y. MÉNY, et autres (1985), pp. 34, 37. En allemand, il est question de <dose gebundene Listen»:
K. BRAUNIAS (1932), vol. 2, pp. 223-224; D. NoHLEN (1978), p. 69; T. PoLEDNA (1988), p. 279; H. WESTERATH (1955), p. 31. E. CAHN (1909), p. 272, parle simplement de
«gebundene Listen».
315 Ce terme est employé notamment par J. CADART, et autres (1983), p. 206; on relèvera le terme allemand de «Bevorzugungszeichen», employé par E. CAHN (1909), pp. 281, 343.
'16 Voir infi·a pp. 254-255.
plus de 15 députés à élire dans le Collège, quatre noms s'ils sont plus nombreux» 317• Celui du Conseil national autrichien ne peut par contre exprimer qu'un seul vote de préférence318, de même que l'électeur belge319 •
2.2.2.2. Le latoisage
Il est aussi possible que l'électeur soit autorisé à biffer de la liste les candidats pour lesquels il ne veut pas voter320• «Cette opération est connue, à Genève, sous le nom de 'latoisage' » 321• Elle est pratiquée essentiellement en Suisse - aussi bien au scrutin majoritaire qu'au scrutin proportionnel 322•
2.2.2.3. Le cumul
Un autre procédé à la disposition de l'électeur est le cumul, ou vote cumulatif323, qui permet de porter deux fois - ou plus - sur le bulle-tin le nom du même candidat. Un candidat peut être cumulé par le groupement qui présente la liste, au moyen d'un procédé qu'on appelle le cumul préalable324; nous nommerons cumul manuscrit celui qui est opéré par l'électeur lui-même. Le cumul manuscrit peut être considéré comme un instrument permettant à des minorités au sein
317 J. CADART, et autres (1983), p. 190; voir aussi V. BooDANOR/D. BUTLER (1983), p. 111; A. McL. CARSTAIRS (1980), p. 158; E. LAKEMAN (1974), pp. 105-106; D. Nott-LEN (1978), p. 275.
31s A. McL. CARSTAIRS (1980), p. 133.
319 J. CAoART, et autres (1983), p. 95; A. McL. CARSTAms (1980), p. 58; J. GEORGEL, et autres (1979), p. 18; E. LAKEMAN (1974), pp. 100-101; Y. MÉNY, et autres (1985), p. 56; D. NoHLEN (1978), p. 225.
320 D. NoHLEN, et autres (1969), p. 43; D. NoHLEN (1978), p. 69.
321 M. BATTELLJ (1950), p. 111; en allemand, il est question de «Streichen»: E. CAHN (1909), pp. 280 ss. G. ScHEPIS (1955), p. 187, traite de «vote négatif».
322 Voir i1ifra pp. 173 ss, 184-185.
323 Le premier terme est employé par M. BATTELLJ (1950), p. 111, le second par N. SAR!-POLOS (1899), vol. 2, pp. 259 ss. En allemand, il est question de «Stimmenhiiufung», de «gehiiufte Stimmgebung», de «Kumulation», de «Kumulativverfahren», ou encore de «Kumulieren», voire de «kumulatives Votum»: voir K. BRAUNIAS (1932), vol. 2, p. 188; E. CAHN (1909), pp. 285 ss; G. FEHR (1945), p. 41; E. GRUNER (1978), vol. 1, p. 536; E. KLôTI (1901), pp. 4 ss; P. F. MüLLER (1959), pp. 7, 237 ss; D. NoH-LEN, et autres (1969), p. 44; D. NoHLEN (1978), p. 73; (1986), pp. 59-60; A. RUDOLF (1922), pp. 26 ss, 104 ss; E. ScH!LL!NGER (1973), p. 44; en anglais, les expressions
«cumulative vote» (A. McL. CARSTA!RS (1980), p. 13; E. LAKEMAN (1974), p. 87) et
«cumulative ballot» (D. W. RAE (1971), p. 18) sont utilisées.
324 RAPPORT (1972), p. 50. En allemand, on trouve le terme de «Vorkumulation», notam-ment chez B. M. ScHNEWLJN (1946), p. 93, ou encore celui de «Vorschlags-kumulation» (A. RuoOLF (1922), pp. 26, 104). P. F. MüLLER (1959), pp. 240-241, parle de cumul officiel (<<offizielle Kumulation» ).
d'un parti d'obtenir des élus 325 . S'il accroît la liberté de choix de l'élec-teur en lui permettant d'indiquer quels sont ses candidats préférés, les organes dirigeants des partis peuvent faciliter grandement l'élection de certains candidats en les cumulant préalablement, et rendre de ce fait très difficile celle des autres 326.
Le cumul utilisé dans le cadre du système majoritaire tend à un ren-forcement artificiel de la minorité 327. Il a été pratiqué avant tout dans les Etats américains, au XIXe siècle 328. Il a notamment été introduit en 1870 pour l'élection de la Chambre des Représentants de l'Illinois et a donné la possibilité à l'électeur, dans des circonscriptions à trois sièges, d'accorder une voix à trois candidats, une voix et demie à deux candidats, deux voix à un candidat et une à un autre, ou trois voix à un candidat 329 .
Par contre, dans les systèmes proportionnels, il est autorisé avant tout en Suisse 330. Notons cependant que le Luxembourg permet égale-ment de cumuler une fois - opération que nous appellerons cumul simple331 - les candidats à la Chambre des Députés 332. Par ailleurs, il convient de relever que le vote de préférence au sens de la loi ita-lienne333 équivaut à un cumul simple, limité à un certain nombre de candidats, avec interdiction du latoisage.
On peut même concevoir un système de cumul perfectionné qui per-met de disposer d'un certain nombre de points à répartir librement entre les candidats (par exemple, l'électeur dispose de quinze points et peut en attribuer sept au candidat A, six au candidat B et deux au can-didat C, ou encore neuf au cancan-didat A et six au cancan-didat C ... ) 334.
A notre connaissance, il n'est appliqué nulle part. Enfin, le vote cumu-latif peut être combiné avec le vote limité 335 .
325 T. POLEDNA (1988), p. 109.
326 A. RuDoLF (1922), p. 27; B. M. ScHNEWLIN (1946), p. 93; P. F. MüLLER (1959), pp. 240 SS.
327 Voir notamment E. KLôTI (1901), pp. 4-5; E. LAKEMAN (1974), p. 87; N. SARIPOLOS (1899), vol. 2, p. 261; E. ScHILLINGER (1973), p. 44.
328 P. KUMMER (1969), p. 136; N. SARIPOLOS (1899), vol. 2, pp. 266 ss; E. ScHJLLINGER (1973), p. 44.
329 E. LAKEMAN (1974), pp. 89, 276; A. MORIN (1872), pp. 10-11; (1874), pp. 6 SS;
E. NAVILLE (1871), pp. 97, 151 ss; N. SARIPOLOS (1899), vol. 2, pp. 267-271; G. ScHE-PIS (1955), pp. 53-54, 311 *; F. A. WILLE/K. HILTY (1883), pp. 42, 54.
330 Voir infra p. 187.
331 Cf. P. F. MüLLER (1959), p. 239, qui parle d'«einfache Kumulatiom>.
332 V. BoGDANoR/D. BuTLER (1983), p. 151.
333 Voir supra pp. 165-166.
334 P. F. MüLLER (1959), p. 285.
335 G. ScHEPIS (1955), pp. 54-55. Sur le vote limité, voir infra pp. 171-172.
2.2.2.4. Le vote gradué
Enfin, nous appellerons vote gradué336 un système qui permet à l'électeur de partager ses suffrages entre un certain nombre de candi-dats tout en les classant par ordre de préférence. A chaque position correspond un nombre de voix fixé par la loi. Par exemple, une voix entière est attribuée au candidat préféré, une demi-voix au deuxième, un tiers de voix au troisième ... 337• Il est aussi envisageable qu'un point revienne au candidat qui obtient la première préférence, deux points à celui qui obtient la deuxième, et ainsi de suite: dans ce cas, ce seront évidemment les candidats qui auront le moins de points qui seront élus 338•
A noter encore qu'il est concevable que l'électeur puisse énumérer selon ses préférences un nombre limité de candidats339• Tel fut le sys-tème employé en Finlande de 1906 à 1935, en combinaison avec le principe proportionnel. L'électeur avait le droit de voter soit pour des candidats isolés, soit pour des listes comprenant trois candidats: dans ce cas, le candidat préféré par l'électeur obtenait tout d'abord une voix entière, celui qui faisait l'objet de sa deuxième préférence 1/2 voix, enfin le moins aimé 1/3 voix. Le chiffre de comparaison de chaque candidat servait à l'attribution des sièges - à la majorité relative. Il était déterminé comme suit: le chiffre de comparaison du candidat de chaque liste qui obtenait le plus de voix était égal à la somme des bul-letins de la liste, celui du deuxième à la moitié, celui du troisième au tiers 340•
336 Ce terme est employé par N. SARIPOLOs (1899), vol. 2, pp. 293 ss. En allemand, K. BRAUNIAS (1932), vol. 2, pp. 204 ss, E. CAHN (1909), pp. 6-7, P. F. MOLLER (1959), pp. 282 ss (qui y inclut le système des points à répartir librement, voir supra p. 167) et E. ScttILL!NGER (1973), p. 45, emploient le terme de «graduiertes Votum»;
K. BRAUNIAS (1932), vol. 2, pp. 230 ss, traite également du «Rangordnungsverfah-ren>>.
337 P. F. MOLLER (1959), p. 283; N. SARIPoLOs (1899), vol. 2, p. 294; E. ScHILLINGER (1973), p. 45.
338 E. LAKEMAN (1974), pp. 90-91: cet auteur qualifie ce système de «points system»
(système des points).
339 D. NoHLEN, et autres (1969), p. 44; D. NoHLEN (1978), p. 73.
34o K. BRAUNIAS (1932), vol. 2, pp. 230 SS.
Exemple (d'après J. DEcK/G. von WENDT (1907), p. 70):
La liste A comprend les candidats Aa, Ab et Ac. Elle recueille 2200 bulletins.
Ire étape
Les voix des 2200 électeurs de la liste A sont ainsi réparties:
a) 1600 électeurs conservent l'ordre proposé (Aa, Ab, Ac).
Aa obtient de chacun d'eux l voix, soit 1600 voix en tout.
Ab obtient de chacun d'eux 1/2 voix, soit 1600/2 = 800 voix.
Ac obtient de chacun d'eux 1/3 voix, soit 1600/3 = 533 113 voix.
Le vote gradué pratiqué en Finlande était donc une mélange de cumul et de vote limité341•
2.2.3. Les listes libres
Les formes de listes que nous avons étudiées jusqu'ici ne permettent pas à l'électeur de faire figurer sur son bulletin des personnes portées sur des listes de partis différents, voire sur aucune liste. Cependant, les listes libres342 lui octroient de telles possibilités 343, tout en lui
Aa est le candidat de cette liste arrivé en tête. Son chiffre de comparaison est égal au nombre total de bulletins de la liste, soit 2200. . Ab est le candidat arrivé en deuxième position. Son chiffre de comparaison est égal à la moitié du nombre de bulletins de la liste, soit 2200/2 = 1100.
Enfin, le chiffre de comparaison du candidat arrivé en queue de liste, Ac, est égal au tiers du nombre de bulletins de la liste, soit 2200/3 = 733 1/3.
2.2.3.1. Le panachage
Le procédé qui permet à l'électeur de modifier une liste de parti de façon à y faire figurer des personnes qui n'y ont pas été portées est appelé en français le panachage345•
2.2.3.2. La liste blanche
La liberté de décision de l'électeur est encore plus étendue lorsqu'il dispose d'une liste blanche346 qu'il remplit à son gré avec les candidats de divers partis, et que nous pourrions aussi appeler «liste libre au sens strict»347• On peut encore relever que, si l'électeur peut biffer ou rajouter autant de candidats qu'il le désire sur une liste imprimée d'un parti - à condition de ne pas faire figurer sur celle-ci plus de candi-dats qu'il n'y a de sièges à pourvoir - , et même biffer le nom et le numéro de ce parti, il est aussi libre que s'il peut disposer formelle-ment d'une liste blanche348•
2.2.3.3. La liste totalement libre
Enfin, il est concevable que l'électeur ait la possibilité de voter même pour des personnes qui n'ont pas présenté officiellement leur candidature («sauvages», «Wilde»). Nous parlerons dans ce cas de liste totalement libre349•
Le panachage illimité et la mise à disposition d'une liste blanche sont la règle dans les élections au système majoritaire plurinominal.
Ainsi, ils sont très généralement connus en Suisse pour l'élection des Conseillers d'Etat et aux Etats 350; ils sont autorisés en Grande-Bre-tagne 351 et en France352 pour les élections municipales.
345 M. BAITELLI (1950), p. 111; J.-M. COITERET/Cl. EMERI (1988), p. 64; en anglais, il est question de «panachage system» (D. W. RAE (1971), p. 18), en allemand de
«Pana(s)chieren» (K. BRAUNrAs (1932), vol. 2, p. 224; E. CAHN (1909), pp. 282 ss;
P. F. MüLLER (1959), pp. 7, 235 ss; D. NoHLEN, et autres (1969), p. 45; D. NoHLEN (1978), p. 74; (1986), pp. 59-60; T. POLEDNA (1988), pp. 108-109; A. RUDOLF (1922), pp. 99 ss).
346 A. RUDOLF (1922), p. 82, emploie le terme de «bulletin vide» ( «leerer Wahlzettel» ).
347 Le terme allemand de «freie Liste» est également employé dans ce sens: A. KôLz (1987), p. 14; E. SCHILLINGER (1973), p. 16.
348 Cette possibilité est mentionnée par E. CAHN (1909), p. 272.
349 D. NoHLEN (et autres (1969), p. 45; (1978), p. 74) semble considérer (à tort) qu'il n'y a panachage que lorsque l'électeur peut déterminer de façon totalement libre tous les candidats pour qui il veut voter.
350 Voir infra pp. 173 ss.
351 E. LAKEMAN (1974), pp. 36-38.