actes du colloque

ExpErtisE Et contrôlE :

dialoguEs sans frontièrEs

Ecole Nationale d’Administration - Paris

17

2004

actes du colloque

3 2 4

SOMMAIRE

1

La nouveLLe gouvernance de L’etat

et L’évoLutIon des dIsposItIfs de contrôLe 5 André BARILARI

des InspectIons renouveLées pour un management pubLIc performant

et des poLItIques pubLIques effIcaces 11 Le contrôLe interne à La commission européenne 11 Anthony WRIGHT

L’expérience de La démarche européenne

du common assessment framework 16

Patrick STAES

QueL nouveau rôLe pour Les corps de contrôLe avec La mise en œuvre de La LoLf ? 20 Daniel LIMODIN

comment atteindre Les objectifs de modernisation du management pubLic vouLus par Le parLement ? 23 Gilles CARREZ

Tableronde

La modernisation du management

pubLic est-eLLe bien engagée ? 26

Pierre VERKAEREN 26

Michael WHITEHOUSE 32

Jean-François BENARD 35

u débaT 36

mobILIser une expertIse de quaLIté

pour un meILLeur management pubLIc 37 forces et faibLesses du contrôLe

des performances pour faire progresser

La QuaLité du management pubLic 37

Odile SALLARD

QueL partenariat entre L’etat et Les coLLectivités territoriaLes pour capitaLiser L’expertise

et Les métiers du cadre de vie ? 42 André ROSSINOT

aLLocution 45

Gilles de ROBIEN

Tableronde

L’etat doit-iL être expert et Le peut-iL ? sur QueLLe forme d’expertise interne et externe Le gouvernement doit-iL

pouvoir s’appuyer ? 48

Heinz Jörg BORKENSTEIN 48

Alain BOUVIER 54

Gérard MASSIN 55

Claude GRESSIER 56

u débaT 57

Retour au Sommaire des Actes

comment faIre vIvre La compétence d’expertIse et de contrôLe au seIn des servIces de L’etat ? 58

L’inspection espagnoLe spéciaLisée dans Les infrastructures : QueL type de contrôLe

des gestionnaires déLégués ? 58

Fernando ROJAS URTASUN

comment contrôLer L’efficience des choix et modes opératoires

des marchés de travaux pubLics ? 62 Alfonso Maria ROSSI BRIGANTE

QueL profiL pour Les experts et Les réguLateurs de demain ? QueL recrutement

et QueLLe aLternance des carrières ? 65 Jean-Pierre GIBLIN

Tableronde

faut-iL spéciaLiser Les métiers de L’inspection ? comment organiser La fertiLisation

croisée des expériences techniQues et opérationneLLes ?

comment tenir compte des nouveLLes répartitions de compétences entre etat

et coLLectivités territoriaLes ? 68

Giuseppe RICCERI 68

Paul VIALLE 70

Jean-Pierre DUPORT 71

u débaT 72

queLLes autorItés technIques pour Le servIce des habItants et La protectIon

des consommateurs et du cadre de vIe ? 74 QueLLe expertise L’agence française de sécurité sanitaire des aLiments mobiLise-t-eLLe pour

exercer son rôLe ? 74

Paul VIALLE

sur QueLs indicateurs L’agence pour Le contrôLe et La QuaLité des services pubLics Locaux de La viLLe de rome s’appuie-t-eLLe pour apprécier

Le service rendu ? 77

Federico COLOSI

QueL apport du conseiL généraL des ponts et chaussées de demain sur Les deux thèmes

de L’expertise et du contrôLe ? 85

Claude MARTINAND

cLôture du coLLoque 87

Jean-Paul DELEVOYE

bIographIes des Intervenants 92 sommaire

5 6

7 8

IntroductIon

Pour la mise en œuvre des politiques publiques, l’Etat doit désormais identifier plus clairement ses missions, leurs objectifs et les indicateurs permettant d’en apprécier les résultats. Cette évolution renforce l’intérêt des métiers d’expertise, de contrôle et d’évaluation d’autorités techniques et morales telles que, parmi d’autres, le Conseil Général des Ponts et Chaussées. Elle impose, dans le contexte général de la modernisation du système public, une plus grande ouverture interministérielle et internationale. Méthodes d’inspection et d’audit, mobilisation des expertises au service des projets de l’Etat et des attentes des citoyens, évaluation de la mise en œuvre des politiques publiques dans un contexte européen et décentralisé ont été au cœur des débats de la journée avec des intervenants de qualité.

1 1

La nouveLLe gouvernance de L’etat et L’évoLutIon des dIsposItIfs

de contrôLe

André BARILARI, inspecteur général des Finances, président du comité interministériel d’audit des programmes

La nouvelle loi organique relative aux lois de finances est un des déterminants majeurs de la réforme de l’Etat. Son impact sur le système de contrôle des finances publiques et des politiques publiques est important et multiple :

• elle rééquilibre les contrôles a priori et a posteriori,

• elle crée des types nouveaux de contrôles,

• elle ouvre des problématiques nouvelles pour l’évaluation des politiques publiques.

Tous ces éléments doivent conduire les corps de contrôle interne à s’interroger sur l’évolution de leur positionnement et l’adaptation de leurs compétences aux nouvelles exigences.

La journée sur l’expertise et le contrôle organisée par le conseil général des ponts et chaussées dans le cadre de son bicentenaire vient à point pour échanger les réflexions sur ces thèmes, explorer ces évolutions, en déterminer les logiques et les lignes de force afin de permettre aux différents corps et institutions de contrôle de la sphère publique de s’y préparer, de s’y adapter et de les prendre en charge.

Cette réflexion doit se dérouler « sans frontières » car l’expérience de nos collègues des pays comparables (Anglais, Belges, Italiens, Allemands) et des institutions communautaires nous est précieuse, mais aussi « sans œillères » c’est à dire en dépassant les points de vue institutionnels pour toujours se ressourcer par rapport aux besoins de notre véritable client et actionnaire : le citoyen.

Je voudrais en effet préciser en préambule deux éléments qu’il ne faut en effet jamais perdre de vue dans nos analyses. Notre finalité et notre spécificité.

La finalité, c’est la démocratie. L’action publique doit faire l’objet d’un contrôle

particulier afin, non seulement de prévenir ou sanctionner les détournements à des fins privées ou étrangères à l’intérêt général, mais aussi de garantir qu’elle s’exerce conformément aux décisions prises par les instances légitimes qui expriment la souveraineté des citoyens. La démocratie exige, plus que tout autre régime, contrôle et transparence dans le domaine des finances publiques.

Le citoyen¹ ne supporte les prélèvements publics que s’il a la garantie que les fonds qui sont soustraits à sa décision (le prélèvement public transfère les choix de dépenses de la sphère privée à la sphère publique) sont utilisés de manière transparente, conforme aux règles de droit et aux décisions des assemblées délibérantes qui adoptent les budgets.

Le contrôle des finances publiques est la mise en œuvre de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen qui, dans son article XIV, indique :

« Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée. » Et cet article doit se lire avec le suivant : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

La spécificité c’est celle des critères d’évaluation. Pour un particulier ou une entreprise, les critères de bonne gestion financière sont simples, il s’agit de maximiser le profit qui revient à l’investisseur, en développant les recettes et en minimisant les coûts.

Le marché se charge d’arbitrer entre les bonnes et les mauvaises stratégies. Dans le domaine des finances publiques, on peut certes stigmatiser certains gaspillages, comparer la productivité et l’efficience de certains services avec des références dans le secteur privé, mais pour véritablement apprécier l’efficacité de la dépense, il faut formuler de manière précise les objectifs des politiques publiques et mesurer les résultats par rapport à eux.

Une fois posé ce cap général, je voudrais, avant d’esquisser ce qui me paraissent être les lignes de force des évolutions, définir une typologie des contrôles qui nous servira de cadre conceptuel.

« Le consentement à l’impôt » André Barilari, La bibliothèque du citoyen, presses de sciences po 2000.

2 ²

lanouvellegouvernancedel’etatetl’évolutiondesdisPositifsdecontrôle

I. Le cadre conceptuel, la typologie des contrôles

L’origine étymologique du mot « contrôle » est claire, il est formé de « contre » et de « rôle ». Le rôle est un registre, le premier contrôle est donc de tenir le registre en double, l’un servant à vérifier l’autre.

Vérifier, c’est reconnaître une chose pour vraie (ou fausse), c’est rechercher la vérité. Cela nécessite un point de vue extérieur qui est bien marqué par la vocable

« d’inspection », comme « l’action de regarder ».

Le contrôle est donc l’action de regarder afin de rechercher la vérité²et il ne peut être mené que de l’extérieur par rapport à son champ. Mais sous l’influence de l’Anglais, « control », le mot a le sens de « maîtrise » qui signifie pouvoir déclencher, moduler, arrêter, régler un processus que l’on a sous sa surveillance. Dans les pays anglo-saxons, c’est le terme « audit » qui a le sens de contrôle. Si l’on attache de l’importance à l’étymologie, l’audit fait appel principalement au sens auditif, il faudrait réserver ce terme aux enquêtes qui sont effectuées en procédant à l’audition, à l’écoute des acteurs. Il s’agirait donc simplement d’une des techniques de diagnostic.

L’usage de ce mot s’étant cependant répandu en France, nous l’utiliserons dans le sens de technique de contrôle. Son utilisation est même souvent préférée au terme contrôle qui de ce fait a désormais une connotation plus restreinte qui l’enferme dans les finalités de recherche d’irrégularités (contrôle fiscal) alors que l’audit est désormais compris comme la mise en œuvre de techniques diverses permettant de porter un diagnostic plus global et d’élaborer des propositions visant à améliorer l’efficacité et l’efficience.

Le contrôle des finances publiques peut être entendu dans ces deux sens : la vérification et la maîtrise. Mais la meilleure manière de clarifier les concepts dans ce domaine paraît être de les différencier par rapport aux objectifs poursuivis.

Quatre finalités principales sont concevables :

• vérifier qu’un produit ou un processus est conforme à des règles, il s’agit des contrôles de régularité ;

• certifier qu’un organisme ou un processus répond à certains critères de qualité, il s’agit des contrôles de qualité ou de sincérité ;

• contrôler qu’une unité ou un ensemble d’unités réalise les objectifs qui lui ont été fixés avec efficacité et efficience : il s’agit de contrôles de la réalisation des résultats que l’on peut nommer « contrôles de gestion » ;

2 Un des premiers emplois du terme « inspection » est de Saint Augustin dont l’« inspector cordis », celui qui regarde dans les cœurs, ne peut être que Dieu.

• évaluer la pertinence des objectifs, l’ampleur et l’adaptation des moyens employés par rapport à une finalité recherchée : il s’agit d’évaluer la pertinence et l’impact d’une politique publique.

Les quatre modes d’intervention ainsi définis ne sont pas sans liens et interférences les uns avec les autres : des objectifs de qualité ou de régularité peuvent être intégrés dans les résultats à atteindre, l’évaluation d’une politique pourra s’appuyer sur l’analyse des écarts entre les objectifs et les résultats.

Malgré ces interférences, il est proposé de garder cette typologie qui paraît plus clarificatrice que celle qui serait fondée sur les acteurs, les outils ou le positionnement de ces contrôles. Les acteurs peuvent en effet être polyvalents et réaliser, consciemment ou inconsciemment, concomitamment ou successivement, plusieurs types de contrôle. De même, une différenciation par les outils est moins pertinente car de nombreux outils peuvent être communs : indicateurs, enquête.

Enfin, le contrôle est toujours externe par rapport au contrôlé mais interne par rapport à l’autorité qui le commandite…Nous garderons cependant la distinction a priori et a posteriori comme déterminant second dans cette analyse.

II. Par rapport à cette grille d’analyse, quelles sont donc les évolutions introduites par la LOLF ?

La nouvelle gouvernance financière impacte l’ensemble du système de contrôle et :

• oblige à repositionner les contrôles de régularité ;

• crée des dispositifs de certification ;

• donne un sens au contrôle de gestion ;

• crée les bases d’un meilleur système d’évaluation des politiques publiques.

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Les contrôles de régularité interviennent soit a priori soit a posteriori.

a) les contrôles a priori (qui sont des contrôles effectués uniquement par rapport à un référentiel de règles)

Il convient de distinguer les contrôles financiers et les contrôles comptables.

Les contrôles exercés par le contrôleur financier, qui sont en substance des contrôles de conformité par rapport à l’autorisation budgétaire, doivent substantiellement évoluer dans la mesure ou le cadre de l’autorisation budgétaire

est profondément modifié. Il n’y a plus lieu d’exercer un contrôle sur la nature des dépenses, sauf concernant le plafond des dépenses de personnel par programmes et le plafond des emplois par ministère et ne subsiste que la nécessité d’un contrôle des engagements de façon à ne pas permettre au responsable de programme de dépasser l’enveloppe limitative des crédits du programme. Ainsi, si le principe du contrôle financier subsiste (exigence démocratique), ses modalités seront considérablement allégées, de ce fait, plus besoin d’une institution dédiée pour l’exercer, il devient une procédure mise en œuvre par « l’interlocuteur financier unique ».

Les contrôles comptables, pour lesquels la réflexion a été engagée, notamment par la DGCP qui fait évoluer les contrôles de payeur et de caissier avec les concepts de contrôle hiérarchisé (sélectifs en fonction des enjeux) d’une part et partenariaux d’autre part (c’est à dire portant principalement sur la sécurisation des procédures en amont du comptable), sans que cette évolution soit intrinsèquement liée aux dispositions de la Lolf. Elle est cependant cohérente avec celle-ci.

b) les vérifications de régularité a posteriori

Les vérifications à posteriori sont impactés par deux types d’évolutions :

• celles qui résultent directement de la Lolf, c’est à dire l’adoption d’une nouvelle nomenclature budgétaire et la mise en place d’une comptabilité d’exercice,

• et celles qui résultent de l’évolution des contrôles a priori. En effet, la vérification des comptables devra tenir compte de la mise en place des contrôles hiérarchisés et partenariaux (ce qui modifiera sensiblement l’approche et le positionnement de la Cour des Comptes).

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En premier lieu, le chapitre V de la Lolf qui porte sur les comptes de l’État définit les principes de comptabilisation et les critères de qualité des comptes à mettre en place. Il donne mission aux comptables publics (art. 31) d’effectuer un contrôle de conformité à des principes. Et de plus, l’article 58-5° prévoit que la Cour des Comptes doit assurer la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l’État. Mais il serait illusoire de croire que cela restera l’affaire de la cour des comptes, cette exigence de certification va impacter très sensiblement les travaux des ordonnateurs, des comptables et de tous les niveaux de contrôle interne.

b) Le contrôle de qualité des programmes et le contrôle de fiabilité des résultats présentés dans les projets de rapports de performance

Créé par décision du CIRE du 15 novembre 2001, le comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) a pour mission «la validation des programmes et des informations associées dans le cadre de la procédure budgétaire, en vue de leur intégration en loi de finances». Le CIAP intervient donc dans le cadre d’un processus autonome de contrôle qualité, préalable à la présentation des documents budgétaires au Parlement. Ce contrôle de qualité qui n’est ni de l’évaluation de politique publique, ni du contrôle de performance est destiné à vérifier si les projets de programme répondent à des critères définis (audits initiaux) et si les projets de rapports annuels de performance présentent des résultats chiffrés fiables, n’introduisant pas des biais contraires aux objectifs recherchés et sont correctement documentés et commentés (audits de réalisation).

l

(

)

Le contrôle par les résultats nécessite deux éléments qui sont mis en place par la Lolf :

• un cadre de gestion qui donne des responsabilités dans le cadre de la gouvernance des programmes ,

• un référentiel de cibles de résultat mesurables.

a) Le nouveau cadre de gestion, la gouvernance des programmes La Lolf met en place un cadre de gestion à trois niveaux.

Le système de pilotage des programmes

Ce niveau est celui de l’exécution du budget. Les responsables s’efforcent d’atteindre les cibles qui leur ont été fixées en mobilisant toutes les marges de manœuvre que leur donne la fongibilité asymétrique des crédits au sein du programme. Le responsable de programme ne se limite pas à des arbitrages budgétaires, il gère la performance du programme et pilote donc l’ensemble des opérateurs à cet égard. Pour responsabiliser ces opérateurs sur lesquels il exerce son pouvoir, il leur délègue des budgets opérationnels de programme (BOP).

Le système de gestion des BOP

Les responsables de BOP sont soit des responsables d’actions (ou de sous-actions ou d’ensembles d’actions), soit des responsables de services déconcentrés qui mettent lanouvellegouvernancedel’etatetl’évolutiondesdisPositifsdecontrôle

en œuvre tout ou partie des actions du programme pour une circonscription ou une clientèle donnée. Ils bénéficient à leur niveau de la fongibilité à l’intérieur de BOP qu’ils ont à gérer et sont responsables de la réalisation des performances qui leur sont demandées par le responsable de programme.

Le management des unités opérationnelles

Les processus gérés par les responsables de BOP peuvent être mis en œuvre par des unités opérationnelles. Ces services disposent de moyens mis à leur disposition par les responsables de BOP, avec des objectifs opérationnels et des marges de manœuvre propres.

Le dialogue de gestion est le moyen de conserver la cohérence de l’ensemble malgré l’autonomie relative de chacun des trois systèmes. Des outils spécifiques de dialogue de gestion doivent être mis en place, d’une part entre le responsable du programme et les responsables des BOP et d’autre part entre les responsables des BOP et les unités opérationnelles. Le contrôle de gestion est un outil essentiel du dialogue de gestion. Les corps de contrôle interne devront se positionner par rapport à ces différents niveaux de contrôles de résultat correspondant aux différents étages des systèmes de mise en œuvre des programmes.

Si les trois systèmes de contrôle de gestion ont la même finalité (s’assurer qu’une unité ou un ensemble d’unités réalise les objectifs qui lui ont été fixés), les besoin d’intervention des corps de contrôle spécialisés n’est pas le même à ces différents niveaux.

b) Le référentiel de performance des programmes

Dans la mesure ou les corps de contrôle interne interviendront dans les diagnostics d’appréciation des performances, il ne pourront pas s’affranchir du cadre des objectifs, des indicateurs et des cibles de résultat déterminés dans le cadre des programmes. Leur rôle sera de comparer les résultats effectifs aux cibles fixées, de porter un diagnostic sur les causes des écarts et sur la pertinence des décisions dans la mise en œuvre des moyens par rapport aux objectifs.

L’existence de ce cadre de performance que constituent les PAP évitera aux corps de contrôle de « rétroprojeter » au moment de leurs audits leur propre vision des objectifs et des résultats à atteindre, ainsi que cela était pratiqué auparavant.

Un mot sur ce « barbarisme ». Les corps de contrôle effectuent d’ores et déjà des audits appréciant les performances d’une unité administrative. Mais comme les cibles de résultat ne sont généralement pas formalisées, ou si elles le sont, elles ne

sont pas légitimées par rapport aux objectifs stratégiques avalisés par le parlement, l’audit se traduit par le fait de comparer l’action concrète du gestionnaire du service contrôlé à une action idéale, dont une bonne part des caractéristiques est déterminée par le contrôleur lui même, au moment du contrôle. Ce phénomène, que l’on pourrait appeler de « rétro projection du référentiel », est un facteur qui peut, non seulement générer des difficultés entre les contrôleur et le contrôlé, mais aussi rendre plus difficile l’application des propositions du contrôleur qui encourent le soupçon d’irréalisme.

En effet, cette réécriture de l’action de référence s’effectue après coup, par rapport à un passé dont on connaît les limites et les contraintes, ce qui la rend par la même difficilement comparable à celle qui s’est décidée dans le cours de l’histoire réelle, lorsque l’écheveau des possibles était ouvert. Dans ce contexte « ante-Lolf », lorsqu’il a eu à décider des actions menées, le gestionnaire ne connaissait pas le référentiel qui lui serait appliqué par le contrôleur. La Lolf change radicalement ce contexte. En votant le budget, le Parlement fixe des programmes disposant d’objectifs mesurables par des indicateurs assortis de cibles de résultat. La gestion par contrats d’objectifs permet ensuite de fixer à chaque opérateur du programme sa part de moyens et d’objectifs. Il est clair que dans ce cadre, le contrôleur devra apprécier l’action du contrôlé par rapport à ce référentiel ainsi déterminé. Celui-ci présente l’avantage d’être connu du gestionnaire au moment de son action et donc de fournir une base objective de référence pour évaluer son action.

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’

Les programmes fournissent aux politiques publiques (tout au moins pour celles dont l’Etat est acteur) un cadre de formalisation obligeant à expliciter la stratégie, les priorités, les objectifs, les leviers d’action, les moyens mobilisés au service de ses politiques. Les contraintes imposées aux ministères de choisir des objectifs d’impact final, de qualité et d’efficience et de les assortir d’indicateurs de mesure des progrès, pré positionne un cadre favorable à l’évaluation des politiques publiques.

Les évaluations doivent permettre de porter un jugement sur les politiques publiques développées, de s’interroger sur leur adaptation au contexte et aux besoins, sur le niveau des moyens globaux à mettre en œuvre, sur les opérateurs et les leviers d’action les plus efficaces. Elles permettent de redéfinir les objectifs stratégiques et les ressources à mobiliser. Elles trouvent dans le cadre de la Lolf un débouché naturel, le remaniement de la grille des programmes.

III. Les conséquences de ces évolutions pour les corps investis de missions de contrôle et d’expertise

Les corps et services investis de mission de contrôle doivent s’adapter à ces évolutions même si certaines sont à peine esquissées dans l’état actuel des choses. Ces évolutions me paraissent devoir se centrer autour de quatre lignes de force :

• ne pas abandonner le terrain de la vérification de la régularité,

• être des partenaires dans le cadre des nouvelles certifications,

• s’approprier l’appréciation des résultats,

• se préparer à participer à des dispositifs d’évaluation des programmes.

n

Devant l’ouverture de nouveaux champs de contrôle, le danger est de perdre de vue la vérification de régularité. Or, dans les administrations qui manient les deniers publics, mais aussi dans toutes celles dont les décisions peuvent se traduire par des enjeux financiers considérables pour les particuliers ou les entreprises, le risque de corruption existe toujours et la vérification approfondie a posteriori des activités reste tout à fait indispensable, à titre préventif, à titre de garantie pour les agents honnêtes et afin de découvrir et faire sanctionner ceux qui succombent aux tentations.

Les contrôles de régularité a posteriori restent nécessaires pour compléter les contrôles a priori. Ceux-ci présentent en effet un certain nombre de limites.

Le contrôle a priori est essentiellement un contrôle sur dossier, à partir de pièces justificatives définies, tandis que le contrôle administratif à posteriori s’exercera sur place et confrontera les documents produits à la réalité.

Le contrôle a priori est limité dans ses objectifs à la régularité externe, le contrôle a posteriori, parce qu’il n’interfère pas dans la décision de l’ordonnateur, pourra porter sur tous les aspects de la régularité, y compris pénale (article 40).

Les contrôles a posteriori de régularité nécessitent une analyse des risques et des enjeux, afin de bien cibler les contrôles à entreprendre et de faire en sorte que la sélectivité ne soit pas un handicap. Or, ces processus de détermination de la cartographie des risques sont délicats à mener car ils exigent un effort d’anticipation qui implique une parfaite connaissance des procédures, des organisations et de leur contexte.

d

La certification des comptes est sous l’égide de la Cour des Comptes et la certification des résultats sous celle du CIAP mais les corps de contrôle et d’expertise sont pour ces deux processus des partenaires incontournables.

La Cour des Compte pèse pour que les dispositifs de contrôle interne des ministères concourent à la préparation de la certification des comptes de l’Etat de façon à ce qu’elle puisse s’orienter vers le contrôle des contrôles autrement dit s’appuyer sur les contrôles amont, internes à l’ordonnateur. Il convient donc de mener un dialogue avec cette institution pour positionner le travail des corps de contrôle interne de manière utile dans la chaîne des contrôles.

De plus, d’ores et déjà, les corps de contrôle administratifs sont les opérateurs des audits de certification du CIAP et un élément majeur de la crédibilité et de la pertinence de ces travaux. Le CIAP n’est que l’expression de l’organisation collective des corps de contrôle et de leur mobilisation au service du gouvernement pour la certification de la qualité des programmes et de leurs résultats. Cette tâche devient une ligne de force permanente du programme de travail de tous les corps de contrôle partenaires du CIAP.

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Les corps de contrôle administratifs sont seuls légitimes pour intervenir à deux niveaux.

Pour le compte de leur ministre afin d’auditer l’action d’un responsable de programme (résultats obtenus, efficacité du pilotage…). Le champ d’action privilégié de ce type d’audit est constitué par les programmes du ministère dont le corps de contrôle couvre le champ, mais ce type de mission pourrait aussi être mené en mission conjointe dans le cadre des missions interministérielles ou des DPT (documents de politique transversale).

Pour le compte d’un responsable de programme, notamment ceux qui ne disposent pas de services de contrôle à leurs niveaux, afin de réaliser des audits de mise en œuvre des BOP en laissant aux corps de contrôle internes des directions les audits des unités opérationnelles.

Ces interventions au niveau de l’appréciation des résultats pourraient être transposées dans un module spécialisé au niveau des opérateurs de l’Etat (établissements publics, etc.) au sens de la Lolf, il s’agirait d’auditer la mise en œuvre des contrats d’objectifs moyens conclu par la tutelle avec ces opérateurs dans le cadre de la mise en œuvre des programmes.

lanouvellegouvernancedel’etatetl’évolutiondesdisPositifsdecontrôle

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Il sera nécessaire pour le gouvernement d’organiser périodiquement une « revue des programmes », les corps de contrôle administratifs pourront la mener pour leur domaine à la demande de leur ministre, soit y participer en mission conjointe avec des membres d’autres institutions de contrôle, mais aussi avec des auditeurs privés ou des universitaires, recrutés dans le cadre d’un marché particulier et intégrés dans l’équipe d’audit.

Ces processus d’évaluation des programmes et leur articulation avec l’évaluation des politiques publiques qui mettent en jeu plusieurs acteurs (collectivités territoriales, institutions sociales et diverses, communautés européennes) sont à définir. Un groupe de travail devrait être constitué avec la direction du budget afin de définir un cahier des charges-type d’une évaluation de programme.

IV. Conclusion

Le système français de contrôle de l’action publique est un système mixte, ce qui lui donne une dynamique complexe. Ainsi, au-delà des évolutions de ses différentes composantes dont nous avons posé les contraintes et esquissé les directions, une réflexion d’ensemble, avec un point de vue systémique, prenant en compte la dynamique entre les différentes formes de contrôle est nécessaire de façon à stabiliser un nouveau système qui réponde mieux aux objectifs. D’un point de vue systémique, c’est tout le système de contrôle de l’action publique qui est à repenser dans l’ensemble de ses composantes dans leurs relations, leurs interactions et leurs équilibres.

des InspectIons renouveLées pour un management

pubLIc performant et des poLItIques pubLIques effIcaces

L

à La

c

Anthony WRIGHT, chargé des fonctions de directeur général du service d’audit de la Commission européenne

I. Introduction

La réforme décidée par la Commission Prodi³ a conduit à une modification en profondeur des méthodes de gestion de la Commission et ses services. Elle a entraîné un changement radical des modes de fixation des priorités politiques et d’affectation des ressources, une évolution importante de la politique du personnel et une réforme en profondeur de l’organisation financière. L’ancien système de contrôle financier ex ante qui consistait en une vérification et une approbation centralisées des opérations financières individuelles a cédé la place à un système où la responsabilité des contrôles incombe aux directeurs généraux et est assortie d’une obligation de rendre compte annuellement.

Le contrôle interne est donc maintenant en premier lieu du ressort de chaque directeur général. Ce dernier détermine l’organisation et les ressources qui lui sont nécessaires pour donner l’assurance dont il a besoin pour pouvoir rendre compte à la Commission. En effet, étant donné que la Commission délègue ses pouvoirs d’ordonnancement aux directeurs généraux, ceux-ci doivent rendre compte au collège des commissaires par le biais de leurs rapports annuels d’activité (RAA), assortis de déclarations d’assurance. La déclaration d’assurance de chaque directeur général porte sur sa gestion dans tous ses aspects (légalité, régularité, efficacité,

Livre blanc com (2000) 200

efficience) et lui permet, en cas de besoin, d’émettre des réserves qui sont l’occasion d’identifier des obstacles ou risques qui qualifient son assurance.

Pour l’exercice de leurs responsabilités d’ordonnateur délégué, les directeurs généraux bénéficient du soutien du service financier central (SFC), rattaché à la DG BUDG, qui est chargé de définir les règles et procédures financières et les normes minimales communes pour les contrôles internes dans les directions générales, et de donner des conseils relatifs à leur application.

Par ailleurs, le SFC établit annuellement, à l’attention de la Commission, une vue d’ensemble de l’état des contrôles internes dans les directions générales.

L’organisation de l’audit interne au sein de la Commission repose sur :

• L'auditeur interne dont la fonction est prévue par le règlement financier et qui a pour mission de conseiller la Commission pour faciliter la maîtrise des risques et le contrôle de la conformité, et d'apporter un avis indépendant sur la qualité des systèmes de gestion et de contrôle, ainsi que des recommandations pour améliorer l’efficience des opérations et promouvoir une utilisation économiquement judicieuse des ressources de la Commission (utilisation des ressources aux fins prévues et bon rapport coût/efficacité).

• Dans chaque direction générale, une structure d’audit interne ("Internal Audit Capability" - IAC) chargée d'apporter au directeur général dont elle dépend l'assurance que les contrôles internes exercés sur les activités de la DG sont efficaces et de fournir des recommandations sur l'amélioration des systèmes. L'IAC rend compte directement au directeur général. Ces structures d'audit participent à un réseau "auditnet", présidé par le service d'audit interne (SAI).

• Le comité de suivi des audits (CSA) a pour principales missions d'assurer l'indépendance de le SAI, de superviser les processus de contrôle de la Commission à la lumière des résultats des audits du service d’audit interne et de la Cour des Comptes, de surveiller la mise en œuvre des recommandations issues des audits, y compris celles formulées par la Cour des Comptes et acceptées par la Commission, et de surveiller la qualité du travail d’audit.

desinsPectionsrenouveléesPourunmanagementPuBlicPerformantetdesPolitiquesPuBliquesefficaces

3 ³

II. Le service d’audit interne

La création du service d’audit interne est prévue dans le livre blanc⁴ et constitue un des piliers de la réforme. Le SAI est opérationnel depuis fin juin 2000.

Rattaché dans un premier temps à la direction générale du contrôle financier, le SAI a acquis le statut de «direction générale» le 4 juillet 2001⁵, après la modification nécessaire du règlement financier. L’IAS compte actuellement environ 90 personnes et est composé de deux directions, l’une en charge des questions horizontales et de son infrastructure administratif, l’autre des missions d’audit.

Les missions du service d’audit interne

La Commission a adopté le 27 octobre 2000 une charte⁷ qui fixe les conditions d’exercice de la fonction du SAI. D’après cette charte, le SAI a pour mission d’aider, par ses avis, ses conseils et ses recommandations, la Commission à :

• mieux maîtriser les risques ;

• mieux assurer la sécurité des actifs ;

• mieux contrôler le respect des règles ;

• produire des informations comptables et de gestion sincères et fiables ;

• améliorer la qualité des systèmes de gestion, de contrôle et d'audit interne ;

• améliorer l'efficience et l'efficacité des opérations et assurer une utilisation économe des ressources de la Commission.

La charte prévoit en outre le rattachement du SAI au vice-président chargé de la réforme de la Commission, un accès direct de l'auditeur interne au Comité de suivi des audits et, le cas échéant, au président et au collège, et l'indépendance du SAI par rapport aux autres directions générales et services de la Commission. Le SAI a accès à toutes les informations nécessaires à l'accomplissement de sa mission. En outre, la charte précise que Le SAI conduit ses travaux conformément aux principes et aux normes internationales d'audit interne généralement reconnus (normes IIA).

Le règlement financier⁸ adopté par le Conseil le 25 juin 2002 consacre et définit, dans son chapitre 8 (articles 85, 8 et 87), la fonction d’audit interne dans les

Com (2000) 200 du 05/0/2000

SEC (2001) 1077 réorganisation du contrôle financier et de l’audit interne de la Commission règlement n° 72/200 JO L- du 20/0/200

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8 règlement n° 05/2002 JO L28 du /09/2002

institutions européennes. L’auditeur interne est responsable de la vérification du bon fonctionnement des systèmes et des procédures d’exécution du budget. Il ne peut être ni ordonnateur ni comptable (article 85). Il conseille son institution dans la maîtrise des risques, en formulant des avis indépendants portant sur la qualité des systèmes de gestion et de contrôles et en émettant des recommandations pour améliorer les conditions d’exécution des opérations et promouvoir la bonne gestion financière (article 8.1).

L’article 8.3 prévoit que l’auditeur interne soumette annuellement à son institution un rapport indiquant le nombre et le type d’audits internes effectués, les recommandations formulées et les suites données à ces recommandations.

L’article 87 fait obligation à chaque institution de garantir l’indépendance totale de son auditeur interne.

Enfin, l’auditeur interne de la Commission est également chargé de l’audit interne des agences communautaires (article 185). Un diagramme joint en annexe explicite les relations entre les différents acteurs de l’audit.

Les travaux du service d’audit interne

Outre son activité d’audit proprement dite, le SAI exerce également un rôle de conseil auprès des directions générales ou de la Commission. Enfin il développe des outils et méthodologies d’audit pour lui-même et les IAC, comme par exemple l’outil informatique Audit Management System (AMS).

Le premier programme de travail triennal 2001-2003 du SAI s’est concentré sur la réalisation de l’action 87 du livre blanc qui focalisait initialement les travaux d’audit sur les systèmes de gestion financière de chaque DG. Cependant, en 2001, ces systèmes étaient encore en évolution et les premiers rapports se sont limités à faire état des progrès réalisés par les DG pour leur mise en œuvre. D’autre part, le SAI a entamé certains audits horizontaux (comptabilité, recouvrements, marchés des études, processus de décharge). En 2002, le SAI a conduit un audit sur le processus d’établissement des rapports annuels d’activité de chaque DG et a commencé les contrôles approfondis des systèmes de gestion et de contrôle des directions générales. En 2003, le SAI aurait dû achever sa série d’audits sur chacune des Directions générales et sur cette base fournir à la Commission une appréciation d’ensemble des systèmes de contrôle interne de la Commission. L’affaire «Eurostat»

et les demandes spécifiques adressées par la Commission au SAI ont eu pour conséquence un report en 2004 de certaines actions prévues pour 2003.

Le programme de travail 2004-200 prévoit que le SAI achève l’action 87 en 2004 et fournisse sur cette base une appréciation d’ensemble des systèmes de gestion et de contrôle de la Commission. En 2005 et 200, le SAI poursuivra l’établissement du tableau complet du profil de risque de la Commission dans son ensemble et procédera à de nouveaux audits horizontaux. En 2005, une attention particulière sera portée à la gestion et l’allocation des ressources et par là à l’efficacité et à l’efficience des opérations. En 2006, le SAI cherchera à s’assurer que la couverture de ses audits lui permette de donner une assurance sur l’ensemble des objectifs du contrôle interne, à savoir au regard de :

• la fiabilité et l'intégrité des informations financières et opérationnelles ;

• l'efficacité et l'efficience des opérations ;

• la protection du patrimoine ;

• du respect des lois, règlements et contrats.

III. Les structures d’audit interne et le réseau auditnet

La réforme de l’organisation financière de la Commission a également été accompagnée de la création au sein de chacune des directions générales d’une structure d’audit interne (IAC) qui joue pour la direction générale dont elle dépend un rôle similaire à celui du SAI pour la Commission.

Le principal objectif des structures d’audit interne, qui sont directement rattachées au directeur général, est d’apporter à leur directeur général une opinion quant à l’efficacité des contrôles internes relatifs aux activités de la DG. Les IAC doivent formuler un avis sur la situation du contrôle à titre de contribution au rapport annuel d’activité (RAA). En coordination avec leur directeur général, les IAC doivent établir un programme de travail fondé sur une évaluation des risques.

Les structures d’audit interne se retrouvent au sein du réseau auditnet dont le secrétariat est assuré par le SAI. Ce réseau vise à mettre en place une méthodologie commune, apporter des orientations, et favoriser une planification cohérente des audits. Dans sa communication du 10 février 2004⁹, la Commission a confié au SAI la présidence du réseau auditnet et a fait obligation aux structures d’audit interne de transmettre systématiquement au SAI tous leurs rapports d’audit avec un résumé analytique mettant en exergue les constatations essentielles du rapport. Sur cette base le SAI doit produire un rapport semestriel dont la première édition est en

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voie de finalisation. Enfin le SAI prend part aux procédures de nomination des responsables des structures d’audit interne.

IV. Le comité de suivi des audits

Le livre blanc a décidé la création d’un comité de suivi des audits (CSA). La charte de ce comité¹⁰ définit son rôle, sa composition, son organisation et ses responsabilités.

Le CSA est un organe consultatif sans compétences d’exécution. Il est composé de six membres (quatre membres de la Commission et deux personnalités externes).

Pendant le mandat de la Commission Prodi il a été présidé par la Commissaire responsable du budget. Le SAI participe aux réunions.

Jusqu’ici le CSA a eu pour principales responsabilités 1) d’assurer l’indépendance du SAI, 2) de superviser les processus de contrôle de la Commission, à la lumière des résultats des audits du service d’audit interne et de la Cour des comptes, 3) de surveiller la mise en œuvre, par les services de la Commission, des recommandations issues des audits du SAI et de la Cour des comptes, 4) de surveiller la qualité des travaux d’audit interne. Il a examiné le plan d’audit prévisionnel, le plan d’audit interne et le rapport annuel du SAI. Le comité a fait rapport annuellement au collège sur ses propres activités et sur les systèmes de contrôle interne au sein de la Commission, sur la base des travaux menés par le SAI.

V. Les autres partenaires du SAI

Le SAI et l’Office de lutte anti-fraude (OLAF) ont formalisé leurs relations au travers d’un «mémorandum of understanding» qui précise l’étendue et les limites de leurs échanges. Si le SAI, dans le cadre d’un de ses audits, suspecte une fraude il en informe l’OLAF. Inversement, si l’OLAF, dans le cadre d’une de ses enquêtes, découvre un dysfonctionnement systémique il en fait part au SAI.

L’IAS, conformément aux standards internationaux de l’audit interne, entretient avec la Cour des comptes européenne des échanges continus, notamment en ce qui concerne la programmation des missions d’audits, la méthodologie et les outils ainsi que les résultats des audits.

Par ailleurs, les auditeurs internes des institutions européennes (Parlement, Conseil, Cour des Comptes, et Banque européenne d’Investissement) se rencontrent deux fois par an pour examiner des questions d’intérêt commun. Le SAI est également

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en contact avec ses homologues des Etats membres et les auditeurs internes des autres institutions multilatérales (Nations Unies, etc.).

V. Les enseignements des premières années de fonctionnement

Les réformes de la Commission européenne en matière de contrôle interne -et l’audit en fait partie- ont été provoquées par une crise qui a énormément d’avantages : cela donne de l’impulsion. Cela créé l’environnement pour pouvoir former et obliger des gens à penser à des solutions qu’ils auraient rejetées auparavant. Donc, cette réforme était une réforme de fond en comble et je me concentrerai sur les points que j’ai trouvé les plus essentiels. J’espère que ces points trouveront quelques échos, mais notre recette n’est certainement pas transposable pour tout le monde.

Ce qu’il faut tout d’abord, c’est une architecture du contrôle interne, donc d’ensemble, je dirais même une architecture de gouvernance de toute l’organisation, de l’institution. Et la gouvernance est un terme un peu à la mode, mais extrêmement utile parce que c’est la description des autorités, des relations, de qui rend compte à qui et dans quelle situation. C’est cet ensemble d’architecture qui créé les conditions de la réussite de son système qui produit, à la suite de la réforme, par exemple la volonté d’exercer une bonne maîtrise des opérations. Il faut qu’il y ait de la volonté, il ne suffit pas de le dire. Souvent on est trompé par l’idée qu’une règle une fois mise en place serait suivie par tout le monde et que le résultat est acquis : non, il faut créer les conditions pour que les gens souhaitent suivre les règles.

Comment créer ces conditions ? La manière que nous avons choisie à la Commission Européenne doit beaucoup au secteur privé, il faut le dire. Il faut tout d’abord -c’est notre recette du moins- qu’il y ait l’obligation pour la direction de rendre compte, pour le management, le directeur général. Chez nous on a une organisation, bien connue dans le secteur public, de « silos ». Chaque « silo » est une politique dont le directeur général doit rendre compte annuellement. C’est cela la base de sa volonté de respecter les règles que l’on a mises en place, donc s’assurer de la régularité et de la légalité. De plus un auditeur -car il faut qu’il y ait une vérification indépendante que cette déclaration est juste- a besoin d’une référence aussi. Il ne commence généralement son travail que lorsque quelqu’un d’autre a mis sur la table un chiffre, une déclaration. C’est sa référence pour vérifier.

Parfois, dans le passé, au moins dans la Commission et c’est, je crois, le cas ailleurs, on a pensé que des auditeurs ou des inspecteurs sont les seuls à devoir vérifier par rapport à un référentiel qui est la Loi plutôt que d’être les deuxièmes à vérifier, après que le premier - qui est le responsable du résultat du programme ou de l’activité - ait déjà donné sa déclaration d’assurance. Mais il faut aussi créer un environnement qui soit complet, il faut créer un système de contrôle. Nous nous sommes inspirés du COSO (Committee of sponsoring organizations of the Treadway commission):

c’est une description de l’environnement du contrôle, pas seulement ses gestes, mais aussi son environnement, l’analyse des risques, la communication, les manières de transmettre l’information pour que tout le monde soit informé des résultats et de ce qui se passe sur le terrain. Ce sont donc bien plus que les gestes de contrôle -la personne qui est derrière le premier pour vérifier ce que le premier a fait- qui ne suffisent pas à eux tout seul.

Je reviens sur l’architecture : il faut une vérification indépendante pour voir si la déclaration est juste, puis il faut des « sanctions ». Celles-ci peuvent avoir beaucoup de formes : on pense souvent prison, amendes, pénalités sur les traitements des pensions des fonctionnaires,… mais très souvent en fait la sanction qui fonctionne de la manière la plus efficace dans une organisation, dans une administration, c’est tout simplement la pression des pairs : un directeur général qui se voit critiqué ouvertement devant ses pairs est excessivement triste et sa tristesse suffit très souvent à modifier son comportement si c’est pratiqué en public.

Je termine en disant que la cascade des contrôles est remplacée par la cascade des responsabilités et d’assurances. Il ne suffit pas de dire « vous contrôlez » et puis un autre contrôle, et un autre encore … Il faut qu’il y ait une volonté qui est créée par la délégation des responsabilités et de l’assurance : il y a la responsabilité qui

« descend » mais n’est jamais lâchée par celui qui la donne, et qui est équilibrée par le retour de l’assurance qui « monte » et qui n’est pas toujours la même. Celle qui est donnée au directeur général n’est pas la même qui est donnée au commis de la base qui fait les premiers gestes de contrôle. Cette déclaration d’assurance est pour nous la clef de voûte dans notre système : elle porte sur les résultats et concerne donc la légalité et la régularité, l’efficience, l’efficacité, les autres risques, etc., mais il est permis de l’assortir de réserves. Lorsque le directeur général qui doit livrer son assurance estime qu’il n’arrive pas à maîtriser des risques pour des raisons objectives, il a le droit de présenter ces situations, éventuellement et s’il le peut, la manière de les corriger et un calendrier pour ce faire, sinon il présente

son problème à son autorité supérieure, par exemple des problèmes de ressources, d’encadrement juridique, etc.

Ci-après la lecture d’une courte déclaration qui est intéressante et très éloquente car, chaque année, chaque directeur général de la Commission doit signer une déclaration qui commence ainsi : « je déclare par la présente que les informations contenues dans le présent rapport (annuel et présenté en même temps) sont sincères et véritables. J’affirme avoir une assurance raisonnable que les ressources allouées aux activités décrites dans le présent rapport ont été utilisées aux termes prévus et conformément aux principes de bonne gestion financière et que les procédures de contrôle mises en place donnent les garanties nécessaires quant à la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes. » . Il y a encore un petit passage sur le moyen d’arriver à cette assurance et, à la fin, il confirme en outre n’avoir connaissance d’aucun fait non signalé pouvant nuire aux intérêts de l’institution. Par la suite, il peut présenter des réserves : ce que l’on constate dans la pratique est que certaines réserves vident presque de sens la déclaration, c’est toujours le risque. Mais l’avantage de cela est que c’est celui qui est responsable qui a mis sur la table les problèmes, ce n’est pas l’auditeur qui a dû les découvrir en premier lieu. C’est là l’avantage de ce système : vous avez besoin de moins d’auditeurs en fin de compte, si vous avez une manière de présenter les difficultés et les faiblesses du système. Evidemment il faudrait par la suite qu’il y ait un système d’échanges et de regards externes – nous avons ceux du Parlement et de la Cour des Comptes– pour dire si l’on vide vraiment de sens la déclaration ou si celle-ci est raisonnable dans les circonstances et nécessite peut-être des effectifs supplémentaires ou une réduction de l’activité, ou une modification des moyens d’intervention.

La vérification indépendante, que ce soit l’audit interne ou l’inspection – je parle du point de vue de l’audit interne – doit être systémique et non pas systématique : parfois certains croient que l’on est là pour tout vérifier, ce n’est pas le cas, ce n’est pas efficace, nous devons faire un examen systémique. Une question est de savoir si nous faisons de l’assurance ou de la consultance, et c’est très important car si nous sommes des vérificateurs, c’est de l’assurance que nous donnons à notre autorité supérieure concernant les organisations que nous surveillons. La consultance, par contre, peut être utile pour l’organisation afin d’améliorer son fonctionnement. À 30° ce sont les recommandations des auditeurs internes : on essaie de regarder aussi vers le haut et c’est parfois difficile. J’ai vécu des moments inconfortables lorsque l’on a regardé trop « vers le haut ». Il faut donc une indépendance

fonctionnelle et ne jamais oublier que ce n’est pas la peine d’auditer si l’on ne va pas faire le suivi des recommandations : il faut s’assurer que les recommandations sont mises en oeuvre, sinon tout le reste est peine perdue.

L’audit interne s’est focalisé jusqu’ici essentiellement sur les gestions financières donc sur « régularité-légalité » et peu sur « efficience-efficacité » : notre constat est que c’est le management, le directeur général qui doit se justifier en ces domaines comme d’ailleurs pour les autres aspects. Puisque les domaines sont trop variés et trop vastes, les auditeurs ne peuvent jamais tout faire : c’est un travail sans fin s’ils doivent tout vérifier en termes d’efficience-efficacité, très souvent ils n’ont pas le métier et les connaissances nécessaires. Lorsque l’on est auditeur interne, on ne peut pas se permettre d’aller regarder des domaines où l’on a pas l’expertise technique nécessaire, donc on est extrêmement méfiants à cet égard. Par contre, ce que l’on peut regarder en tant qu’auditeur sont les outils d’évaluation, s’assurer que les systèmes sont en place, parce que l’essentiel de l’évaluation est que celui qui est responsable d’un programme ait envie d’en faire l’évaluation pour l’améliorer.

Nous cherchons donc l’« incentive » pour que le gestionnaire responsable ait envie d’améliorer son système, donc s’approprie le système d’évaluation afin que l’auditeur ne regarde que le système en place et les possibilités de retours d’information.

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L’

du common assessment framework

Patrick STAES, expert de l’institut d’administration publique de Maastricht

Actuellement je travaille comme expert à l’Institut européen d’administration publique de Maastricht, mais auparavant j’étais consultant interne dans l’Administration fédérale belge. Quand on m’a invité à présenter ici le « Common Assessment Framework » (CAF), j’ai un peu hésité, comme lors de ma récente intervention devant la Cour des comptes belge. Le modèle que je vais vous présenter n’est en effet pas un modèle de contrôle, d’inspection, mais un modèle visant à contribuer au développement global des organisations. C’est aussi un modèle d’auto-évaluation qui, comme son nom l’indique, doit amener les organisations à prendre le chemin de la qualité totale. L’origine de ce modèle se situe dans le contexte de la qualité totale.

Ce sont les ministres de la Fonction publique qui ont invité leurs directeurs généraux, à la fin des années 90, à réfléchir aux moyens de favoriser l’échange de bonnes pratiques et l’application de méthodes communes pour encourager les différents pays membres de l’Union européenne à faire, ensemble, des progrès sur la voie de la modernisation des fonctions publiques. C’est à leur initiative que les directeurs généraux, qui se rencontrent sur une base volontaire deux fois par an – vous savez que la gestion des fonctions publiques n’est pas reprise dans le traité de Maastricht et qu’il existe depuis des années une collaboration volontaire - ont demandé à un groupe d’experts d’étudier les possibilités de trouver des actions ou des instruments pour promouvoir cette action de modernisation en commun.

Ce groupe d’experts a alors sélectionné deux instruments qui étaient déjà appliqués dans plusieurs pays en Europe. Tout d’abord, le modèle EFQM de la « European Foundation for Quality Management ». Cette fondation fut créée en Europe à l’initiative de M. Jacques DELORS dans les années 90, au moment où l’Europe était en train de perdre du terrain dans la compétition avec le Japon, qui avait commencé cette démarche de qualité totale, suivi par les Américains. Initialement introduit dans le secteur privé, le modèle EFQM a été diffusé dans certaines administrations publiques. L’autre modèle retenu était le modèle de l’Institut supérieur des sciences

administratives de Speyer en Allemagne. Nous avons regroupé les deux modèles avec l’aide de l’Institut de Maastricht, où j’ai le plaisir de travailler pour l’instant. Cela nous a amenés à ce fameux cadre d’auto-évaluation des fonctions publiques. Sur le site www.eipa.nl, vous trouverez toutes les informations utiles à ce sujet. Notez que ce site est actuellement mis à jour afin de le rendre plus clair et plus complet.

Lorsqu’on a conçu cet instrument, quatre objectifs spécifiques ont été formulés :

• tout d’abord, l’instrument devait initier les administrations au management par la qualité totale, tout en tenant compte des besoins particuliers du secteur public ;

• deuxièmement, il devait servir de pont entre différents modèles en application, pas seulement l’EFQM, mais aussi des modèles développés spécifiquement par certains pays (Suède, Royaume-Uni, Pays-Bas,…) car on cherchait un langage commun ;

• troisièmement, il devait faciliter l’étude comparative des performances et l’échange des bonnes pratiques ;

• quatrièmement, « last but not least », c’est un modèle d’auto-évaluation des organisations publiques qui, justement, devait servir de point de départ à cette démarche de qualité totale dans les administrations, sur la base d’un modèle de structure commun et apprécié par tout le monde de la même façon.

Je propose maintenant de parcourir le modèle pour que vous ayez une idée de ce qu’il représente, et de vous livrer les premières conclusions sur l’utilisation de cet instrument depuis quatre ans.

Le modèle est assez simple : en fait, il est constitué de trois grands groupes. Le premier groupe distingue cinq facteurs (leadership, stratégie et planification, gestion des ressources humaines, partenariats et ressources, gestion des processus et du changement). Le deuxième groupe porte sur les résultats (auprès des citoyens/

clients, des personnels, de la société et les résultats des performances clés), tandis que le troisième groupe concerne la ligne d’innovation et d’apprentissage.

La philosophie du modèle de qualité, puisque c’est un modèle d’excellence, est la suivante : les résultats obtenus auprès des collaborateurs, des bénéficiaires qu’on appelle parfois citoyens ou clients, et de la société dépendent fortement du rôle joué par la direction, de la stratégie et la planification, la gestion des ressources humaines, la gestion des partenariats et des ressources et la gestion des processus et du changement. Et c’est la conjugaison harmonieuse de tous ces éléments qui génère d’excellents résultats dans les performances clés de l’organisation.

Pour en revenir au modèle, je vais vous illustrer les différents points qui ont été développés afin de procéder à un état des lieux, car l’objet de ce modèle est de permettre à l’organisation, avec son propre personnel -ce n’est pas par un audit externe- de s’exprimer sur l’état de l’organisation.

• Le leadership est le premier critère qui est pris en compte. Si on le retire, tout le système s’écroule. Le leadership forme la base du bon fonctionnement d’une organisation.

• Puis on se penche sur la stratégie et la planification nécessaires pour exécuter une politique publique.

• On a besoin d’une gestion efficace des ressources humaines pour mettre en œuvre les demandes politiques que le leadership a intégrées dans la stratégie et la planification.

• D’autres ressources et d’autres partenaires sont nécessaires parce qu’il n’y a aucune organisation publique qui soit capable de réaliser seule ces objectifs, sans l’aide des partenaires à l’intérieur ou à l’extérieur de la fonction publique.

• Au centre du modèle, on trouve les processus, à savoir les activités qui permettent le fonctionnement de l’organisation, ainsi que la gestion du changement.

Ensuite, on examine de plus près les résultats obtenus auprès des citoyens/clients -dénommés bénéficiaires dans la version française officielle- auprès du personnel, de la société, ainsi que les résultats des performances clés. Mais revenons plus en détail aux cinq premiers critères que l’on appelle les facteurs ou ces éléments qui font marcher une organisation.

Dans le contexte du leadership, on étudie quatre aspects particuliers

• la façon dont le leadership donne une direction à l’organisation en développant et en communiquant une vision, une mission et un système de valeurs ;

• comment le leadership met en œuvre un système pour gérer l’organisation ;

• Disons que le premier aspect fait référence à une approche « douce », tandis que le deuxième, c’est l’aspect plus « dur », le management concret par le développement des structures, du système de gestion, du système des performances, etc.

• comment le leadership motive le personnel pour exécuter ce qu’il a demandé à l’organisation ;

• comment il gère ses relations avec la sphère politique, et donc l’introduction des politiques publiques dans l’organisation.

Ensuite, c’est la stratégie de planification. Le premier rôle du leadership, c’est de développer une bonne planification pour atteindre les objectifs qui lui sont demandés par le monde politique.

• Tout d’abord, on examine la façon dont les informations nécessaires pour arriver à cette stratégie sont collectées et utilisées. Les besoins actuels et futurs des citoyens et des autres parties prenantes sont très importants dans ce contexte.

• Deuxièmement, on voit comment cette stratégie et cette planification sont développées, quelle est l’approche adoptée par l’organisation, comment cette stratégie est révisée, comment l’organisation s’adapte aux nouveaux besoins, par exemple en cas de nouveau gouvernement, de nouveau ministre, de nouveau besoin de la société, et comment cette stratégie est actualisée.

• Et, en troisième lieu, comment elle est mise en œuvre par les actions, les structures, les méthodes nécessaires.

Au niveau de la gestion des ressources humaines, on examine trois aspects :

• la façon dont cette stratégie est développée,

• le mode de gestion des compétences, parce que c’est avec la gestion des compétences qu’on arrive à exécuter la planification et sa stratégie,

• l’implication des collaborateurs dans le fonctionnement et la gestion de l’organisation.

Le quatrième critère étudie de manière plus détaillée, en quatre sous- critères, les autres ressources classiques comme la gestion des finances, de la technologie, des bâtiments et de l’équipement et - une ressource plus récente, à développer dans le futur - la gestion des connaissances.

Mais je voudrais attirer plus particulièrement votre attention sur les deux premiers sous-critères :

• la gestion des relations (partenariats) avec les partenaires clés, tous ceux l’exPériencedeladémarcheeuroPéenneducommonassessmentframework