NOUVELLE GESTION PUBLIQUE

NOUVELLE GESTION PUBLIQUE CHANCES ET LIMITES

D'UNE RÉFORME DE L'ADMINISTRATION

Travaux CETEL, N° 48 - Février 1997

Centre d'étude, de technique et d'évaluation législatives (CETEL)

Université de Genève Faculté de droit Uni Mail

CH 1211 GENÈVE 4

TABLES DES MATIÈRES

DELLEY Jean-Daniel

Nouvelle gestion publique. Quand l'Etat se donne les moyens de son

action 1

HALDMEMANN Theo

Zum Stand der NPM / WOV-Reformprojekte in der Schweiz 15 HALDEMANN Theo

Prinzipien des New Public Management (NPM) and der

wirkungsorientierten Verwaltungsfiihrung (WOV) 31

FINGER Mathias

Le New Public Management - reflet et initiateur d'un changement

dans la gestion des affaires publiques 41

HORBER-PAPAZIAN Katia

La nouvelle gestion publique: le point de vue du politologue 61 KNOEPFEL Peter

Le New Public Management: Attentes insatisfaites ou échecs prépro-

grammés - Une critique à la lumière de l'analyse des politiques publiques 73 MASTRONARDI Philippe

Aspects juridiques du nouveau management public 93

MARSAUD Jacques

Recul, redéploiement ou déploiement du management dans les communes?

Questions et tentatives de réponses à partir de l'expérience de Saint-Denis ....105

Ce cahier contient les exposés présentés lors d'un colloque sur la nouvelle gestion publique organisé par l'Institut universitaire Kurt Bôsch (Sion) et le Centre d'étude, de technique et d'évaluation législatives de la Faculté de droit (Université de Genève) et qui s'est tenu à Sion du 2 au 4 octobre 1996.

Liste des intervenants

Bernard DAFFLON, professeur à l'Université de Fribourg

Jean-Daniel DELLEY, maître d'enseignement et de recherche à l'Université de Genève

Mathias FINGER, professeur à l'Institut de Hautes Etudes en administration publique, Lausanne

Theo HALDEMANN, collaborateur scientifique à l'Université de Saint Gall Katia HORBER-PAPAZIAN, professeur-suppléant à l'Institut de Hautes Etudes

en administration publique, Lausanne

Peter KNOEPFEL, professeur à l'Institut de Hautes Etudes en administration publique, Lausanne

Jacques MARSAUD, Secrétaire général de la Mairie de Saint-Denis, chargé de cours à la Sorbonne et à l'Institut d'études politiques, Paris

Philippe MASTRONARDI, professeur à l'Université de Saint Gall

Nouvelle gestion publique

Quand l'Etat se donne les moyens de son action Jean-Daniel Delley

1. Introduction

Les idées de la nouvelle gestion publique (NGP) ont fait une entrée remarquée sur le marché helvétique des réformes. Articles, collo- ques, conférences se succèdent à un rythme soutenu et des appli- cations concrètes sont mises en oeuvre dans de nombreuses collec- tivités publiques (Confédération, cantons, communes).

S'agit-il d'un effet de mode, fréquent dans le domaine de la gestion d'entreprise, ou d'une campagne de promotion savamment orches- trée ? Ou faut-il y voir une perfidie des néo-libéraux, revêtant de l'habit de la modernité gestionnaire leur volonté d'affaiblir l'Etat et de restituer au secteur privé les activités publiques rentables ? Le soupçon est justifié si l'on se réfère à l'expérience anglaise amorcée par Margaret Thatcher et que poursuit l'actuel gouvernement con- servateur, mais aussi à la vague de démantélement des prestations publiques qui submerge aujourd'hui les Etats-Unis.

S'agit-il plus prosaïquement de recettes très pragmatiques suscitées par les impasses budgétaires des collectivités publiques et le refus des contribuables de voir augmenter la charge fiscale ? Des recettes hâtivement recouvertes d'un vernis théorique?

Il est difficile de répondre de manière péremptoire à ces interro- gations. Chacune d'elles contient peut-être une part de vérité. La réponse est d'autant plus ardue que les catégories politiques sont sérieusement mises à mal par les expériences concrètes de NGP. Des Etats-Unis à Saint-Denis, dans la banlieue rouge de Paris, en passant par la Suisse, on voit des exécutifs situés aussi bien à droite qu'à gauche de l'échiquier politique s'essayer à ces réformes.

Au-delà des raisons conjoncturelles qui peuvent expliquer la séduc- tion exercée par les principes de la NGP et leur application plus ou moins fidèle, se pose une question plus fondamentale: y a-t-il une

transformation du rôle de l'Etat et de ses rapports avec la société qui justifie des modes d'action nouveaux et des changements radi- caux dans le fonctionnement de l'appareil administratif ? Et en quoi ce qu'on désigne comme la NGP répond-il à cette transformation?

C'est à ces deux questions que nous voulons tenter de répondre.

2. La transformation du rôle de I' Etat

Avant d'examiner si la NGP constitue une réponse adéquate à la transformation du rôle et des tâches de l'Etat contemporain, il faut brièvement décrire les étapes de cette transformation.

La description ci-après est sommaire. Elle se limite à cerner des types qui n'ont bien sûr jamais existé à l'état pur et qui se sont concrétisés historiquement à des degrés divers et à des moments différents selon les pays. Par ailleurs, ces types ne se sont pas suc- cédés, par élimination du type ancien au profit du type nouveau,

mais plutôt complétés par adjonction: ainsi l'Etat libéral n'a pas cédé la place un beau jour à l'Etat interventionniste; il s'est progressive- ment modifié, sous la pression des demandes de la société, perdant finalement les traits majeurs du type libéral tout en en conservant certains aspects.

Pour chacune de ces étapes, nous évoquerons succintement deux champs d'intervention -la lutte contre l'alcoolisme et la protection de l'air (encadrés)- de manière à mettre en évidence les transfor- mations successives du rôle de l'Etat et de ses rapports avec la so- ciété.

2.1 L'Etat libéral

Les sociétés modernes rompent avec le pouvoir monarchique et le droit divin en faisant appel, pour la conduite de leurs affaires, aux mécanismes du contrat et du marché. Pour assurer le bon fonction- nement de ces mécanismes, l'Etat est investi d'une fonction d'ordre;

il définit les règles du jeu dans le cadre desquelles les individus, libres et égaux, peuvent déployer leurs activités en vue de maximi- ser leurs intérêts, et il veille au respect de ces règles.

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Pour le surplus et conformément au principe de subsidiarité, l'Etat libéral n'exerce qu'une fonction supplétive, lorsque la société civile ne parvient plus à résoudre ses problèmes.

La lutte contre l'alcoolisme

En matière sociale, l'Etat laisse à la société civile le soin de

produirer et d'organiser la solidarité. Dans le cas de la lutte contre l'alcoolisme, on observe l'existence d'un réseau d'acteurs privés qui prend en charge ce problème et joue un rôle actif dans la définition d'une politique publique. L'Etat, mis sous pression par ces acteurs, se limite à préciser les règles du jeu, en renforcant le contrôle sur la production et la vente des spiritueux, et à distribuer le produit de la dîme de l'alcool (Bütschi/Cattacin 1994)

La protection de l'air

Dans le cadre de l'Etat libéral, le problème de la pollution

atmosphérique est essentiellement abordé par le biais du droit de propriété, c'est-à-dire du droit privé. Le droit de propriété permet au propriétaire de se défendre contre des émissions excessives du voisinage qui porteraient atteinte au libre usage de son bien. Mais à l'inverse, ce droit autorise également à émettre des émissions

polluantes pour autant que ces dernières n'incommodent pas de manière abusive les propriétaires voisins.

Le fait que la qualité de l'air ne soit pas perçu comme un bien collectif ressort également des quelques règles de comportement qu'établit le droit de police dans le but de protéger l'ordre public.

(Delley 1992)

2.2 L'Etat interventionniste

L'Etat interventionniste, qu'on qualifie également de social ou de providence, n'apparaît pas soudainement. Il se développe d'abord

au gré de la prise de conscience des inégalités et des injustices que le marché et le libre jeu des volontés ne parviennent pas à éliminer et des revendications exprimées pour les atténuer.

A la fonction d'ordre qui caractérise l'Etat libéral, se superpose celle de redistribution de la richesse et de fourniture de biens et de

services qui doivent compenser les inégalités.

La crise économique de l'entre-deux guerre et le deuxième conflit mondial donnent une impulsion décisive à l'Etat interventionniste.

Ce dernier ne se limite plus à effectuer des corrections sociales; il devient un acteur dominant dans le processus de développement de la société. C'est à lui qu'il incombe d'assurer les fonctions-clé de la croissance économique: la construction des équipements et des infrastructures, la formation et la recherche notamment. C'est à lui encore que revient la tâche de maintenir les grands équilibres éco- nomiques (monnaie, emploi, prix) et d'arbitrer l'occupation d'un territoire limité et convoité de toutes parts. Le temps est aux politi- ques publiques, aux conceptions globales et à la planification. L'Etat se fixe des objectifs ambitieux qui visent à la transformation de la société et s'investit activement dans leur réalisation.

La lutte contre l'alcoolisme

Le développement de l'Etat-providence se traduit par la préémi- nence étatique dans la production et l'organisation de la solidarité.

L'Etat n'intervient plus à titre subsidiaire mais prend en main et définit les orientations de la politique sociale.

Dans la lutte contre l'alcoolisme, par exemple, l'Etat relègue au second plan les acteurs privés qui maintenant conforment leur action aux modèles de gestion définis par l'Etat, dans un cadre médicalisé et professionnalisé (Bütschi/Cattacin 1994).

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La protection de l'air

Le réglement des conflits sur la base du droit privé et les mesures de police, appliquées de manière ponctuelle, ne permettent pas de répondre à l'aggravation de la pollution atmosphérique provoquée par le développement économique et l'explosion du trafic automo- bile. L'Etat met en place une politique globale de l'environnement dont la protection de l'air constitue l'un des volets. Il fixe des stan-

dards de qualité de l'air et édicte une série de mesures destinées à atteindre ces objectifs. Mais le droit édicté ne constitue pas un ca- dre, une règle du jeu dont le seul respect garantirait la réalisation des buts visés; il n'est qu'un instrument au service de ces buts, ins- trument susceptible d'adaptations constantes au gré des résultats obtenus.

Ainsi, lorsque les valeurs d'immissions (les indicateurs de la qualité de l'air recherchée) ne sont pas respectées, les prescriptions sont renforcées et de nouvelles mesures sont imposées (Delley 1992).

2.3 La crise de l'Etat-providence

Les difficultés économiques qui se manifestent dès le début des années 70 ont certainement contribué à révéler les limites de l'Etat- providence. Mais révélation ne vaut pas explication. Certes la crise économique met en difficulté les finances publiques et freine la croissance continue des dépenses de l'Etat comme mode de réponse aux problèmes de la société. Mais la mise en question de l'Etat- providence ne résulte pas seulement et d'abord d'une impasse financière.

De manière générale, on observe un désenchantement à l'égard de l'action étatique, une crise de confiance qui résulte du fossé entre les ambitions affichées par l'Etat interventionniste et les résultats dont il peut se prévaloir. En matière sociale et dans le domaine de la santé, le soupçon pointe que l'accroissement du bien-être n'est pas proportionnel à l'augmentation des dépenses publiques. Dans le champ économique, l'action de l'Etat apparaît plus paralysante que stimulante, quand elle n'est pas tout simplement contre-productive.

Les analystes de ce qu'on a appelé "la crise de l'Etat-providence"

(Cf. notamment Ewald 1986, Habermas 1981, Morand 1991,

Rosanvallon 1981, Willke 1992) sont d'accord pour imputer cette crise à la complexification croissante de la société et à l'impossibilité où se trouve l'Etat de piloter cette société sans une collaboration étroite avec les acteurs sociaux. Cette complexité accrue se traduit par une autonomisation des grands sous-systèmes sociétaux (éco-

nomie, science, éducation, santé...) dont la logique de fonctionne- ment met en échec le guidage étatique.

Le modèle de l'Etat-providence a bien fonctionné aussi longtemps qu'il s'est agi de fournir des prestations de base homogènes dans une société relativement stable et homogène elle aussi. Le modèle a commencé à se gripper lorsqu'il a été confronté à une société en évolution de plus en plus rapide, sociologiquement éclatée et expri- mant par conséquent des demandes différenciées.

L'Etat a peine à réagir à cette évolution. Son administration, orga- nisée hiérarchiquement et soumise au principe de légalité -l'action publique doit constamment s'appuyer sur une base légale-, manque de souplesse pour répondre à la diversification et à la transforma- tion des demandes de la société. Elle conduit son action selon les règles de droit qui détaillent les comportements auxquels elle doit se conformer, et non en fonction du principe d'efficacité. En matière de dépenses, elle est totalement liée à un budget pointilleux qui a la prétention de définir, une année à l'avance, l'affectation précise des ressources disponibles.

Le cadre de l'action administrative n'est pas adapté aux ambitions de l'Etat interventionniste. Ni les instruments juridiques ni l'organi- sation de l'appareil étatique ne répondent aux exigences d'une con- duite finalisée de la société. Or les ambitions de l'Etat intervention- niste, le rôle qu'il s'est vu confier dans la préservation des grands équilibres de la société sont devenus des critères de sa légitimité:

les autorités ne sont plus légitimées dans leur action par leur seul statut et par la grâce des procédures démocratiques qui ont présidé

à leur désignation; elles tirent leur légitimité surtout des résultats qu'elles peuvent faire valoir. Lorsque les résultats ne sont pas à la hauteur des attentes, c'est la légitimité des autorités qui est affai-

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blie, c'est l'Etat interventionniste qui doit faire face à une crise de confiance.

La lutte contre l'alcoolisme

Le rôle prédominant de l'Etat et la para-étatisation de la lutte con- tre l'alccolisme induisent des modèles standardisés de prévention et de prise en charge qui ne parviennent pas à répondre de manière efficace à la diversité et à la complexité des situations d'alcoolisme.

La perte d'autonome des organisations privées -elles ne jouent plus qu'un rôle complémentaire à celui de l'Etat- rend plus difficile le contact avec les personnes visées par les mesures de lutte contre l'alcoolisme (Bütschi/Cattacin 1994).

La protection de l'air

On observe que le respect des prescriptions réglementaires par les émetteurs de substances polluantes ne constitue pas une condition suffisante du succès de la politique de protection de l'air. Une ges- tion de type réglementaire se heurte à la complexité des causes de

la pollution de l'air et aux logiques de comportement des acteurs i mpliqués. Le rapport coût/résultat -l'efficience- des mesures pres- crites est loin d'être optimal: l'assainissement de certains émetteurs exige un investissement relativement élevé pour une faible réduc- tion de la pollution; à l'inverse, d'autres émetteurs, qui pourraient réduire facilement et à moindre frais leurs émissions bien en-des- sous des valeurs prescrites, ne le font pas par manque d'incitation (Delley 1994a).

2.4 L'Etat propulsif

L'Etat libéral exerce une fonction supplétive dans une société qui fonctionne pour l'essentiel par auto-régulation. De l'Etat interven- tionniste, parce qu'il prend en charge directement les problèmes de la société -fixant des objectifs et gérant les moyens de les réaliser-, on a pu dire qu'il colonise la société (Habermas).

En réaction à cette emprise croissante de l'Etat sur la société et à l'échec relatif de l'Etat interventionniste s'est développé un discours

dit "néo-libéral", plaidant pour un Etat plus modeste et un recours accru aux mécanismes du marché comme principe régulateur de la société. S'agit-il d'un retour au modèle de l'Etat libéral? A ne pren- dre en considération que le discours, on pourrait le croire. La réali- té, même si elle varie d'un Etat à l'autre, est plus complexe.

En effet, derrière les déréglementations et le retrait de l'Etat, par- fois effectifs mais le plus souvent déclaratifs, on peut observer un réajustement de l'action publique et des rapports entre l'Etat et la société. Le principe de subsidiarité revient au premier plan, mais avec un sens nouveau. Contrairement à l'Etat libéral qui n'intervient qu'en dernier ressort, lorsque l'échec de la société civile est mani- feste, contrairement à l'Etat interventionniste qui conçoit et appli- que directement ses solutions, l'Etat incitateur, qu'on qualifie égale- ment de propulsif ou de réflexif, table sur la coopération étroite de

la société civile et de ses expressions organisationnelles pour réali- ser des objectifs collectifs. Cette coopération se traduit par l'adop- tion de programmes d'action qui épousent la logique de comporte- ment des acteurs sociaux, logique dorénavant instrumentalisée au service de l'intérêt public. Elle se concrétise également par le re- cours accru à ces acteurs privés pour assurer la mise en oeuvre des politiques publiques. Pour FEtat incitateur, la subsidiarité porte sur les moyens de réaliser les objectifs qu'il a lui-même préalablement définis.

La lutte contre l'alcoolisme

"Dans le cas de l'alcoolisme, cette réactivation de la subsidiarité, assortie d'une action organisatrice de la part de l'acteur étatique, a eu pour effet une réintégration des stratégies des acteurs privés dans l'élaboration de politiques publiques marquées par des efforts d'épargne. A différents niveaux, on oberve que l'Etat transfère des

tâches étatiques à des acteurs privés, que ce soient des tâches de coordination (...) ou des tâches spécifiques (...). Aux efforts d'épar- gne correspond également une rationalisation du secteur. Une des principales stratégies de rationalisation consiste à inclure le pro- blème de l'alcoolisme dans des programmes plus généraux de pré- vention de la santé et à distribuer des subventions selon des critè- Ires précis" (Bütschi/Cattacin 1994:243).

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La protection de l'air

Dans ce domaine, on en est encore aux intentions. L'idée consiste à renforcer la lutte contre la pollution atmosphérique en favorisant une allocation optimale des investissements.: l'entreprise qui par- vient à réduire ses émissions en-dessous des valeurs limites auto- risées reçoit en contre-partie des bons de pollution qu'elle peut céder contre rémunération à d'autres entreprises pour qui le res- pect de ces valeurs représente un investissement lourd. Ou encore, un ensemble d'entreprises situées en un lieu déterminé se voit imposer une quantité globale d'émissions, libres à elles de répartir cette quantité entre les différents émetteurs de l'ensemble selon le critère de l'efficience (Delley 1994a).

3. La nouvelle gestion publique

L'émergence des nouvelles formes d'action qui caractérisent l'Etat propulsif (incitateur, réflexif) ne s'explique pas d'abord et seule- ment par les difficultés financières de collectivités publiques. Certes ces difficultés ont stimulé la réflexion et les réformes de l'agir étati- que. Mais ces nouvelles formes d'action trouvent leur justification première dans la prise de conscience des limites de l'Etat providen- ce confronté à la complexité croissante de la société. Le fait est que cette société ne peut plus être dirigée par un pilote central jouissant

d'une autorité pré-établie et dictant aux sous-systèmes sociétaux des comportements garants à la fois de l'intérêt public et de la satisfaction des besoins de la société (Willke 1991).

Ce constat ne signifie pas pour autant que l'Etat, reconnaissant son échec à transformer la société et à réaliser de grandes finalités collectives, se retire purement et simplement, laissant aux acteurs sociaux et aux mécanismes du marché le soin de la régulation des domaines maintenant abandonnés par lui. Un tel scénario implique- rait le retour en force de l'Etat libéral. Or le scénario qui semble se jouer actuellement est d'une autre nature: il ne traduit pas tant une

retraite honteuse et un désintérêt de la puissance publique à l'é- gard de certains problèmes sociétaux qu'une réorientation de la

stratégie de l'agir étatique. Cette stratégie, fondée sur la coopération avec la société civile et sur le dynamisme d'acteurs sociaux dont

l'autonomie est pleinement reconnue, exige des modifications radi- cales dans l'organisation interne de l'Etat et dans les rapports que

ce dernier entretient avec la société. C'est dans ce sens que nous i nterprétons l'intérêt manifesté aujourd'hui pour les principes de la nouvelle gestion publique (NGP).

3.1 Le renforcement de la capacité de pilotage

Dans l'accomplissement de ses tâches -régulation et fourniture de prestations- l'Etat incitateur veille à ne jamais perdre de vue les buts recherchés et à adapter en permanence son action. Lorsqu'il transfère des tâches -que ce soit au secteur associatif ou au secteur privé marchand-, c'est parce qu'il en attend une exécution plus effi- ciente et plus efficace. Ce transfert n'est pas abandon mais déléga- tion dans le cadre d'une "vision programmatique"(Bütschi/Cattacin), en fonction d'objectifs que les autorités ont elles-mêmes définis et

dans des conditions qui assurent un contrôle des résultats obtenus.

Voilà ce que préconisent les adeptes de la NGP.

Pour reprendre l'expression d'Osborne et Gaebler, les pouvoirs pu- blics se préoccupent moins de ramer que de tenir le gouvernail. En clair, ils fixent les priorités collectives, évaluent les différentes pos- sibilités d'action, dégagent des ressources financières, formulent des missions plus qu'il ne s'investissent dans les détails de la réalisa- tion. Identifier et définir les problèmes, formuler des buts, attri- buer des mandats, évaluer les résultats obtenus et, le cas échéant, redresser le gouvernail, telle est la fonction prioritaire de l'Etat, sa fonction stratégique.

L'accent mis sur le rôle stratégique de l'Etat signifie une réhabili- tation du politique, de la fonction de gouvernement, au sens étymo- logique du terme. Pouvoir exécutif et législatif, libérés de la gestion du quotidien et des contrôles tâtillons qu'elle implique, sont alors disponibles pour leur tâche de pilotage. Le paradoxe n'est qu'appa- rent: en en faisant moins, en renoncant à cette agitation permanen- te et ponctuelle qui caractérise l'Etat interventionniste, en accordant l a priorité aux fonctions de catalyse et de coordination, l'Etat incita-

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teur et son administration se donnent les moyens d'une politique plus compréhensive, plus stable et, en définitive, d'un meilleur i mpact sur le devenir de la société.

3.2 L'exigence d'autonomie

Le renforcement du rôle stratégique de l'Etat et de ses autorités va de pair avec une grande autonomie du niveau opérationnel, des services administratifs qui ont mandat de concrétiser une politique.

comme des usagers ou des destinataires de cette politique.

L'attribution de responsabilité au niveau le plus proche du terrain où se déroule l'action est une exigence qui découle de la complexité du réel à gérer. C'est cette proximité qui assure l'adéquation entre

les moyens engagés et les besoins et qui facilite le fonctionnement des mécanismes de contrôle et d'adaptation.

Ainsi l'administration doit disposer d'une liberté suffisante dans l'affectation des ressources à sa disposition, dans le cadre d'un man- dat qui lui est confié; c'est à cette exigence que répond la technique du budget par enveloppes. Ainsi, dans la mesure du possible, les usagers se verront attribuer les moyens financiers et information- nels d'acquérir une prestation (liberté de choix) et non imposer directement une prestation standardisée.

L'Etat incitateur, parce qu'il ne prétend pas détenir lui seul et a priori le savoir de l'agir social, est aussi un Etat expérimentateur.

L'autonomie de l'administration et des acteurs sociaux crée les conditions de cette expérimentation tout comme des possibilités

d'erreur. Mais contrairement au scénario de l'Etat-providence,

l'erreur ne conduit pas à un renforcement de l'emprise étatique sur la société: elle est une occasion d'apprentissage et d'amélioration des mécanismes de régulation.

4. Conclusion

Insistons une fois encore: l'Etat propulsif n'a pas et ne va pas remplacer l'Etat interventionniste, pas plus que ce dernier n'a éliminé l'Etat libéral. Ces différentes formes coexistent selon des pondérations qui varient dans le temps. Aujourd'hui, les limites

reconnues de l'Etat interventionniste, conjugées aux difficultés

financières des collectivités publiques, semblent ouvrir la voie à des modalités d'action nouvelles qui caractérisent ce que nous avons appelé l'Etat propulsif (incitateur, réflexif).

Ces modalités d'action impliquent une réforme profonde du fonctionnement de l'appareil étatique, afin que ce dernier puisse exercer sa tâche de pilotage, dans un rapport de coopération avec une société complexe et hétérogène.

Dans la mesure où la NGP préconise la réhabilitation de cette fonction de pilotage et valorise l'autonomie des acteurs impliqués dans l'agir étatique, elle répond au besoin de réforme du service public qu'appelle l'émergence de l'Etat incitateur.

Méfions-nous néanmoins des formules séduisantes et des effets de mode. Si la NGP ne consiste qu'à habiller de neuf l'entreprise d'af- faiblissement de l'Etat conçue par les néo-libéraux, alors elle ne

correspond en rien aux exigences des sociétés modernes. Elle ne contribuera qu'à accélérer la désagrégation et l'exclusion sociales en faisant porter aux plus démunis le prix de l'assainissement des fi- nances publiques et de l'amélioration des conditions de la compé- tition économique.

Face aux expériences en cours dans notre pays, il faut donc faire preuve d'esprit critique. De la NGP, nous n'attendons pas seulement et d'abord des économies. Au-delà d'un meilleur rapport qualité- prix des prestations proposées et d'une meilleure adéquation de l'offre de biens publics à la demande sociale, la NGP met en valeur le citoyen-usager, libre de ses choix contrairement au citoyen- administré, la société civile et ses initiatives; elle implique le respect de la diversité sociale contre le traitement réducteur des problèmes et l'amélioration des conditions de travail de la fonction publique (Delley 1994b). C'est sur ces critères que nous jugerons les résultats.

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Bibliographie

D. BUTSCHI / S. CATTACIN (1994), Le modèle suisse du bien-être, Lausanne, Réalités sociales

J.-D. DELLEY (1992), "La protection de l'air. Objectifs, moyens, pratiques" in Droit de l'environnement: mise en oeuvre et coordination, C.-A.MORAND (ed), Bâle, Helbing & Lichtenhahn J.-D. DELLEY (1994a), Impact et li mites des mesures de protection

de l'air, Genève, Centre d'étude, de technique et d'évaluation législatives (CETEL)

J.-D. DELLEY (1994b), Quand l'esprit d'entreprise vient à l'Etat, Lausanne, Editions Domaine Public

J. DONZELOT (1994), L'Etat animateur, Paris, Editions Esprit F. EWALD (1986), L'Etat-providence, Paris, Grasset

J. HABERMAS (1981), Theorie des kommunikativen Handelns, Frankfurt M., Suhrkamp

C.-A. MORAND, éd. (1991), L'Etat propulsif, Paris, Publisud

D. OSBORNE / T. GAEBLER (1993), Reinventing Government, New- York, Plume Book

P. ROSANVALLON (1981), La crise de 1'Etat-providence, Paris, Seuil

H. WILLKE (1992), Ironie des Staates, Frankfurt M., Suhrkamp

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Zum Stand der NPM / WOV-

Reformprojekte in der Schweiz

Gliederung und Kurzfassung des Referats von Theo Haldemann

1) Einleitung

- Umfassende NPM/WOV-Reformprojekte in der Schweiz - Reformprojekte mit ausgew hlten NPMiWOV-Elementen 2) Produktdefinition

- Produkt-Blatt

- Beispiel: Produktegruppen and Produkte des Kantonalen Labors SH - Beispiel: Produkt Immissionsmessungen des Kantonalen Labors SH 3) Leistungsvereinbarungen

- Vereinbarungsebenen

- Leistungsvereinbarungen and Kontrakte - Controlling-Instanzen and Berichtswesen

4) Globalbudgets and Prod uktegruppenbudgets - Detail- and Produktebudget

- Beispiel: Alte Budgetgliederung (nach Kostenarten)

- Beispiel: Neue Budgetgliederung (nach Produktegruppen) 5) Anwendung weiterer Verwaltungsreform-Methoden

- Management-Techniken

- Kunden-Orientierung und Qualit âts-Sicherung

- Markt- Konkurrenz- und Wettbewerbs-Elemente

6) Schlussfolgerungen

1) Einleitung

I n der Schweiz sind zur Zeit folgende umfassenden NPM/WOV-Reformpro- jekte ( Projektname i n Klammern) bereits angelaufen bzw. i n Vorbereitung:

• Bund: Reform des Eidg. Milit6rdepartements (EMD 95), Führen mit Lei- stungsauftrag and Globalbudget (FLAG);

• Kantone: Aargau, Basel-Landschaft (Leiste), Basel-Stadt (PuMa), Bern ( NEF 2000), Freiburg (NPM), Genf (NPM), Graubünden (NPM), Luzern (WOV), Schaffhausen (WOV), Solothurn (Schlanker Staat), Wallis (Administration 2000, Education 2000, Justice 2000 usw.), Zurich (wif!);

• Stadte: Baden AG (WOV), Bern BE (NSB), Kdniz BE (DUK 2000), Thun BE (?), Zurich ZH (WOV), Winterthur ZH (WOV), Uster ZH (Optimus), Dübendorf ZH (Verwaltungsreform 97), Wadenswil ZH (?);

• ^Gemeinden: Aarberg BE, Dürrenroth BE, Langnau BE, Saanen BE, Sigriswil BE, Wohlen BE and Worb BE (7 Berner Gemeinden ais neu- zeitliche Dienstleistungsunternehmen), Oberriet SG (WOV), Oberuzwil SG (WOV).

Diese NPM/WOV-Reformprojekte setzen aile bel der Definition von (Verwaltungs)Produkten ein und bauen die neuen Steurungsinstrumente Leistungsvereinbarung und Globalbudget auf. Daneben existieren auf alien drei Staatsebenen eine Vielzahl von Reformprojekten mit ausgewâ hlten

NPM- bzw. WOV-Elementen wie zum Beispiel Leistungsauftrâgen im Spi- tal- und Strassenbaubereich, Globalbudgets im Kultur- und Universit âts-

bereich usw., weiche so auf die aktuellen Sparvorgaben reagieren.

These 1: Die schweizerischen WOV-Reformprojekte folgen einem prag- matischen Personal- and Organisations-Entwicklungs-Ansatz, weicher Verwaltung, Regierung and Parlament mdglichst von Anfang an in den Reformprozess mit einbezieht.

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2) Produktdefinition

Mit der Definition von Produkten and Produktegruppen werden die Aufga- ben, die Aktivitôten and die Leistungen der ôffentlichen Verwaltung so ge- bündelt, dass sich auch die direkten Abnehmer/innen dieser Leistungen genau identifizieren lassen, nâmlich die Kundinnen and Kunden. Weiter wird für diese Produkte versucht, die übergeordneten Zielsetzungen aus den gesetzlichen Vorschriften and den politischen Weisungen so einfach wie môglich and so umfassend wie nôtig zu formulieren. Daraus kônnen dann die operativen Mengen-, Qualit âts-, Fristen-, Kosten- and Zufrieden-

heitsziele abgeleitet and mit Kosten- bzw. Leistungsindikatoren versehen we rd en.

Erst so definierte Produkte und Produktegruppen, d.h. Gruppen von ver- wandten Produkten, ermôglichen dann den Übergang von der Input-Steue-

rung (Ressourcen-Steuerung) zur Output-Steuerung (Kosten-, Leistungs- und Wirkungssteuerung) mittels Leistungsvereinbarungen und Global- budgets.

These 2:. Die Produktdefinition von NPM/WOV ermôglicht erstmals eine systematische Vermessung und Optimierung der Verwaltungsleistungen, welche nach innen erbracht oder nach aussen abgegeben werden.

3) Leistungsvereinbarungen

Die Leistungsvereinbarungen stellen nichts anderes als enen zwischen

Departement (Direktion) und Dienststelle (Amt) getroffenen

Kontrakt über die Leistungserstellung dar, weicher die Rahmenbedingun-

gen für eine Vierjahresperiode (sog. Rahmenkontrakt) und die Zielsetzun-

gen für das nôchste Jahr beinhaitet (sog. Jahreskontrakt). Neben einer

Aufzôhlung der zu erstellenden Produkte beihaltet der

auch Vorgaben zur Qualitâtssicherung, zum Berichtswesen und zur Depar- tementsaufsicht. Die einzelnen Produkte werden erst im

aufgelistet - zusammen mit der Kontraktsumme und den aktuellen Jahres- zielen der Dienststelle.

Für die Dauer des NPM/WOV-Versuchsbetriebs beinhalten sie auch sâmt- li che Ausnahmeregelungen, welche es den Versuchsdienststellen ermdg- lichen, von den gültigen Finanzhaushalts- and Personalbewirtschaftungs- Vorschriften bis zu einem gewissen Grad abzuweichen.

These 3: Leistungsvereinbarungen verschaffen Volk, Parlament und Regierung nicht bloss Transparenz über die Staatstâtigkeit, sondern auch vermehrt gestalterische Einflussnahme auf Kosten, Leistungen und Wir-

kungen dieser Staatstâtigkeit. Und innerhalb der Verwaltung kann dadurch mittels abteilungs- und mitarbeiterbezogenen Zielvereinbarungen

( Management by Objectives) erstmals tatsâchlich geführt werden.

4) Globalbudgets und Prod uktegruppen budgets

Die neuen Globalbudgets der NPM- bzw. WOV-Dienststellen weichen von der bisherigen Budgetgliederung des neuen Rechnungsmodells (FDK- Modells) wie folgt ab: Staff detaiiliert nach Aufwands- und Ertragsarten ist das neue Globalbudget nur noch grob nach Produktegruppen spezifiziert - es wird deshalb auch als Produktegruppenbudget bezeichnet. Es beinhaltet aber nicht bloss die bisherigen Aufwands- und Ertragspositionen, sondern die vollen Kosten und Ertrâge, welche i n der jeweiligen Dienststelle anfal- l en, d.h. sâmtliche internen Verrechnungen für die Leistungsbezüge (wie z.B. Râumlichkeiten, Informatikmittel, Büromaterial usw.) sowie sâmtliche

kaiku(atorischen Zuschlâge für die Kapitalbeanspruchung (wie z.B. kalkula- torische Zinsen).

1 8

Beim neuen Globalbudget werden vom Parlament bloss die Nettokosten pro Produktegruppe sowie die Nettokosten pro Dienststelle rechtsverbind- li ch beschlossen; dies ermôglicht innerhalb der Produktegruppe eine ge- wisse Verschiebbarkeit der Budgetmittel von einem Produkt zum anderen, ohne dass dafür eine Kreditverschiebung oder ein Nachtragskredit beim Parlament eingeholt werden muss. Die zus,~tzlichen Angaben zum Amts- auftrag, zu den übergeordneten Zielsetzungen einer Produktegruppe und zu den jeweiligen Kosten-, Leistungs- und Wirkungsindikatoren haben lediglich informativen Charakter - sie sind also nicht Teil des Budget- beschlusses.

These 4: Produktegruppenbudget (Globalbudgets) bringen input- and out- putbezogene Informationen über die Staatst â tigkeit erstmals systematisch zusammen; wâhrend die Kosten des Ressourceneinsatzes nur in globali-

sierter Form beschlossen werden, sollen Leistungs- and Wirkungsindika- toren zu den einzelnen Produktegruppen detailliert Auskunft geben.

5) Anwendung weiterer Verwaltungsreform-Methoden

W6 hrend die Management-Techniken aus der Privatwirtschaft - wie z.B.

Aufgaben-Dezentralisierung und Kompetenz-Delegation (Agency-Bildung) oder Führen mit Zielvereinbarungen (Management by Objectives) - bei sbmtlichen NPM/WOV-Reformprojekten in der Schweiz Einzug erhalten haben, dürften folgende Optimierungs-Techniken und Reorganisations- Methoden

• Kunden-Orientierung and Qualitâts-Sicherung durch Total Quality Mana-

gement (TQM), Process Reengineering, Qualitatszirkel (Kaizen) oder

' Search for Excellence', um den Kund/innen die gewünschte Leistungs-

qualit6t bzw. den Mitarbeiter/innen die gewünschte Prozessqualit M künf- tig besser zu ermdglichen.

o Markt-, Konkurrenz- and Wettbewerbselemente

des ' Benchmarking', des 'Competitive Tendering' oder des 'Contracting In/Out'.

Diese beiden Verwaltungsreform-Methoden finden sich bisher eher bei denjenigen Projekten i n den schweizerischen Verwaltungen, welche nur einzelne NPM- oder WOV-Elemente umzusetzen versuchen, z.B. im Spital- oder Strassenbaubereich.

These 5: Die Anwendung weiterer Reform-Methoden wie z. B. kunden- orientierte Reorganisation, Zertifizierung nach ISO 9000 ff. oder Ausschrei- bungen erfolgt in der Regel vor oder nach der Einführung neuer

NPM/WOV-Steuerungsinstrumente, nicht parallel dazu.

6) Schlussfolgerungen

Bei den eigentlichen, d.h. umfassenden NPM/WOV-Reformprojekten i n der Schweiz besteht nach dem Aufbau der neuen Steuerungs-Instrumente Leistungsvereinbarung und Globalbudget noch eine grosser Nachholbedarf für die Umsetzung von Qualitatssicherungs-Massnahmen, Kunden-Orien- tierungen und Konkurrenz- und Wettbewerbs-Elementen. Die meist erst in diesem Jahr angelaufenen NPM/WOV-Versuche lassen somit noch kein

"genuin schweizerisches Muster" der Verwaltungsreform erkennen.

These 6: Erste Trends zur Entwicklung der schweizerischen NPM/WOV- Reformprojekte lassen sich erst nach der Fertigstellung der Jahresberichte 1996 zuverl,

jssig abschatzen, d.h. nach Abschluss des ersten Versuchs- j ahres i n den Dienststellen.

20

Produkt-Blatt

Produkt

Produkte- gruppe

Kunden übergeord- netes Ziel

Finanzierung

Mass- nahmen

operative Ziele and Indikatoren Ziel A

Ziel B

Ziel C

Vorj ahr

Vorj ahr

Vorj ahr

Soll

Soll

Soll

Ist

Ist

Ist

Kommentar

Kommentar

Kommentar

5%

26% Gebühren

® Kontraktsumme

~ Kommerzielle Ertrage 1

wov SH: Produkte und Produktegruppen des Kantonalen Laboratorium für Lebensmitteikontrolte und Uniweltschutz (Stand 27.1.96)

Produktgruppen Produkte

Lebensmittelkontro1le

Inspektion und Beurteilung von Lebensrnittelbetrieben.

13 Integrale Kontrolle von Trinkwasser und Trinkwasserversorgung.

Abfall- und

22 Abfallbewirtschaftung.

Chemikalienbewirtschaftung

24 Ueberwachung der Deponien, Verdachtsflâchen und Altlastenstandorte inkl, 25 Bewilligungswesen.

Integrale Beurteilung aller Umweltbelange in kant. Baubewilligungsverfahren.

Gewâsser- und Bodenschutz

Uberwachung und Beratung der Khranlagebetreiber.

33 Überwachung und Beratung in Belangen des Bodenschutzes.

Lufthygiene, Lârm

42 Ueberwachung und Steuerung der Emissionen

Risikovorsorge /

Ereignisbearb'eitung

Vollzugsvorbereitung (Projekte)

Produktgruppe: Lufthygiene, Làrm

Produkt: Immissionsmessungen 41

Bestelfer: Departement des innern Kunden: N4-Büro, Buwal, Offentiichkeit

LJbergeordnete Ziele: Die Qualitàt der Luft soil gezielt und projektorientiert ermittelt und kommu- niziert werden.

Operative Ziele Indikatoren

Menge Messreihen zur Weiterf ihrung der Lang- zeitmessungen von gasfdrrniaen Luft- verunreinigungen

verunreinigungen sowie Betreiben eines Staubmessnetzes.

Anzahl Messreihen.

Qualitilit 1VollstAndige Messreihen ais brauchbare Basis für eventuelle lufthygienische Ent- scheidungen.

Anteil der Messreihen mit reprasentati- ven Resultaten ùber 70%.

Fristen Standortberichte, Jahresausweriung, Monatsauswertungen sowie Publikation termingerecht erstellt.

Anteil termingerechter Berichte über 90%.

1

Kostert KostengUnstige Messreihen.

Kostendeckungsgrad.

Franken pro Messreihe.

x°1y%

.1dKunden-zu- Zufriedene Kunden (N4, Buwal. Medien . Anteil zufriedener Kunden mind. 80 %.

friedenheit

Produktbudget

Departements- auftr ge

y

ECL_C) LLr C~$L1, QQ)

Kontrakte

Vereinbarungsebenen

E_Q)

Bürgerinnen, Bürger

CQ)

EQ)

c'3L], QC)

CC

m

QJ

Parlament

Exekutive

CQ)

EQ)

rC

C)E

yC) lr CGL].

C

CCJ

EC) 1-4CG

O..CJ

Q

Leistungs- finanzierer

Leistungs einkaufer

i

CQ)

EQ)

y+Lr cca

o

Leistungs-

erbringer

Globalbudgets und Leistungsvereinbarungen

Checkliste für die Prüfung eines Rahmenkontraktes:

1. Hinweis auf gesetzliche Grundlagen und generelle Regelungen 2. Bezeichnung der Kontraktparteien

3. Dauer des Rahmenkontraktes

4. Auflistung s amtlicher Produktegruppen (Kunden, Ziele) 5. Besondere Regelungen für NPM/WOV-Pilotprojekte:

a) Gemeinwirtschaftliche Leistungen b) Kommerzielle (freiwillige) Leistungen

c) Zahlungskonditionen und Rechnungsfuhrung

d) Subventionen

e) I nvestitionen

f) Versicherungen

g) Personal

6. Kompetenzen und Kompetenzvorbehalte 7. Aufsicht durch das Departement

8. Qualit tssicherung und Berichtswesen 9. Anderung und Auflüsung des Kontraktes

Checkliste für die Prüfung eines Jahreskontraktes:

1. Auflistung der einzelnen Produkte einer Produktegruppe 2. Kontraktsumme

3. Jahresziele

26

Control li ng-l nstanzen

0

0

I

m issios

ai ^OMA lens

Führungsbereich [ Controlling-Bereich (Support/informell/fach

"I

Alte Darstellung

Detaillierte (bis vierstellige) Artengliederung

je Funktion oder Institution (ebenfalls bis vierstellig)

O

Neue Darstellung

Produktgruppe (PG) Kosten A

B C D

p.m.

Detail- and Produktbudget

Erlose

Netto für Diens telle:

kalkulatorische Zuschlage:

Leistungen anderer Dienststellen

kalkulatorische Abschlage:

Leistungen

fur

Netto pro PG

28 .

FURSORGE- UND GESUNDHEITS- DIREKTION

voranschlag Au` and

1995

Errag

Voranschlag 1994 Rechnung 1447

36 KINDERKRIPPEN

Fr. Fr. F Fr.

TOTAL AUFWANO 8 433 980 - 8 470 290 8088638.40

TOTAL ERTRAG 2 122 610 2 227 730^- 2 099 395.35-

NETTO-AUFWANO 6 316 370 - 6 242 560 5989243.05

0:0.00 Lùhr.e und Zulacan 6 226 140 - 6 220 160 5 811 231.70

030.00 Arbaitgeberbeitrïge an

Soz:alversicheruncen 418 290 - 333 400 343 873.50

040.00 Arbeitgeberbeitrâge an Stàdt.

Personalvorsorcekasse 492 990 - 496 040 477 936.45

050.00 Arbeitgeberbeitr âge an Unfall und

Krankenversicherungen 93 620 - 85 210 62 299.40

071.00 Laufender Einbau der Teuerungs-

zulagen fùr Rentner - 45 730 51 290.-

090.00 Aus- und Weiterbildung Personal 61 310 - 60 420 39 700.10

r 1.00 Personalwerbung ^{32 540 - 32 040 18 394.-}

- 3.00 Verschiedene Personalkosten 5450 - 5 340 2357.60

1 00.00 Bùromaterial. Drucksachen. Inserate . . . . 7040 - 6 9E0 7410.75

1 04.00 Fachliteratur und Zeitschriften 3420 - 2 640 3464.95

; 1 06.00 Schuirnaterialien fù. Unterricht 1 5 300 - 16 220 1 6 751.70

H10.00 Anschafiung von Mobilien,

Maschinen, Fahrzeugen 21 240 - 28 100 25 420.95

3113.00 Anschafiung von W âsche, Kleidern,

Geschirr 6760 - 2070 9448.70

3120.0O Wasser, Energie und Heizmaterialien . . . . 8; 170 - 94 180 82 986.30

3130.00 Betriebs- und Verbrauchsmaterialien . . . 37 760 - 44 800 44 547.85

3132.00 Lebensmittel und Getrznke 311 020 - 302 260 311 067.35

3140.00 Dienstleistuncen Dritter f. den

baulichen Unterhalt 23 940 - 29 700 1 26 993.15

3153.00 Dienstleistungen Dritter für

den übrigen Unterhalt '1 1 400 - 12 000 12 057.60

3160.00 Miete. Pacht und Benütungskosten 178 910 - 1 80 460 177 188.35

3170.00 Reise- und Spesenentschâdigungen . . . . 3370 - 3 720 3582.75

.00 Exkursionen. Schuireisen. Lager 11 020 - 14 250 11 631.45

3180.00 Honorare und Entschzdigungen

für Dienstleistungen Dritter 3030 - 3 360 4770.30

3183.00 Porti- und Postcheckgebühren 2660 - 2 520 2867.40

3134.00 Telefon-, Telefaxgebühren 2-' 320 - 23 350 24 197.80

3136.00 Versicherungspràmien 14 970 - 18 430 1 5 021.90

3127.00 Steuern und Abgaben, übrige

Gebühren 1 S270 - 21 160 1 9 155.05

3199.00 Ubriger Sachaufwand 3 600 - 7 440 3587.35

3660.00 Beitri ge an private Haushalte 1 3 870 - 1 3 630 1 2503.-

3902.00 Verrechneter Sachaufwand 8 560 - 7 410 8560.-

3903.00 Verrechnete Dienstleistungen . . 294 010 - 307 290 353336.-

4320.00 Verpflegung. Unterkunft Personal . . . . 132 610 1 30 630^- 122381,70^- 43-'0.00 Andere Benützungsgebühren,

Dienstleistungen _ 1 915140 2 023 600^- 1 877574.90^-

1360.00 Rùckerstattungen Dritter . • . . . • . . . ^{38 840' 38000- 63799.95-}

1390.00 Ubrige Entgelte • , • . . 36 020 35 500^- 35638.80^-

Seite 23 Jugendamt

Total Nettokosten

Kostendeckungsgrad: 53.7

Ûbergeordnete Ziele:

Produktegruppe Tagesstatten

Voranschlag 1996 Voranschlag 1995 Rechnung 1994

Kosten Ertrag

Fr. Fr. Fr. Fr.

20 812 440.- 11 180 340.- 9632 100.-

Unterstützung der Eltern (sofern die Selbsthilfe nicht ausreicht) durch familien- ergânzende Einrichtungen der Tages- and Teilzeitbetreuung and Schaffung der Rahmenbedingungen, die zur bundesgesetzlich garantierten Gleichstellung von Mann and Frau notwendig sind. Die professionelle Betreuung soil effizient and in hoher Oualitàt erfolgen. Abbau der Warteliste.

pro Platz pro Platz

durchschnittliche Bruttokosten pro Krippen- bzw. Tagesheimplatz durchschnittliche Bruttokosten pro Platz nach Abzug der Elternbeitrâge

∎ Angemessener Ressourceneinsatz Betreuungsverhaltnis bei stâdt. Angebot 1 :₄

Betreuungsverhâltnis bei subv. Angebot 1 :4

Kosten pro Betreuungstag (stâdt.) 121.-

Kosten pro Betreuungstag (subv.) 99.-

Produkte: ∎ Tagesbetreuung für Kinder i m Vorschulalter i n stâdtischen Krippen

∎ Tagesbetreuung für Kinder i m Schulalter in stâdtischen Tagesheimen

∎ Tagesbetreuung für Kinder i m Vorschulalter i n priva, geführten. subventionierten Einrichtungen

Operative Ziele:

Leistungsindikator Vorjahr Soll 1st Bemerkungen

∎ Optimale Bereitstellung der Betreuungplâtze

Anzahl stâdtischer Plâtze _300+220 Krippen- bzw. Tagesheimplâtze

Anzahl subventionierter Pl5tze 245

Auslastungsgrad der stâdtischen Plâtze >95%

Auslastungsgrad der subv. Plâtze >95%

Wartequote Anz Pers. auf Warteliste geteilt

durch Total verfügbare Plâtze

a Zufriedene Kundinnen. und Kunden

Anteil zufriedener Eltern bei stâdt. Angebot 75% zufrieden bis sehr zufrieden Anteil zufriedener Eltern bei subv. Angebot 75% zufrieden bis sehr zufrieden

30

Prinzipien des New Public Management (NPM)

and der wirkungsorientierten Verwaltungsführung (WOV)

Gliederung and Kurzfassung des Referats von Theo Haidemann

1) Einleitung

- Problemstellung - Ldsungsansatze

2) Philosophie des New Public Management (NPM) - I nternationale Trends im Verwaitungsmanagement - NPM-Reformen

3) Modell der wirkungsorientierten Verwaltungsführung (WOV) - Wirkungsorientierte Verwaltungsführung

- WOV-Kernelemente

4) Methoden der Verwaltungsoptimierung - Management-Techniken

- Kunden-Orientierung and Qualitats-Sicherung - Markt-, Konkurrenz- and Wettbewerbs-Elemente 5) Schlussfolgerungen

- Entwicklungsziele

- Herausforderungen an die Kommunikation - NPM/WOV-Botschaft

Literaturverzeichnis NPM/WOV (Einführungen)

1) Einleitung

Die sozialen, ôkonomischen und ôkologischen Ansprüche an den Staat nehmen heute weiter zu, wôhrend die dffentlichen Finanzen immer knapper werden. Ein Ende dieser gegenldufigen Entwicklungen 1 st nicht absehbar;

die finanzpolitischen Probleme verschârfen sich zunehmend: Die Verschul- dung der dffentlichen Hand nimmt stark zu, die Substanzerhaltung der dffentlichen lnfrastrukturbauten ist heute nicht mehr gewâhrleistet.

Deshalb braucht es vermehrt ôkonomische Lôsungsansatze, welche auch i n Politik und Verwaltung ein besseres Preis-/Leistungsverhdltnis bei den dffentlichen und meritorischen Gütern erzielen helfen. Bei diesen Reformen geht es nicht urn blosses Sparen (=Reduktion des I nputs, d.h. Budgetkür- zungen und Stellenabbau) oder Privatisieren (=Verzicht auf dffentliche Problemldsung), sondern um eine gezielte ôkonomische Optimierung der staatlichen Leistungserbringung und Wirkungserzeugung.

These 1: Das New Public Management (N PM) and die wirkungsorientierte Verwaltungsführung (WOV) versuchen, durch eine gezielte ôkonomische Optimierung der Kosten, Leistungen and Wirkungen der Staatstâtigkeit die steigenden Ansprüche der Bevôlkerung, der Wirtschaft and der Umwelt bei knapperen dffentlichen Finanzen besser zu befriedigen.

2) Philosophie des New Public Management (NPM)

Die Entwicklung einer neuen Management-Philosophie für die dffentliche Verwaltung ging anfangs/mitte der 80er Jahre von Australien and Neusee- land aus: Regierungen der Labour Party wie der Conservatives bauten vermehrt Führungskonzepte der Privatwirtschaft (Dezentralisierung von Aufgaben, Delegation von Kompetenzen and Verantwortungen) sowie Markt- and Wettbewerbselemente (Ausschreibungen, Teilprivatisierungen)

'

32

i n den ôffentlichen Bereich ein. Sie Ibsten damit nicht bloss eine nachhal- tige Verwaltungsreform, sondern eine richtiggehende Verwaltungsrevolu- tion aus, weiche weltweit als "New Public Management" bekannt wurde.

I n Grossbritannien erfolgte eine tiefgreifende and umfangreiche Reform des dffentlichen Sektors and der dffentlichen Verwaltung in der Ara

Thatcher, and zwar in Form einer "neoliberalen Revolution von oben", wel- che vor allem staatliche Betriebe (z. B. British Leyland, British Telecom) pri- vatisierte and sozialdemokratische Grossstadte in einzelnen Politik-

bereichen (z.B. Fürsorge- and Gesundheitswesen) gezielt entmachtete (' Financial Management Initiative', 'Next Steps Initiative', 'Local Government Act'). In den Vereinigten Staaten von Amerika versuchen hingegen die

Demokraten in der Ara Clinton/Gore, die bundeseigenen Vollzugsbehbrden zu erhalten and insbesondere in den republikanischen Staaten and StiJidten zu verteidigen, indem sie deren Leistungen umfassend messen sowie ge- zielt optimieren and publizieren ('Performance Measurement Program').

I n den Niederlanden 1st die Stadt Tilburg mit i hrem Kontrakt-Management- Modell bekannt geworden, indem verwaltungsinterne Leistungen von einer Abteilung zur anderen nicht bloss pro forma verrechnet, sondern über

interne Kontrakte (=Management-Vereinbarungen) effektiv gesteuert wer-

den. I n Skandinavien, i nsbesondere i n Schweden, wurden im Zuge der

breitangelegten Gemeindereform auf die staatliche Regulierung und Kon-

trolle der lokalen und regionalen Kbrperschaften weitgehend verzichtet; vor

allem bei den Organisations- und Verfahrensvorschriften wurde drastisch

reduziert (' Free Commune Experiments'). Und i n Deutschland wurde das

Tilburger Modell für die kommunale Ebene adaptiert und zum sog. 'Neuen

Steuerungsmodell' weiterentwickelt, welches jetzt auch Eingang i n die

Lâ ndesverwaltungen gefunden hat - die Bundesebene bieibt vorerst noch

abwartend und zurückhaltend.

These 2: Die i nternationalen Erfahrungen aus dem anglo-amerikanischen Raum zeigen, dass NPM von Haus aus parteipolitisch neutral ist; es ist deshalb zu erwarten, dass NPM auch i n der Schweiz weder als ein linkes noch als ein rechtes Staats- und Verwaltungs reform konzept begriffen wird.

3) Modell der wirkungsorientierten Verwaltungsführung (WOV)

I m Unterschied zur (anglo-amerikanischen) New Public Management-Phi- l osophie beinhaltet das Modell der wirkungsorientierten Verwaltungs- führung ein angepasstes Steuerungsmodeil für Politik und Verwaltung i n der Schweiz, welches auf folgenden drei Kernelementen beruht:

• Leistungsvereinbarungen (sog. Kontrakte) und Produktegruppenbudgets (sog. Globalbudgets),

• Kompetenzdelegationen an die flexibilisierten Verwaltungsabteilungen ('Agencies') and Partizipation der Mitarbeiter/innen (Anreizsysteme),

• Konkurrenz und Wettbewerb zwischen internen und externen Anbietern.

Die wirkungsorientierte Verwaitungsführung zeigt in der Schweiz einen gewissen Nachhol- and Verânderungsbedarf i n folgenden Gebieten auf:

1) Marketing, d.h. Kund/innen-Orientierung, 2) Lean Management, d.h.

schianke Verwaltung and Qualitâts-Management, 3) Wettbewerb, d.h.

i nterne and externe Mârkte, 4) Programm-Evaluation, d.h. umfassende Wirkungsprüfungen, 5) Organisationsformen, d.h. konzern- oder holding- âhniiche Verwaltungsstrukturen sowie 6) mehr Finalsteuerung and weniger Konditionalsteuerung durch das Recht, d.h. mehr Auftrâge, weniger Regein für die Verwaltungsführung.

2siehe auch Schedler (1995 13ff).

3 4

These 3: Die (deutsch)schweizerischen Reformprojekte versuchen nicht bloss die angloamerikanische New Public Management-Philosophie umzusetzen, sondern auch ein angepasstes Steuerungsmodell für die Schweiz anzuwenden.

4) Methoden der Verwaltungsoptimierung

Sâmtlichen internationalen Reformen des New Public Management (NPM) Reformen and schweizerischen Projekten der wirkungsorientierten Verwal- tungsführung (WOV) sind folgende Kernelemente gemeinsam:

• Management-Techniken wie Aufgaben-Dezentralisierung and Kompe- tenz-Delegation, Führen mit Zielvereinbarungen (MBO), Lean Admini- stration;

• Kund/innen-Orientierung and Qualit5ts-Sicherung durch Total Quality Management (TQM), Process Reengineering usw.;

• Markt-, Konkurrenz- and Wettbewerbselemente des ' Benchmarking', 'Competitive Tendering' oder 'Contracting In/Out'.

These 4: Auch in der Schweiz werden dffentliche Verwaltungen und private Firmen werden einander immer 6hnlicher werden, sie kdnnen z.T. diesel- ben Optimierungs-Methoden anwenden, insbesondere bei der Lean

Administration, der Kund/innen-Orientierung und der Qualit 6ts-Sicherung.

5) Schlussfolgerungen

NPM and WOV stellen eine grosse Herausforderung für die politische

Kommunikation in der Schweiz dar, weil sich zunachst'no facts and no

figures' liefern:

• Der permanente Reformprozess kennt wenige Einzelereignisse, die sich sofort publizistisch umsetzen and verwerten lassen.

• Der mittelfristige Reformprozess wirkt weniger spektakul 6 r ais ein kurz- fristiges Sanierungsprogramm.

• Der von den einzelnen Verwaltungsabteilungen getragene 'Bottom-Up- Ansatz' Ii sst sich weniger gut darstellen als eine von der Regierung aus- gel6ste 'Top-Down-Reformstrategie'.

These 5: I n der Schweiz sind die NPM/WOV-Reformprojekte mit dem An- spruch angetreten, eine umfassende Kultur-, Prozess- and Strukturânde- rung in Politik and Verwaltung einzuleiten; dies stellt insbesondere hohe Anforderungen an die verwaltungsinterne Information von Mitarbeiterinnen and Mitarbeiter sowie der verwaltungsexternen Information von Stimmbür- gerinnen and Stimmbürgern, von Parlamentarierinnen and Parlamentariern

sowie von Kundinnen and Kunden der ôffentlichen Verwaltung.

Die NPM/WOV-Botschaft kdnnte in der Schweiz somit tauten:

These 6: Um die staatliche Aufgabenerfüilung auch i n Zukunft sicherzu- stellen und zu finanzieren, brauchen wir eine dkonomische Optimierung der Verwaltungstâtigkeiten im Sinne von NPM und WOV; rechtsstaatliche Ver-

fahren und demokratische Legimation ailein genügen hier noch nicht.

Meine Damen and Herren, ich hoffe, Ihnen damit aufgezeigt zu haben, dass es such in der Schweiz eine Erneuerung der Politik- and Verwal- tungskultur braucht. NPM and WOV geben uns nicht hier nicht bioss eine Vision, sondern auch den Entwicklungspfad für these Reform vor: Packen wir's also an!

36

I nternationale Trends im Verwaltungsmanagement

Skandinavien:

Free Commune

Experiments

l

ettbewer

èistûrigs'ân

Literaturverzeichnis NPM / WOV (Einführungen)

BUSCHOR Ernst 1993: Wirkungsorientierte Verwaltungsführung. Referat an der Generalversammiung der Zürcher Handelskammer vom 1. Juli 1993 (Wirtschaftliche Publikationen der Zürcher Handelskammer, 52), Zurich:

Verlag der Zürcher Handelskammer, 27 Seiten

BUSCHOR Ernst 1995: Das Konzept des New Public Management. Der Ansatz der wirkungsgefuhrten Verwaltung, in: Schweizer Arbeitgeber Nr.

6/16. Marz 1995, Seiten 272-276

HABLÜTZEL Peter 1995: New Public Management. Ein Verwaltungs- reformkonzept for die Schweiz? in: VOP Nr. 3/1995, Seiten 142-147

HABLÜTZEL Peter / HALDEMANN Theo / SCHEDLER Kuno / SCHWAAR Karl (Hrsg.) 1995: Umbruch in Politik and Verwaltung. Ansichten and Erfah- rungen zum New Public Management in der Schweiz, Bern/Stuttgart/Wien:

Haupt, 505 Seiten

HALDEMANN Theo 1995: New Public Management: Ein neues Konzept for die Verwaltungsführung des Bundes? (Schriftenreihe des Eidg. Personal- amtes, 1), Bern: EDMZ, 50 Seiten

METZEN Heinz 1994: Schlankheitskur for den Staat. Lean Management in der dffentlichen Verwaltung, Frankfurt a.M./New York: Campus, 287 Seiten OSBORNE David / GAEBLER Ted 1992: Reinventing government. How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector, Reading MA:

Addison-Wesley 1993, 405 Seiten

SCHEDLER Kuno 1994: Die Verwaltung auf der Suche nach Wirksamkeit, i n: VOP Nr. 3/1994, Seiten 191-196

SCHEDLER Kuno 1995: Der frustrierte Bürokrat - Bild der Vergangenheit.

New Public Management and Personalführung, in: Schweizer Arbeitgeber Nr. 6/16. M5rz 1995, Seiten 291-294

SCHEDLER Kuno 1995: Ansi tze einer wirkungsorientierten Verwaltungs- t

fuhrung. Von der Idee des New Public Managements (NPM) zum konkreten

Gestaitungsmodell. Fallbeispiel Schweiz, Bern/Stuttgart/Wien: Haupt, 295

Seiten

40