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pour exercer son rôLe

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Paul VIALLE, président de l’AFSSA

Je voudrais parler du risque au coeur des politiques publiques avec un exemple, celui de l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA). Avant de brosser la manière de procéder, je vais partir de deux cas concrets :

• En automne 2002 se pose le problème de la réouverture des frontières françaises aux importations de viandes bovines anglaises. Problème extraordinairement sensible : que fait le Gouvernement, comment doit-il le faire ? Il demande son avis à l’AFSSA, laquelle, face à ce problème, travaille pendant plusieurs mois et rend un avis, grosso modo sur la base suivante : “comparer les risques sur la viande, nous ne savons pas faire, en revanche sur les animaux – car pour passer de l’animal à la viande, il faut procéder à un certain nombre d’opérations précises – on sait faire et le risque en France n’est pas nul (un par million d’animaux abattus risque d’être contaminé et de passer dans la chaîne alimentaire). En Grande Bretagne, c’est de l’ordre de sept mais c’est le haut de la fourchette statistique qui est en train de descendre. Le risque ne paraît pas significativement différent”. L’avis a été établi un jeudi soir, et les médias ont tous relaté au journal de 20h00 “l’AFSSA a dit..., il n’y a donc pas de problèmes”. Le Gouvernement a pris ses mesures, personne n’en a entendu parler.

• Eté 2004 : rapport sur les glucides. Est en discussion au Parlement la loi sur la santé : les problèmes d’obésité croissent, lobbies contre lobbies se déchaînent, et l’AFSSA avait un rapport en cours qui n’avait pas été publié. La question se pose, quelques jours avant le vote du Parlement : qu’en fait-on ? La réaction a été “vous

publiez” : on n’a pas le droit de garder une information au moment où le Parlement va décider et de la cacher. Je ne précise pas les réactions d’un certain nombre de lobbies que vous identifierez facilement. J’ai eu un courrier assez abondant à ce moment-là.

Pourquoi l’AFSSA maintenant ? Nous avons des crises à répétition, je n’insisterai pas.

Risques chimiques : vous allez en voir quelques-uns dans l’alimentation. Pourquoi

“nitrates” est-il suivi dans le diaporama par un point d’interrogation ? : c’est parce que l’on n’a jamais vu dans toute la littérature scientifique un bébé mourir d’un excès de nitrate dans son biberon, contrairement à une rumeur persistante. En revanche, les nitrates peuvent être un indice de pollution organique dans les nappes par les lisiers d’animaux, etc. d’où mon point d’interrogation.

Il peut y avoir des carences, par exemple calcium et ostéoporose, les hormones – chacun se rappelle le poulet aux hormones – et la BST (béta somato tropine) nous a posé des problèmes sur les importations de viandes bovines avec les Etats-Unis qui traitent leurs animaux avec cette hormone viande que nous refusons pour des raisons sanitaires.

Il y a toujours des crises : en micro-biologie, n’oublions pas que dans les banlieues du XIX^e siècle, on trayait un animal tuberculeux jusqu’à ce qu’il tombe par terre, et l’on donnait le lait à boire pour redonner des forces aux populations, est maintenant un terme connu, salmonelles aussi. Lors de la récente crise de la dioxine, la commercialisation des poulets a été interdite en Belgique pendant quelques temps, et pendant cette même durée, les taux d’infection par salmonellose ont été divisés par deux. Sous le terme barbare “d’Escherichia coli O157H7”, c’est un mutant qui s’est révélé un jour et a fait de nombreuses victimes : n’importe quel micro-organisme “calme” peut, à un moment donné et pour une petite modification, changer de forme et devenir extraordinairement aggressif. Allergies, toxines biologiques, coquillages paralysants, etc. sont en train d’apparaître. Grande crise de l’ESB en 1989 : en 199 c’est le transfert à l’homme, 2000, c’est la nouvelle crise de l’ESB, et en 2004, on vient d’avoir une suspicion, il y a très peu de temps, d’une chèvre atteinte par l’ESB bovine. On se pose donc des questions : un test “souris”

demande plusieurs mois. Subsistent donc encore de nombreux problèmes.

Tout ceci engendre des peurs et des mesures publiques : au Moyen Âge, l’organisation du contrôle des viandes, pour les historiens, est une petite merveille.

Les bouchers et vendeurs de viandes étaient encadrés de tous les côtés pour des

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raisons sanitaires, et souvent avec des interdits et contrôles religieux. Au XVIII^e siècle, un exemple amusant : Turgot, à Limoges, a interdit en 1750 la culture de la pomme de terre car elle “donnait la lèpre”. La pomme de terre est une solanacée qui est assez proche botaniquement de la morelle noire, laquelle entrait dans les

“bouillons de onze heures” et donc – principe de précaution, déjà – il fallait être prudent. Au XIX^e siècle, les grands réseaux d’eau potable et d’assainissement ont généré des progrès énormes. Au début du XX^e, les crises - tuberculose notamment – sont transmises par les espèces bovines alors que l’on croyait à la barrière des espèces totale en cette époque post-pasteurienne : on s’aperçoit que ce n’est pas vrai. A ce moment-là, dans le monde entier, on met en place des services de contrôle alimentaire : services vétérinaires en France, food and drug administration (FDA) aux Etats-Unis. Une crise déclenche une mesure et la fermeture des frontières à chaque fois car “le mal vient d’ailleurs”, jamais de chez soi, c’est bien connu. Fin du XX^e siècle, crises de santé, crises alimentaires, d’où la création des agences sanitaires en France, en Europe, et donc celle de l’AFSSA.

Comment cela se passait-il avant la loi de 1998 ? En France, c’est un système éclaté qui repose sur plusieurs ministères, un début de responsabilité professionnelle (les dates limites sont affichées sous la responsabilité des opérateurs), une expertise scientifique complètement émiettée et l’évaluation du risque confondue avec la gestion du risque. A ce moment-là, on a bien un ministère pilote (agriculture) et deux autres impliqués : finances (consommation et répression des fraudes) et santé (problèmes de l’eau). Arrive alors la loi du 1er juillet 1998, dans un contexte d’hyper-sensibilisation liée aux crises sanitaires avec recherche des responsabilités des politiques, puisqu’il faut en France qu’il y ait toujours des responsables ; sont renforcés la veille et la sécurité sanitaire et le principe de séparation entre évaluation et gestion du risque qui n’est pas universel mais français est adopté. La FDA aux USA par exemple ne connaît pas cette séparation. L’AFSSA a été mise en place en 1999 sous la direction de Martin HIRSCH, sous la forme d’un établissement public administratif avec une séparation entre l’évaluation qui est le fait de l’AFSSA et la gestion du risque qui revient aux trois ministères de tutelle.

Les compétences des ministères sont le pouvoir réglementaire, les négociations communautaires et le contrôle. Les compétences de l’AFSSA sont l’organisation de l’expertise “scientifique” en matière d’évaluation des risques, certains travaux de recherche et un appui technique aux ministères. L’AFSSA rend des avis uniquement consultatifs – elle n’a pas de pouvoir de police – et doit avoir accès à toutes les

informations et résultats des contrôles, ce qui n’est jamais simple puisqu’il faut aller exiger ces informations de sa tutelle et donner un avis sur ce que fait cette tutelle, ce qui est quelquefois délicat ! Les ministères de tutelle sont en relation avec les organisations professionnelles, l’AFSSA l’est avec les associations de consommateurs, les autres agences sanitaires en France, les organismes publics de recherche, l’autorité européenne de sécurité sanitaire des aliments,...

L’évaluation des risques sanitaires et nutritionnels – il s’agit de voir les équilibres globaux – concerne les produits animaux, végétaux et l’eau, de la production jusqu’à la consommation. La déontologie pour ce faire est le point le plus important et repose sur un tryptique “compétence”, “indépendance”, “transparence” :

Compétence parce qu’actuellement la science reste entre les nations et à l’intérieur de chaque nation l’arbitre des conflits (chaque fois qu’un conflit est porté à l’OMC, ce sont des panels de scientifiques sur les entraves à la libre circulation qui tranchent, la science est le dernier recours devant lequel chacun s’incline, c’est un consensus entre les nations, d’autant plus entre les nations développées qu’elles ont un avantage sur celles qui n’ont pas d’experts scientifiques),

Indépendance : chaque expert doit faire une déclaration d’intérêts, cette déclaration est publique, tous les membres de l’AFSSA font une déclaration d’intérêts qui peut être consultée, car il y a une forte demande d’absence de liens avec les pouvoirs, quels qu’ils soient. Pour le citoyen, les pouvoirs économiques ou politiques “cachent la vérité”. L’évidence elle-même n’arrive pas à percer : rappelons-nous les inondations de la Somme et les rumeurs qui ont pu courir sur les transferts d’eau d’un bassin versant à l’autre : c’était une évidence et pourtant personne n’avait confiance. L’indépendance est individuelle mais aussi celle de l’organisation : à l’AFSSA nous avons évité tous les financements privés, tous ceux qui pouvaient amener un conflit d’intérêts, de manière à n’être dépendants que du financement public, à rebours de tout ce qui peut se faire ailleurs, sinon nous aurions été suspectés d’être entre les mains de telle ou telle firme.

Transparence : tous les avis sont intégralement publiés, immédiatement sur internet, et je dois dire que les ministères de tutelle les ont deux heures avant pour les lire mais sans possibilité d’interférer. On s’est aperçu que, lorsqu’ils les avaient trois jours avant, il y avait souvent risques d’instrumentalisation et des fuites partielles. Les experts étaient interrogés et avaient, eux, un devoir de réserve puisque l’avis n’était pas public, d’où une information complètement quellesautoritéstechniquesPourleservicedeshaBitantsetlaProtectiondesconsommateursetducadredevie

déséquilibrée. D’où une transparence maintenant totale et des avis immédiatement et intégralement publiés.

J’insiste sur ce tryptique qui me paraît extrêmement important.

Les particularités de l’AFSSA : flux d’inter-relations, évaluations, recherches et un volet “nutrition”. L’évaluation des risques se fait avec dix comités d’experts spécialisés qui ont été mis en place en 2000 et renouvelés en 2003 : nutrition humaine, micro-biologie, biotechnologies (OGM par exemple), ESST, résidus et contaminants (exemple des produits cancérigènes dans les petits pots pour bébé ce printemps et générant une crise en Grande-Bretagne alors qu’il n’y a rien eu en France : le couvercle et la matière plastique polymérisaient et migraient un peu dans le contenu du pot). Ces experts sont des scientifiques (appel public à candidatures) de très haut niveau qui doivent conserver leurs missions de recherche par ailleurs (ils ne sont pas “sortis” de la science, ils sont “dedans”), ce n’est pas du tout la même notion que “l’expert judiciaire”, beaucoup d’entre eux sont habilités à diriger des recherches.

La sélection a permis de retenir 22 experts sur 48 candidats (probablement parce que quelques milliers d’autres n’ont pas osé se présenter) et une déclaration publique d’intérêts. Qui saisit l’Agence ? Les associations de consommateurs, ainsi que des auto-saisines, sans pour l’instant de possibilité ouverte aux opérateurs économiques. Je serais favorable à ce que cela le soit en “bordant” de manière à ne pas instrumentaliser l’Agence dans des procédures juridiques épouvantables que l’on peut imaginer sans trop de difficulté.

Il y a environ 350 à 400 saisines de l’Agence par an avec autant d’avis donnés, soit sur des demandes d’autorisation de tel produit ou ingrédient (%), des textes réglementaires (20%), et diverses saisines : les associations de consommateurs, curieusement, ne nous saisissent presque pas. L’AFSSA effectue de la recherche et de l’appui scientifique et technique et regroupe un certain nombre de laboratoires implantés en France (anciens laboratoires vétérinaires). Les sources de financement sont les suivantes : 85% de l’Etat, 2% des collectivités locales et subventions communautaires, et 8% de ressources privées en faisant extrêmement attention aux conflits d’intérêts.

Pour conclure, les perspectives européennes : il existe une autorité européenne l’AESA. Elle s’est constituée comme 1ème agence, en subsidiarité nulle, on refait

tout à côté avec le risque de conflits des expertises et donc de dégradation de l’image de l’expertise scientifique, ce qui serait un problème très grave. Perspectives françaises : une réévaluation de la loi de 1998 est en cours - c’est une très bonne chose que la loi ait prévu d’être elle-même réévaluée au bout de cinq ans, la séparation “évaluation / gestion des risques” me semble totalement acquise dans tous les esprits, la géométrie et les interfaces entre AFSSA, santé au travail, veille sanitaire sont en discussion, c’est normal et probablement faut-il qu’il n’y ait pas trop de frontières afin de limiter les risques de non-cohérence du système, soit de duplication, soit -plus grave- de “trous”, et une réflexion me semble devoir être menée pour d’autres types de risques comme les risques naturels où les notions d’évaluation et de gestion du risque ne sont pas séparées, ou les mêmes -qu’il s’agisse de l’Etat ou des élus locaux- risquent d’être juges et parties, dans un climat de sensibilité montante aux risques naturels.

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Le contrôLe et La QuaLité des services pubLics Locaux de La viLLe de

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pour apprécier Le service rendu

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Federico COLOSI, vice-président de l’Agence

I. Aspects généraux de la fonction de contrôle

La commune de Rome est propriétaire de façon directe ou indirecte, de plus de quatre vingt cinq sociétés qui constituent un univers très ample et à multiples facettes.

Les dites sociétés œuvrent dans la plupart des domaines pris en considération par les services publics (Acea S.p.a pour la fourniture de l’eau et de l’électricité;

Ama S.p.a pour l’hygiène urbaine et les services relatifs aux cimetières ; Farmacap:

l’agence spéciale qui s’occupe de la gestion des 3 pharmacies de la commune).

Elles peuvent également exercer des fonctions d’études et de planification qui sont le propre de l’Administration et qui, auparavant, étaient directement gérées par elle ( Atac S.p.a e Sta S.p.A.dans le secteur des déplacements). Elles peuvent encore remplir des fonctions d’agence (Risorse per Roma S.p.A, pour le marketing du territoire et les aliénations immobilières; Le Assicurazioni di Roma) ; ou, enfin , des fonctions faisant partie de la catégorie générale des loisirs et de la culture et qui sont représentées par la Fondation Musique pour Rome qui s’occupe de la gestion du nouvel Auditorium, par la Fondation Bioparc qui gère le jardin zoologique, par l’agence spéciale Palaexpò - Ecuries du Quirinal en ce qui concerne les activités d’exposition. En plus de ces filières principales d’intervention, au travers de parts d’actionnariat, la Commune de Rome participe totalement ou partiellement au contrôle de nombreuses autres sociétés oeuvrant dans les secteurs les plus divers.

A leur tour, parmi ces sociétés qui sont toutes des personnes de droit privé, nombreuses sont celles qui sont partenaires à divers degrés d’autres sociétés jouant un rôle secondaire. Ces sociétés dans leur ensemble sont au nombre de quatre vingt cinq (85).

Compte tenu de l’envergure du «Groupe Commune de Rome», le problème du contrôle en termes de réglementation, de gestion, de production et de fourniture du service se présente sous une forme des plus complexes.

Je voudrais limiter, ici, ces observations de caractère général à certains aspects essentiels du contrôle qui offrent des caractéristiques (et donc des solutions) diverses en fonction de l’action que le contrôle en soi est appelé à exercer et qui échappent à une répartition claire et nette de compétences. Je me réfère tout spécialement aux typologies de contrôle suivantes :

• le contrôle relatif à la prestation de service public qui doit s’exercer indépendamment du statut juridique ou du propriétaire de la société qui est appelée à fournir le service ;

• le contrôle qui peut être exercé par le sujet propriétaire de la société.

C’est à la première typologie qu’il est le plus simple de faire face car elle prévoit de façon concrète la séparation la plus absolue entre les fonctions de gestion et les fonctions d’orientation et de contrôle. Dans ce cas d’espèce, l’instrument qui est mis à la disposition de la collectivité locale pour exercer ses fonctions de contrôle est, en tout premier lieu, un instrument de nature contractuelle, accompagné, dans les secteurs pour lesquels cela est du domaine du possible (comme par exemple l’hygiène urbaine) d’un deuxième instrument inhérent au pouvoir de réglementation générale de la collectivité territoriale.

Dans ce cadre, le contrat de service est placé au centre même du système de réglementation locale et, en conséquence, il est indispensable de prêter une attention toute particulière à sa forme, au contenu et aux procédures régissant son approbation ainsi que les éventuelles modifications et adjonctions pouvant s’avérer nécessaires au cours de la période durant laquelle il est en vigueur.

En règle générale, lors de la stipulation du contrat, l’institution d’une commission mixte est explicitement prévue. La dite commission est composée de représentants de la collectivité territoriale d’une part, de représentants de la société de l’autre et les fonctions de présidence sont la plupart du temps confiées à une personne ne relevant ni de l’une ni de l’autre. Le Président exerce une fonction de monitorage et de contrôle relativement aux paramètres et aux objectifs quantitatifs et qualitatifs du service mentionnés par le contrat. Dans certains cas, une hypothèse a été émise selon laquelle cette commission pourrait exercer également un pouvoir de sanction, mais une telle solution engendre des problèmes quasiment insolubles de conflits d’intérêt pour le représentant de la société et, de ce fait, elle apparaît peu efficace.

surquelsindicateursl’agencePourlecontrôleetlaqualitédesservicesPuBlicslocauxdelavillede romes’aPPuie-t-ellePouraPPrécierleservicerendu ?

Un autre instrument très important quant à la fonction de monitorage et de contrôle sur la teneur en qualité du service résulte de l’institution d’Agences et d’Autorités indépendantes qui, dans les villes où cette expérience a été menée, représentent le principal véhicule de connaissances et de production de données et analyses pour le Conseil Municipal auquel est ainsi garantie une activité administrative mieux informée et orientée du point de vue technique. Dans quelques instants, j’insisterai de façon plus détaillée sur l’expérience de la ville de Rome à cet égard.

Toutefois, il est indispensable de tenir compte du fait que lorsque la collectivité territoriale est également propriétaire de la société qui fournit le service, un élément ultérieur de complexité dans le fonctionnement du service entre en jeu.

Cet élément comporte à la fois des avantages et des inconvénients. Un avantage incontestable concerne précisément la fonction du contrôle. En effet, le contrôle pouvant être exercé par le sujet propriétaire sur une société est, tant en termes d’efficacité que de rapidité d’accès, de qualité infiniment supérieure à celui qui peut être effectué par un sujet externe, par un sujet tiers.

Les activités de monitorage et de contrôle qui sont habituellement exercées par les autorités de réglementation, par les sociétés locales ou par les comités et commissions nommés présentent, pour le moins, deux traits communs qui en constituent la caractéristique principale et unificatrice: à savoir, le fait qu’elles interviennent «de l’extérieur» et «en retard». J’estime qu’il est opportun d’insister sur ces deux concepts qui sont inhérents aux notions essentielles d’espace et de temps : «de l’extérieur» et «en retard». Il s’agit en effet de caractéristiques intrinsèques.

En outre, lorsque le sujet tiers est également doté de pouvoirs propres de

En outre, lorsque le sujet tiers est également doté de pouvoirs propres de