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Gilles CARREZ, député du Val-de-Marne

Je constate que Daniel LIMODIN baigne déjà dans la culture « Lolfienne ». Nous essayons aussi, au Parlement, de nous immerger dans cette culture et je dois dire que nous avons du mal. La loi organique est en train de révéler des aspects absolument majeurs, qui étaient au départ relativement négligés, pour ne pas dire insoupçonnés.

Quand Agnès de FLEURIEU m’a demandé de traiter des attentes du Parlement au titre de l’amélioration du management public, ma première réaction a été de dire que le Parlement ne s’occupe pas a priori de l’amélioration du management public. Le bon découpage entre exécutif et législatif de la V^e République conduit le Parlement à discuter beaucoup de lois, mais à ne pas se préoccuper du tout de ce qu’il se passe après -contrôle et évaluation- Je vais moi aussi m’efforcer de baigner ce matin dans la culture « Lolfienne » de l’évaluation et du contrôle.

La Lolf peut se révéler un instrument extrêmement puissant pour le management public. Au départ, alors que c’est un texte d’initiative parlementaire dont les deux pères sont Alain LAMBERT au Sénat et mon prédécesseur, rapporteur général du budget à l’Assemblée, Didier MIGAUD. Nous avons accompagné, favorisé le mouvement, la conjonction politique extraordinaire qui fait qu’il y a eu un consensus, alors que nous avions essayé, en vain, sous la V^e République, de réformer, une quarantaine de fois, l’ordonnance de 59. Bien que dans l’opposition à l’époque, j’ai tout fait pour qu’on arrive à un consensus.

Aujourd’hui je dois participer à la mise en œuvre. Au départ, il s’agissait surtout de faciliter le vote des lois de finances, d’améliorer les comptabilités -d’engagement, patrimoniale, etc.- de nous engager dans la certification des comptes, etc. Finalement, l’aspect majeur aujourd’hui, ce sont les conséquences en terme de management public de la nouvelle organisation budgétaire qui passent désormais par des missions, des programmes, donc par des objectifs, des indicateurs et qui mettent l’accent sur des résultats et sur leur évaluation.

C’est donc de ces points que je voudrais parler en posant un certain nombre de questions parce que les délais sont extrêmement courts : dès 2005 nous adoptons

« à blanc » le budget sous forme de missions et de programmes, avec des débuts d’indicateurs, des esquisses de projets annuels de performance, et nous basculons dans un relatif inconnu dès 200, ce qui pose énormément de questions que je voudrais aborder uniquement du point de vue du management public.

Première question, dans ce nouveau dispositif, les responsables de programmes vont jouer un rôle absolument déterminant : au lieu d’avoir des directeurs d’administration centrale un peu anonymes et dont le contour des responsabilités n’est pas très bien fixé, nous allons avoir des programmes identifiés en termes politiques, qui ont du sens par rapport aux parlementaires mais aussi par rapport au grand public, des objectifs, des indicateurs de résultats, et donc je ne vois pas comment le statut des responsables de programme ne devra pas s’affirmer.

Cela pose la question de l’articulation avec les cabinets ministériels : comme parlementaire, nous ne voyons presque que les cabinets. Or à travers la mise en place des missions et des programmes, depuis un an nous avons travaillé essentiellement avec les administrations, avec leurs directeurs, avec les corps d’inspection. Les interlocuteurs directs seront pour nous les administrations. On voit bien que nos responsables de programmes vont devoir rendre compte à tout un ensemble d’intervenants extérieurs, mais notamment au Parlement. Il va donc falloir se poser la question. Parce qu’il est aujourd’hui terriblement compliqué pour un parlementaire d’aller voir directement un directeur d’administration centrale, a fortiori un sous-directeur ou un chef de bureau. Il faut passer par des autorisations de toutes sortes et je ne vois pas comment ceci continuera de fonctionner.

Plus encore, les responsables de programmes vont devoir aussi rendre compte vis-à-vis du public, vis-à-vis des médias. Regardons le délégué à la sécurité routière : on l’entend régulièrement à la radio, on le voit régulièrement à la télé, et sur un certain nombre de programmes, identifiés avec des objectifs politiques, il faudra bien que ces responsables de programmes soient sur le devant de la scène.

Question également que je me pose : qui dit responsable de programme, dit véritable responsabilité. Il est vrai que les programmes vont comporter une fongibilité en terme de crédit, asymétrique bien sûr mais une réelle globalisation. Cette approche, si on veut jouer le jeu, devra s’inscrire dans la durée et exigera, pour certains commentatteindrelesoBjectifsdemodernisationdumanagementPuBlicvoulusParle Parlement ?

programmes, une démarche pluriannuelle. On voit que là où l’on a tenté la fongibilité, la globalisation, cela marche, à Bercy en particulier qu’il s’agisse de la direction des impôts ou de la DREE, cela s’inscrit dans des programmes pluriannuels.

La déclinaison programme, budget opérationnel de programme, unité opérationnelle - ce qu’on appelle le dialogue de gestion - est loin d’être évidente, car c’est un changement assez radical : le management des ressources humaines, comment cela va-t-il se passer ? J’entendais Jacky RICHARD, je crois, dire sous forme d’interpellation : ne devra-t-on pas imaginer des CTP de programme ? Comment va-t-on coordonner la gestion des ressources humaines au niveau des programmes avec l’approche aujourd’hui confiée à un directeur de l’administration ou du personnel dans chaque ministère ? Comment ceci va-t-il s’harmoniser avec les corps, les statuts et les rémunérations ?

La question des indicateurs me paraît aussi fondamentale. Ce sera l’essentiel de notre travail. Nous avons travaillé, et le Gouvernement a vraiment joué le jeu -je tiens à le souligner peut-être à cause du consensus politique que l’on fait absolument tout pour préserver- dans l’élaboration, la définition des missions et des programmes. On n’a pas eu satisfaction sur tout mais on a pu obtenir un certain nombre de résultats, par exemple cette mission « Politique des territoires » qui est venue vraiment de chez nous, en liaison d’ailleurs avec le CGPC. Nous avons travaillé dans l’esprit suivant : comment organiser missions et programmes et utiliser la Lolf dans une perspective de réforme de l’Etat ? Par exemple : la mission

« Politique des territoires », doit faciliter la réforme des services extérieurs, pour donner plus de lisibilité et mieux coordonner les politiques. Quand, par exemple, nous nous sommes battus pour que soient regroupés dans une même mission

« Sécurité » le programme « Police » du ministère de l’Intérieur et le programme

« Gendarmerie » du ministère de la Défense, c’était pour avoir des objectifs et des indicateurs communs, pour pouvoir comparer et pour coordonner au plus près du terrain les deux administrations.

Lorsque nous avons malheureusement échoué sur la mission « Environnement - Prévention des risques naturels ou industriels », nous nous posions la question suivante : peut-on continuer, avec la décentralisation et la déconcentration, à distinguer les directions régionales de l’Environnement (Diren) et les directions régionales de l’Industrie, de la Recherche et de l’Environnement (Drire). On a donc travaillé afin d’utiliser la Lolf en tant que levier de la réforme de l’Etat qui facilite

un certain nombre d’évolutions de nos structures administratives trop dispersées.

Nous avons eu l’idée de regrouper sous la même mission « Ville » et « Logement » et nous avons été suivis quand l’organisation ministérielle a retenu ce découpage.

A ce propos, je n’imagine pas comment on ne va pas être contraints de stabiliser les découpages ministériels. Cela me paraît être une évidence !

La définition des indicateurs est un exercice complexe. Je prenais l’exemple, lors d’une réunion récente, du logement et de l’urbanisme : le logement relève d’indicateurs assez clairs, mais comment évaluer l’efficacité d’une loi comme la loi SRU ? La production réglementaire, tout ce qui relève de procédures, est peu propice aux indicateurs. La production textuelle dont, nous les parlementaires, nous plaignons tout en en rajoutant, cette accumulation, cette frénésie de textes réglementaires, normatifs, dans le domaine de la sécurité et de l’environnement, en mesure-t-on l’efficacité en termes d’indicateurs et de résultats ?

Autre question fondamentale : les contrôles. Comment va-t-on les organiser par rapport à cette nouvelle approche ? Nous allons dorénavant voter par mission et approuver les programmes, dès le premier euro : c’est un changement majeur. Mais comment va-t-on greffer les contrôles par rapport à cela ? Le contrôle financier a priori, tel qu’on le connaît et qu’on le pratique, n’est pas très compatible avec l’idée de responsabilisation des directeurs de programmes, mais en même temps il reste indispensable. Il ne faut surtout pas oublier le contrôle de régularité. Il faudra aussi un contrôle d’engagement par rapport au montant des différents programmes et la régulation budgétaire restera inévitable. Comment concilier ces procédures avec la responsabilité ?

Par ailleurs, la dimension « contrôle - évaluation » a posteriori va devenir fondamentale. On l’appelle plutôt le contrôle de gestion, par rapport aux objectifs fixés, aux résultats à partir d’une batterie d’indicateurs. Ces indicateurs seront étudiés pendant les premiers mois 2005 pour essayer de les affiner d’ici le débat d’orientation budgétaire. Nous souhaitons avoir un rôle très actif au Parlement sur ce point. Quant au contrôle comptable, il paraît plus simple avec l’organisation de départements comptables par ministère qui devrait assez bien fonctionner.

J’en viens aux corps d’inspection. Pour nous, il est essentiel que le Parlement puisse faire appel directement aux corps d’inspection, même si, formellement, cela passe par les ministres. Nous avons dans la loi organique deux dispositions :

l’article 58 définit clairement la mission de l’assistance de la Cour des Comptes.

Nous travaillons de façon beaucoup plus étroite depuis maintenant deux ans avec la Cour des Comptes, en amont et en aval, mais il faudra aussi que les corps d’inspections puissent être saisis par le Parlement sur différents sujets.

On se rend compte que sur beaucoup de sujets, les problèmes sont transversaux.

Prenons l’exemple de l’aide médicale d’Etat, centres d’hébergement d’urgence, en fait le problème de l’immigration clandestine. Pourquoi ne peut-on avoir de solution chez nous alors que partout en Europe de vraies politiques ont été mises en place ? C’est parce que cette question est éclatée entre le Ministère des Affaires Etrangères, celui de l’Intérieur, celui de la Solidarité et de la Santé. On ne s’en sort pas.

Pour un certain nombre de problèmes de ce type, il faudra donc avoir des approches transversales à définir avec l’aide des corps d’inspection. Je le répète : même s’il y a des réticences du côté des ministres, il y en a aussi de la part de parlementaires qui ne connaissent pas très bien l’administration et disent « comment peut-on faire appel à un corps d’inspection qui est hiérarchiquement totalement dépendant du ministre, de l’exécutif car les déroulements de carrière en dépendent et dont les membres ne pourront, n’oseront pas prendre position? ». Je crois qu’il faut relativiser cette critique.

Je suis persuadé, et c’est le grand défi des prochains mois, que l’essentiel de la loi organique réside dans sa dimension articulations d’objectifs, indicateurs, ressources humaines, contrôle. En tout cas, il est vrai que nous sommes un certain nombre de parlementaires à vouloir nous impliquer, mais je tiens à vous répéter qu’il s’agit de relever un véritable défi !

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Pour vous présenter l’évolution de l’action administrative en Belgique, mon exposé s’articulera en trois volets. Je retracerai d’abord la genèse de ce changement, je préciserai ensuite le rôle de mes services dans l’accompagnement de ces changements et terminerai en vous présentant un état actuel de la situation.

Un terrain à défricher…

Dans le courant des années 90, la mutation de l’environnement sociétal provoquait une certaine modernisation de la fonction administrative. Les transformations les plus significatives de cette époque conduisent à :

• une plus grande démocratie administrative (obligation de motiver les actes administratifs, création d’un collège de médiateurs, etc.),

• la naissance de nouveaux métiers (fonctionnaires d’information, directeurs de formation, etc.),

• la mise en place partielle d’une nouvelle structure (entreprises publiques autonomes, agences, etc.),

• et, pour ces dernières organisations publiques, à une certaine amélioration de leur gestion favorisée par l’utilisation de nouveaux « outils » (contrats de gestion, tableaux de bord, etc.).

Malheureusement, ces mesures qui n’étaient portées ni par un même fil conducteur, ni par des moyens budgétaires suffisants, ont fait l’objet de peu d’accompagnement et leur systématisation à l’ensemble des services publics n’a jamais été intégrée à une stratégie d’ensemble.

En 1999, lors de l’installation d’un nouveau gouvernement, l’accord intervenu entre les différentes parties prévoyait bien une amélioration de l’efficacité administrative mais rien ne laissait présager la « révolution » qu’allait connaître la fonction publique fédérale belge, tant dans sa structure, dans son organisation que dans sa culture même.

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En effet, sur proposition du Ministre de la fonction publique de l’époque, le Conseil des Ministres décida de confier à des groupes de travail mixtes administration-experts essentiellement issus du secteur privé, la tâche de formuler des propositions de modernisation sur la gestion du personnel et le fonctionnement général de l’administration. Ce sont les rapports de ces groupes qui en avril 2000, serviront d’assises au développement d’un énorme projet de changement qui portera le nom de « Plan Copernic ».

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Ce vaste programme d’actions s’inscrivait dans ce mouvement qui veut que l’administration publique puisse être organisée comme une entreprise et en conséquence, que la gestion publique requérait d’abord de nouvelles compétences managériales. Pour la mise en œuvre des différentes actions, quatre axes essentiels seront retenus :

• une nouvelle structure (nouvel organigramme fédéral) et de nouveaux organes favorisant la relation entre politique et administration,

• une nouvelle gestion des ressources humaines,

• de nouveaux processus de travail,

• une nouvelle culture managériale.

Le nouvel organigramme se présente sous forme d’une matrice virtuelle dans laquelle les différents services qui assurent une « mission » essentielle de service public sont repris verticalement, alors que les services de « soutien » (ICT, Personnel et Budget et Contrôle de la gestion) interviennent horizontalement. De nouveaux organes sont mis en place dans chaque département :

• Un « conseil stratégique » servira de relais entre le politique et l’administration et sera notamment chargé de l’élaboration des plans stratégiques.

• Une « cellule stratégique » est prévue pour remplacer les cabinets ministériels et pour soutenir les autres organes dans les activités de préparation et d’évaluation de la stratégie (elles ont été peu activées à ce jour).

• Un « comité de direction » est chargé de la gestion quotidienne du service public fédéral (nouvelle appellation des ministères).

La nouvelle vision de la Gestion des Relations Humaines (GRH) comprend le remplacement d’une culture de grades et de carrière par un système lié à des « fonctions ». Parfois exercées de façon temporaire, elles permettent une plus grande mobilité au sein des services publics. C’est aussi dans ce contexte qu’il y a lieu de situer la nouvelle procédure de sélection des cadres les plus élevés de la hiérarchie et affectés à des fonctions de management ou d’encadrement. Un nouveau processus d’évaluation du personnel a également été instauré. Il se fonde sur le mode de l’auto-évaluation et sur des principes de développement personnel.

La nouvelle façon de travailler résulte de la mise en œuvre de projets de type Business process reengineering (BPR). Plusieurs centaines de projets ont été développés à ce jour. Ils devraient permettre de recentrer les tâches accomplies sur les objectifs réels du service public (sa Mission) en plaçant le « citoyen – usager - client » au cœur des préoccupations.

La nouvelle culture du management privilégie la flexibilité. Les valeurs de fidélité à une organisation sont aujourd’hui plutôt considérées comme un frein à la créativité et à la bonne utilisation des compétences.

Si les actions menées sur ces quatre axes continuent à interpeller une grande partie des fonctionnaires, il n’en demeure pas moins qu’elles visent également, dans un souci d’efficience et d’efficacité, à renforcer l’autonomie de chacun des départements par une plus grande responsabilisation des managers publics.

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Comme il vient d’être dit ci-avant, cet objectif de rendre les services publics plus autonomes implique une accentuation de la responsabilité des managers publics et réclame notamment de nouveaux systèmes de contrôle. En effet, la responsabilisation exige que les SPF puissent prendre en charge la totalité de leur gestion avec une autonomie suffisante quant aux décisions opérationnelles. Chaque SPF de l’administration fédérale est maintenant considéré comme une entité séparée avec une autonomie opérationnelle étendue ; en contre partie, il doit répondre à des normes minimales et à des obligations de justification et de rapportage.

Le SPF horizontal B&CG est à cet égard, appelé à jouer un rôle clé dans la consolidation des données, la fixation des lignes directrices et des normes (en

concertation avec les autres SPF) et dans le suivi et le soutien à apporter aux SPF.

Comme la fixation des lignes directrices et des normes liées au cycle budgétaire et de gestion doit se faire autant que possible en concertation avec les autres SPF horizontaux et verticaux, le SPF horizontal B&CG doit fixer des normes minimales à respecter de manière à lui permettre d’exercer sa fonction horizontale de consolidation et de gestion financière globalisée de l’État.

De leur côté, tant le suivi que le contrôle des SPF doivent se dérouler en adéquation avec la responsabilisation recherchée. Cela signifie le développement d’une nouvelle approche des contrôles: les nouveaux mécanismes de contrôle doivent être (en apparence) plus « soft » que la supervision hiérarchique classique à laquelle il est reproché d’empêcher la responsabilisation et d’allonger le cycle de décision.

De ce fait, le rôle et l’intérêt pour le contrôle interne augmentent par rapport ceux relatifs au contrôle externe. Cela implique le développement d’outils de gestion et de suivi de la performance ainsi que le renforcement de l’usage des techniques d’évaluation et d’audit pour, in fine, favoriser l’évolution des contrôles a priori (ex ante) vers les contrôles a posteriori (ex post).

Dans ce sens, il convient aussi de mettre en place des garanties et stimulants suffisants dans le cycle budgétaire et de gestion pour assurer une gestion financière sûre. Cela suppose une combinaison de mesures de natures diverses telles qu’une gestion appropriée des rémunérations, l’offre de formations adéquates mais surtout de nouvelles procédures et systèmes de contrôle interne et externe, de l’audit et le développement de systèmes d’évaluation.

L’institution d’un système de contrôle interne intégré au sein de chaque SPF et d’un service d’audit interne doit permettre à l’avenir une responsabilisation effective de la direction opérationnelle de chaque SPF. L’installation d’une comptabilité budgétaire, générale et analytique moderne (en partie double) et la redéfinition du contrôle budgétaire, administratif et de gestion, exercé actuellement par l’Inspection des Finances viennent compléter le dispositif.

Dans le document actes du colloque (Page 24-38)