L’
inspection espagnoLe spéciaLisée dans Les infrastructures:
QueL type de contrôLe des gestionnaires déLégués
?
Fernando ROJAS URTASUN, directeur général de la programmation économique, ministère espagnol de l’Equipement
I. Antécédents historiques de l’Inspection
L’écroulement d’un pont, le Pont du Roi, vers la fin du XVIIIème Siècle est l’évènement déterminant pour la création de l’Inspection des Chaussées et des Canaux, qui a été proposée et dirigée par José NAURIN, à l’époque sus-délégué des Chaussées en Catalogne.
Le 12 juin 1799 a été adopté à Aranjuez le Mandat Royal de création de l’Inspection.
Il a constitué l’origine de l’actuelle inspection générale du ministère de L’Équipement, une division administrative qui a donc plus de 200 ans d’histoire et qui, sous diverses formules organisationnelles, en fonction des usages administratifs en vigueur à chaque époque, est demeurée depuis dans le domaine de l’Administration des infrastructures des transports.
II. Teneur actuelle des actions de contrôle assurées par l’Inspection
Dans l’actualité, les fonctions de l’inspection générale du ministère de L’Équipement sont définies par l’article 11.2.f) du décret royal 1.476/2004, du 19 juin, date du dernier réaménagement administratif du Département. Ce texte signale que le
vice-secrétariat, par le biais de l’inspection générale du Département, sera chargé de : “... l’analyse et le contrôle des marchés de travaux publics relevant de la responsabilité du Département, dans leurs aspects techniques, fonctionnels et administratifs, dans le but d’obtenir la meilleure performance des investissements, sans préjudice des organes sectoriels sur la matière ”.
Ainsi, le domaine d’action de l’Inspection est l’analyse et le contrôle des travaux publics, exécutés par le biais des procédures administratives de passation des marchés publics correspondants, dans une triple optique : technique, fonctionnelle et administrative. De ce fait, l’analyse et le contrôle de l’activité d’investissement sont aussi vastes que les moyens matériels et humains peuvent le permettre ; or, comme nous verrons plus loin, toutes les actions d’investissement ne sont pas à priori soumises au contrôle de l’Inspection. Pour une meilleure efficacité, seules les plus importantes, du point de vue quantitatif, sont impérativement soumises au pilotage de l’Inspection. Les autorités du ministère peuvent néanmoins demander à tout moment au Vice Secrétariat la réalisation de missions spécifiques dans le domaine de l’inspection, dans le but d’informer et de proposer les mesures de correction pertinentes concernant certaines actions d’investissement.
Les particularités concrètes et les détails du mandat d’inspection sont réglementés par l’arrêté du ministère de L’Équipement du 30 avril 1998, partiellement modifié par les Arrêtés du 30 novembre 1998 et du 21 mars 2000.
D’après cette réglementation, on différencie deux types d’actions : les actions ordinaires et les actions extraordinaires. Les actions ordinaires assurées sont les suivantes :
• pilotages spécifiques des travaux publics qui revêtent une importance particulière en raison de leurs caractéristiques ;
• réception des travaux, dans les cas où le montant du marché conseille de le faire.
Les actions extraordinaires concernent l’établissement de rapports dans les situations suivantes :
• Proposition de rédaction de projets de modifications de travaux ayant déjà fait l’objet de la passation d’un marché.
• Propositions de rédaction de projets de travaux complémentaires aux travaux engagés.
5
5
III. Données principales des actions de contrôle a
cTionsordinairesPilotage spécifique de certains contrats de travaux
Cette ligne d’action couvre la supervision de l’exécution matérielle de certains contrats, en fonction de leur montant ou de leur importance pour le Département.
L’analyse et le pilotage visent les critères de base de leur adjudication ; notamment les trois volets du prix, du délai d’exécution et de la qualité des travaux. Il s’agit en définitive d’un véritable contrôle opérationnel du déroulement de l’exécution des travaux, dont les paramètres sont les conditions de l’appel d’offres : projet, programme de travail, délais et prix, ainsi que les améliorations de ces chapitres apportées par l’offre de l’adjudicataire. L’approche de travail consiste en un pilotage continu de chacun des chantiers compris dans le programme de travail.
Cela permet de constituer une base de données qui reprend les éléments les plus significatifs de chaque action, et qui aura un caractère d’archive historique des actions. L’Inspecteur affecté effectue des visites régulières sur le chantier. Chacune de ces visites fait l’objet d’un rapport qui recueille les informations et les incidents les plus significatifs. Ces rapports sont adressés à l’organe responsable du marché public, et peuvent contenir des recommandations d’action, dans le but de corriger les écarts éventuellement décelés. Pendant l’exercice 2003, des pilotages spécifiques ont été effectués sur 38 contrats de travaux. Pendant l’exercice 2004, 42 contrats de travaux sont concernés par le pilotage spécifique en cours. Il s’agit de couvrir de la sorte un volume important d’investissements du Département.
Réception des travaux
Cette action comporte une présence physique et la révision sur le terrain de l’état des travaux reçus de l’adjudicataire, dans le but de les mettre à la disposition du service public. La législation espagnole exige un acte formel préalable à la remise des infrastructures auquel, outre la société adjudicataire et le maître d’ouvrage, assistent le contrôleur et l’Inspection des marchés publics. Le but de la présence de ces experts indépendants de l’exécution des chantiers est de garantir l’existence et la conformité des travaux avec les projets originaux, dans le but de garantir que les biens et les services objet de la réception remplissent bien les conditions requises au départ. L’Inspection générale assiste obligatoirement à la réception de tout chantier dont le budget soit supérieur à trois millions d’euros et, à titre exceptionnel, à la réception de chantiers d’un montant inférieur lorsque les circonstances conseillent
de le faire. De même, l’Inspection générale reçoit, à titre également obligatoire, les travaux de nature complémentaire d’autres chantiers dont le budget final dépasse le seuil indiqué de trois millions d’euros. Pendant l’année 2003, on a formalisé 188 réceptions de chantiers, pour une somme totale de 3,598 milliards d’euros. De janvier à août 2004, 87 chantiers ont été reçus de la sorte, pour un montant de presque 1,5 milliards de euros.
a
cTions exTraordinairesRapports sur les “Propositions de rédaction de projets de modifications de travaux”
Dans le cas où l’organe de gestion propose à l’organe de passation des marchés publics la modification du contrat de travaux, un rapport de l’Inspection Générale est exigé lorsque le budget du contrat concerné par la modification dépasse trois millions d’euros, quel que soit le montant de la modification proposée. Ce rapport est obligatoire, de sorte que le dossier de modification ne pourra pas avancer sans l’avis de l’Inspection Générale. Ce rapport est complémentaire des précautions prévues par la réglementation dans les cas de modification contractuelle. Pendant l’année 2003, on a instruit 131 propositions de modification de travaux. De janvier à août 2004, 110 propositions ont été instruites.
Rapports sur les “Propositions de rédaction de projets de travaux complémentaires”.
Avec une teneur parallèle à celle des rapports décrits dans l’alinéa précédent, l’Inspection générale doit informer sur les “Propositions de rédaction de projets de travaux complémentaires” visées par l’article 141.d) de la Loi des Marchés des Administrations Publiques, dont le texte modifié a été approuvé par le Décret Royal Législatif 2/2000 du 1 juin, dès que le montant des travaux complémentaires dépasse le seuil de six cent mille euros, et ce quel que soit le montant du chantier principal. Pendant l’année 2003, on a instruit sur 11 propositions de travaux complémentaires. De janvier à août 2004, 15 propositions de travaux complémentaires ont été instruites.
Procès-verbaux de reconnaissance et de vérification
La législation espagnole prévoit une procédure spéciale dans les cas des travaux découlant de situations d’urgence (écroulements, dommages causés par des catastrophes naturelles telles que des inondations, des sécheresses, des séismes, etc.). Dans ces cas là, le principe du fait déterminant de l’action déclenche la mise commentfairevivrelacomPétenced’exPertiseetdecontrôleauseindesservicesdel’état?
en route d’actions immédiates face à la situation de danger imminent. La procédure exceptionnelle représente donc une mitigation des formalités requises en matière de compétence pour la prise de décisions et d’actions par les organes de contrôle.
Face à ces situations de réduction impérative des paramètres de contrôle exigée par les circonstances, l’action de l’Inspection générale consiste à vérifier les hypothèses de fait qui ont donné lieu aux travaux d’urgence, et à mener un examen pour constater si les actions entamées correspondent bien à l’urgence et aux besoins découlant de la situation d’urgence. Cette ligne d’activité est documentée par des procès-verbaux de reconnaissance et de vérification, établis une fois les travaux correspondants achevés. Pendant l’année 2003, 8 procès-verbaux de ce type ont été dressés. De janvier à août de l’année en cours, on a formalisé 5 procès-verbaux de ce type.
IV. Domaine d’action
Les actions décrites sont développées dans le domaine des services du ministère de L’Équipement, et s’étendent également aux organismes qui en dépendent.
Cependant, en raison de leurs particularités organisationnelles et fonctionnelles, les institutions publiques d’ordre entrepreneurial AENA, RENFE et FEVE restent en dehors de leur compétence. Ainsi, quasiment l’ensemble des travaux publics en matière d’infrastructures sont inclus dans le domaine d’action : les routes, les infrastructures ferroviaires et les ports. Il est important de signaler que l’Inspection générale intervient dans le cadre du ministère de l’Équipement, et qu’elle élargit son activité suivant le schéma des compétences du ministère, c’est-à-dire sur les actions dont la compétence revient à l’état. Dans ce sens, il faut préciser qu’outre l’état, les gouvernements régionaux (« communautés autonomes ») et les entités locales ont certaines attributions en matière de construction et de conservation des infrastructures du transport, qui découlent de leurs chapitres de compétences.
Ainsi, la compétence de l’Inspection générale du ministère de L’Équipement se limite aux infrastructures de transport du domaine national gérées à travers le propre ministère ou des organismes ou institutions publiques entrepreneuriales qui en dépendent, à quelques exceptions près, comme par exemple les aéroports d’intérêt général gérés par AENA.
Pour développer ces compétences, les effectifs actuels comprennent huit inspecteurs généraux, qui constituent le noyau d’une équipe de travail qui affiche une qualification professionnelle élevée. Leur formation, leur spécialisation et
leur statut adapté garantissent la qualité et la pertinence de leurs avis ainsi que la rentabilité fonctionnelle et opérationnelle de leurs interventions.
V. Caractéristiques principales du type de contrôle assuré par l’Inspection
Suite à la description des principales fonctions assignées à l’Inspection générale du ministère de l’Équipement, il convient de s’arrêter, même brièvement, sur certaines des caractéristiques de son organisation et son fonctionnement, dans le but de saisir la nature de son travail.
En premier lieu, l’Inspection générale s’intègre dans la structure organisationnelle et fonctionnelle du ministère de l’Équipement, et elle est servie par des fonctionnaires qui proviennent notamment des corps qui prêtent leurs services au sein du ministère. Il est clair qu’il s’agit d’un organe de contrôle “interne” du ministère lui-même, dont les effectifs sont des fonctionnaires du ministère. L’indépendance et l’impartialité nécessaires de leur critère sont garanties par des formules organisationnelles adaptées.
Ainsi, l’Inspection générale relève directement du vice-secrétariat du ministère, et c’est à cet organe que les inspecteurs soumettent leurs rapports. Il faut préciser que le vice-secrétariat n’est directement engagé ni dans les procédures de sélection compétitive des maîtres d’ouvrage, ni dans l’exécution des travaux, ni dans leur direction ou leur pilotage technique. Le vice-secrétariat a cependant les compétences de contrôle économique et de pilotage de l’efficacité et de l’efficience dans les tâches d’exécution du Département. Par conséquent, le rattachement de l’Inspection générale au vice-secrétariat garantit, d’une part, l’indépendance des inspecteurs par rapport aux organes de gestion, et, d’autre part, la soumission des rapports aux organes chargés du contrôle de gestion du Département. Dans ce sens, l’Inspection générale est un organe spécialisé de contrôle et de pilotage des travaux publics, avec une vocation d’indépendance à l’égard des organes de gestion directement engagés dans leur exécution.
Cette impartialité, nécessaire à l’évaluation indépendante des résultats des actions examinées, est complétée par un deuxième trait qui identifie l’Inspection générale. Il s’agit du professionnalisme des équipes de travail qui la composent.
Les inspecteurs généraux jouissent d’un statut élevé dans l’organisation, et leur
sélection est effectuée notamment en fonction de leurs mérites professionnels, en général démontrés tout au long d’une carrière prolongée au service du ministère.
L’expérience accumulée au long de nombreuses années d’exercice de la profession est particulièrement prise en ligne de compte lorsqu’il s’agit de couvrir un des postes d’inspecteur général.
Les inspecteurs généraux disposent d’équipes réduites d’experts professionnels qui assurent le rôle d’équipes d’audit opérationnel spécialisées dans la gestion des contrats et de l’investissement public. Le professionnalisme, le savoir-faire et la spécialisation professionnelle des inspecteurs généraux contribuent donc à l’indépendance de critère recherchée.
Finalement, il faut également signaler une caractéristique remarquable de l’Inspection générale : son intégration absolue dans le processus de direction du Département.
Les rapports de l’Inspection générale sont particulièrement pris en ligne de compte tant dans le processus de révision des résultats d’intervention, au moment de l’examen du degré d’avancement dans l’exécution des objectifs visés, comme dans la critique des actions incorrectement planifiées ou exécutées. Ce rôle de critique constructive permanente sur l’action planifiée du Département contribue à l’établissement de critères retenus pour la formulation des objectifs des nouvelles actions, et contribue donc à repérer et corriger les actions erronées.
VI. Objet et utilité de l’Inspection
En résumé, on peut donc affirmer que l’Inspection générale du ministère de L’Équipement est un organe de contrôle de l’exécution des travaux publics relevant de la responsabilité de l’État, et qu’il exerce ses compétences de manière spécialisée et permanente.
L’impartialité des décisions de l’Inspection générale par rapport aux gestionnaires publics, ainsi que le professionnalisme et la spécialisation de ses titulaires garantissent dans une forte mesure l’indépendance des avis et l’utilité de leurs rapports et études. Tout ceci contribue à garantir le contrôle des écarts dans l’exécution des chantiers publics, et à prolonger prospectivement leurs avis dans le processus de planification de nouvelles actions.
En conclusion, l’Inspection générale du ministère de l’Équipement a la mission importante d’informer, corriger et améliorer le processus complexe d’exécution des travaux publics relevant de la responsabilité de l’État.
l’insPectionesPagnolesPécialiséedanslesinfrastructures : queltyPedecontrôledesgestionnairesdélégués ?