pour Les corps de contrôLe avec La mise en œuvre de La
L
oLf?
Daniel LIMODIN, chef de l’inspection générale de l’Administration, ministère de l’Intérieur
Depuis la publication de la loi organique, mais surtout depuis quelques mois, les différentes inspections interministérielles ou ministérielles ont réfléchi, d’abord isolément puis entre elles, sur la façon dont la mise en œuvre de ce texte serait susceptible d’affecter leur fonctionnement et leurs missions.
Cette tentative d’appréciation de l’impact de la Lolf sur le rôle des corps et services d’inspection me paraît pouvoir être appréhendée sous deux aspects différents :
I. Un aspect endogène : les inspections sont parties prenantes de la Lolf
On n’y pense pas spontanément. Et pourtant, dans leur gestion interne, dans leur fonctionnement quotidien, les inspections sont désormais parties prenantes à la culture de résultat initiée par la Lolf. Leur première nouvelle mission consiste donc à s’adapter à ce nouveau contexte. Or, cela ne va pas sans poser quelques problèmes.
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a premièredifficulTéTienTauposiTionnemenT des inspecTionsdans lesprogrammesOn aurait pu imaginer une dixième mission interministérielle dite de « contrôle », mais se serait alors posée la question délicate de la définition des programmes correspondants. Actuellement, les diverses solutions retenues, semble-t-il, sont pour le moins hétérogènes. Si l’IGA a été intégrée au sein du MISILL dans le programme
« soutien des politiques de l’intérieur » dans l’action 2 « expertise, audit, prévision, études et recherche », d’autres positionnements ont été retenus, ailleurs. Ainsi, certaines inspections ne sont même pas identifiées dans une action spécifique et sont noyées dans une action plus vaste de « moyens en personnel de l’administration centrale ». Un corps de contrôle, à l’inverse, est isolé dans une action de la fonction support, un autre est placé dans une sous-rubrique « Etat-major »…
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esobjecTifsreTenussonTdifficilesàformulereTmanquenT souvenTd’
imaginaTionIls se traduisent fréquemment par des formules très générales. On trouve par exemple « la contribution à l’évolution des politiques du ministère », « la contribution à un meilleur pilotage des politiques publiques par la réalisation d’études, d’audits, d’évaluation et de contrôle » (IGA). Il s’agit parfois purement et simplement de la reprise de « l’objet social » défini dans le statut du corps.
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éTablissemenTd’
indicaTeursdeperformanceassociésaux objecTifspréciTés,
resTeencore assezsommaireLes paramètres retenus sont, semble-t-il, le plus souvent d’ordre quantitatif : nombre de rapports par rapport au nombre de programmes concernés au sein du ministère ; nombre de téléchargements de rapports sur un site internet (ex. : la documentation française) ; nombre de consultations du site ; nombre de visites faites dans les services et nombre de recommandations faites l’année N et ayant donné lieu à des suites l’année N+1, 2 ou 3…L’IGA, en ce qui la concerne, s’est dotée de deux indicateurs délicats à mettre en œuvre :
• un indicateur de qualité de ses travaux, se traduisant par un taux d’appréciations positives à partir des évaluations du commanditaire, du chef de corps et d’une auto-évaluation des membres de la mission, reflétant notamment la prise en compte de la réactivité (durée des missions, délais de mise en œuvre) la qualité du dialogue avec le commanditaire et le caractère opérationnel et/ou utile du travail réalisé ;
• un indicateur relatif aux suites données ou non aux travaux réalisés.
Il s’agit de mesurer l’impact à moyen terme (six mois) des travaux réalisés, au-delà de l’appréciation immédiate.
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inclusiondesinspecTionsdansdesprogrammesdesouTien risque de modifier profondémenT leur foncTionnemenT eT pose leproblèmedeleur indépendanceLa disparition des postes budgétaires qui, combinés avec les règles statutaires, conditionnaient les promotions aux divers grades, au profit d’une masse indiciaire en équivalent temps plein dans le cadre d’un plafond d’emplois ministériel autorisé, pourra permettre une meilleure Gestion Prévisionnelle des Emplois et des Compétences (GEPEEC) en veillant à améliorer l’équilibre quantitatif des différents grades. Mais cela suppose que les chefs de corps obtiennent plus de souplesse et une véritable responsabilité de gestion de la part du directeur de programme dont
ils dépendent. Se pose alors la question de disposer ou non d’un BOP assorti d’un code de bonne conduite. Un dialogue de gestion au coup par coup avec le directeur de programme pour régler, par exemple, un retour de détachement, apparaît en effet peu conforme au principe d’indépendance d’une inspection.
II. Un aspect exogène : l’impact de la LOLF sur l’activité des inspections
Je vais essayer de définir ce que pourraient être les nouvelles missions et le nouveau rôle des corps d’inspection. Je mesure la vanité, voire l’inanité d’un tel exercice qui n’engage que moi.
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es services d’
inspecTion vonT de plus en plus conTribuer aurenforcemenTdelamissiond’
évaluaTioneTdeconTrôle dup
arlemenTn Directement d’abord
Cela résulte de l’article 57 de la Lolf, entré en vigueur dès le 1er janvier 2002, faisant une obligation quasi-absolue de transmission aux commissions des finances des deux assemblées, des rapports « établis par les organismes et services chargés du contrôle de l’administration, réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure de l’État et du respect de l’instruction et du secret médical ». Désormais, la liste intégrale des rapports est adressée, à leur demande, aux présidents des commissions et les rapports sélectionnés par eux leur sont immédiatement transmis, y compris lorsqu’ils comportent des mentions nominatives. Par ailleurs, les chefs d’inspection sont et seront entendus, le cas échéant, par les commissions des finances (ex. : celle du Sénat) sur leurs méthodes d’évaluation ou sur leur appréciation quant aux résultats obtenus dans le cadre des divers programmes.
n Indirectement
Les inspections générales seront sollicitées par les cabinets pour effectuer des audits devant analyser les raisons pour lesquelles les objectifs d’un programme n’ont pas été atteints, afin que le ministre puisse s’expliquer de ce mauvais résultat devant la représentation nationale, sur la base d’un document objectif. De même, la Lolf porte en elle-même l’effacement du rôle traditionnel dévolu aux cabinets ministériels et assure l’émergence des directeurs de programme. Le dialogue politique par nature, qui va nécessairement s’ouvrir entre le Parlement et les directeurs de programmes,
aura des répercussions sur les corps de contrôle. Statutairement en effet, seuls les ministres et leurs directeurs de cabinet peuvent les saisir. Mais comment va s’établir désormais le plan de charge des inspections entre les demandes pouvant émaner du cabinet ou des responsables de programmes ? (dont celui ayant en charge « le support » du corps ou service d’inspection). Il me semble qu’en la matière, les inspections devraient disposer d’un droit d’auto saisine, dans le cadre d’une mission permanente par exemple, d’inspections interministérielles.
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esplansdechargedesinspecTionsvonTêTreconsidérablemenT alourdis du faiT des exigences naTurelles d’
évaluaTion dup
arlemenT eTdechacundes minisTresconcernésRappelons que les inspections auront à faire face à 34 missions, dont 9 interministérielles, à 132 programmes et quelque 580 actions, sans compter les opérations déconcentrées. Par exemple pour l’IGA, cela représente, pour le seul MISILL et l’outre-mer, 7 missions et 15 programmes. Pour l’IGAS, 5 missions et 22 programmes, je crois.
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esinspecTionsdevronTprivilégierleconTrôlederégulariTé desecond degréIl importe, à mes yeux, que les inspections, à l’instar du contrôle des fonds structurels européens, effectuent principalement un contrôle dit de second degré. Le contrôle du contrôle. Encore faut-il qu’elles s’assurent que ce premier contrôle interne existe en matière de performance et plus spécialement de contrôle de gestion, malheureusement pas toujours institué. Les méthodes de contrôle de services (notamment déconcentrés) des inspections devront être remises à plat afin de les concevoir dans le cadre d’une chaîne de responsabilité nouvelle entre le responsable d’un programme et les responsables de BOP ou les unités opérationnelles. Il est aussi probable que les inspections seront conduites à s’investir dans les domaines d’organisation et de découpages de services d’une part, et de déconcentration de la gestion d’autre part, questions qui vont inévitablement surgir avec la mise en œuvre de la LOLF.
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acoordinaTiondesTravauxenTrecorpsdeconTrôledevra êTre renforcéeCela implique que soit entrepris un travail méthodologique important, invitant à une plus grande synergie dans ce domaine entre inspections, et que soit assurée une indispensable coordination des travaux notamment avec le CIAP. Je rappelle quelnouveaurôlePourlescorPsdecontrôleaveclamiseenœuvredela lolf ?
que les inspections sont déjà fortement impliquées dans les audits nationaux de programmes du CIAP et le seront encore plus dans le cadre des audits de réalisation des programmes et de la validation de leurs résultats.
La question du positionnement des inspections par rapport au CIAP doit être clairement posée, en matière de contrôle de performance. Le CIAP se situe plutôt, à mon sens, dans une démarche d’assurance qualité de l’organisation du contrôle interne de premier niveau et de la fiabilité des indicateurs de performance.
En revanche, le contrôle, proprement dit, de la performance (contrôle de la réalisation des objectifs) me paraît relever plutôt des inspections. Quant à l’évaluation, de l’impact socio-économique, cela devrait être le fruit d’un travail inter-inspections auxquels pourraient se joindre des cabinets de consultants privés.
Dans l’activité des inspections, la part respective entre, d’une part, le contrôle traditionnel (vérification de la conformité à la règle) et, d’autre part, l’appréciation sur la réalisation des objectifs et l’évaluation de l’impact socio-économique des politiques publiques va devoir évoluer en faveur de l’évaluation. Cela implique un gros effort de formation initiale et permanente des membres d’inspections.
Enfin, les inspections devront réfléchir ensemble afin de fixer les lignes de partage entre la mission de certification de la Cour des Comptes qui comprendra naturellement une part d’évaluation et le rôle confié au comité d’audit des programmes auquel elles participent.
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La mise en œuvre effective de la Lolf en 200 se traduira par un appel encore plus intensif aux corps d’inspections, déjà très fortement impliqués, et nécessitera une meilleure coordination de tous les organismes concernés. Tous les chefs de corps et de service vont devoir se livrer à un exercice difficile : concilier les missions impliquées par la Lolf avec celles constituant leur corps de métier, pour le compte du ou des ministres auxquels ils sont rattachés. Pour plagier le vocabulaire
« lolfien », c’est un objectif ambitieux qui relève de la performance pour obtenir des résultats satisfaisants.