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Giuseppe RICCERI, président du Conseil supérieur italien des Travaux publics C’est bien à partir de cette prestigieuse institution, dont nous célébrons aujourd’hui le bicentenaire, que le « Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici » (Conseil supérieur des Travaux Publics), créé par décret royal du 20 novembre 1859, sous la présidence du ministre des Travaux Publics, prend ses origines en Italie.

La loi qui régit la composition du Conseil supérieur des Travaux Publics est actuellement celle du 18 octobre 1948, n°140 ; cette loi a été soumise, dans les années suivantes à quelques modifications d’importance mineure ; en particulier il faut rappeler, en particulier, la loi du 20 avril 1952, qui prévoit l’institution de six sections et établit à deux ans la durée de la composition du Conseil supérieur.

Le Conseil supérieur, depuis sa constitution jusqu’à aujourd’hui, a émis plusieurs centaines de milliers d’avis concernant tous les domaines des ouvrages publics, et, en même temps, il a contribué à la solution de problèmes de grande envergure technique à travers une action concrète d’études et de conseil, ainsi qu’une action normative.

Dans la première période qui s’étend de sa naissance jusqu’à la fin du dix-neuvième siècle, l’activité du Conseil est surtout concentrée sur la construction des bâtiments qui serviront de sièges pour la nouvelle administration de l’Etat, à l’aménagement des rivières, à la réalisation d’un réseau de chemin de fer, et, dans le sud du Pays, à la construction d’un réseau routier et ferroviaire, d’aqueducs et d’égouts. De la fin du dix-neuvième siècle jusqu’aux premières années du vingtième siècle, le Conseil supérieur va donner son avis sur les plans directeurs urbains les plus importants de l’époque, en contribuant ainsi à la définition des premières stratégies d’aménagement urbain. Après le tremblement de terre de Messine du 28 décembre 1908, le Conseil

déploie une activité particulière, dédiée à la définition de la discipline des travaux de reconstruction, et, en même temps, il conduit, en pionnier, l’expérimentation du béton armé et, successivement, de la technique du béton armé précontraint. La conjonction de la structure en béton armé et de la maçonnerie, comme critère de base des structures antisismiques, prend son origine dans cet évènement tragique et produit, immédiatement après le séisme, la première norme antisismique de l’Etat national unitaire.

Le Conseil supérieur affirme successivement et jusqu’aux années soixante, son rôle d’organisme majeur de contrôle technique, initialement dans la réalisation des grands ouvrages d’infrastructure de l’époque et, ensuite, dans les programmes et les projets de reconstruction après les évènements de guerre. Les besoins de la situation d’après guerre conduisent à restaurer plus de 30.000 Km de routes, à aménager ou réaliser environ 15.000 Km de nouvelles infrastructures et à restaurer une grande partie des ouvrages maritimes et fluviaux.

Pour ce qui a trait à la sauvegarde du patrimoine artistique, le Conseil supérieur agit en coordination étroite avec l’administration des Beaux Arts, pour la restauration des monuments endommagés ou à moitié détruits par la guerre.

S’agissant de l’aménagement territorial et urbain, le Conseil supérieur exerce une activité d’examen et de conseil sur les plans directeurs généraux des communes, sur les plans intercommunaux et les plans territoriaux de coordination, qui constituent les premiers instruments de planification urbaine concernant le domaine des nouvelles extensions urbaines et de la protection de l’environnement.

C’est à cette occasion que, d’accord avec la direction générale des Beaux Arts, le Conseil élabore des principes directeurs de grand intérêt pour la sauvegarde et le réaménagement urbain d’agglomérations ayant une importance particulière du point de vue historique, artistique et environnemental.

La décennie 1950-190 est aussi caractérisée par l’engagement de programmes de grande envergure pour la réalisation d’ouvrages totalement ou partiellement subventionnés par l’Etat et concernant la construction de milliers de logements et la création des quartiers dénommés « quartiers coordonnés » dans 28 villes italiennes sur la base de critères et d’orientations émanant aussi du Conseil Supérieur.

Dans les années «60» l’action de contrôle et d’orientation du Conseil supérieur s’affirme principalement dans les secteurs des ouvrages hydrauliques,

d’assainissement et d’aménagement des bassins fluviaux ainsi que pour d’importants ouvrages d’extension et de modernisation des structures portuaires.

Les années «70» se caractérisent par une perte progressive de compétences dans les secteurs de l’aménagement urbain et de la construction de certaines types d’ouvrages, comme les bâtiments d’habitation et les bâtiments scolaires.

Par contre l’activité du Conseil supérieur reste constante ou prend une importance majeure dans les secteurs des ouvrages publics, des infrastructures, des ouvrages maritimes et hydrauliques et de la sécurité des constructions. Des normes fondamentales concernant ce dernier domaine, comme la loi 108 de 1971 et la loi 4 de 1974, sont promulguées. C’est également dans ces années qu’on assiste à la diffusion d’un intérêt renouvelé pour le patrimoine historique et artistique et pour des aspects même mineurs de constructions historiques. Dans cette même période le Conseil supérieur s’est aussi intéressé en particulier aux problèmes statiques et à la restauration de la Tour de Pise. Faisant suite à un avis du Conseil, on décide de la fermeture de la Tour et de la mise en oeuvre des travaux de consolidation ; travaux qui s’achèvent à la fin des années «90» et qui représentent un modèle exemplaire à niveau international.

La fin du siècle dernier est aussi caractérisée, pour le Conseil supérieur, par l’activité d’examen d’un certain nombre de projets ayant une importance toute particulière du point de vue technique aussi bien que symbolique et peuvent être considérés comme l’emblème du passage de l’ancien au nouveau millénaire. Il s’agit du Pont sur le détroit de Messine, du MOSE de Venise pour protéger la ville des marées de la lagune, de la variante du col des Apennins, de l’autoroute du Soleil, et aussi, en matière urbaine, de l’auditorium de Rome, de l’institut Italien de culture de Tokyo, du Palahockey pour les jeux olympiques d’hiver de Turin en 200.

J’ai voulu jusqu’ici vous donner un aperçu sommaire de l’activité, fondamentale et intense, que le Conseil Supérieur a exercé depuis sa naissance jusqu’à aujourd’hui, pour faire comprendre l’importance et le rôle du Conseil en qualité d’organe technique – consultatif dans l’organisation de l’Etat, après son unification.

Dans ces dernières années l’activité du Conseil supérieur a été influencée par une série de mesures législatives qui ont subi une accélération remarquable suite à la reforme constitutionnelle dont à la loi du 18 octobre 2001 n°3, concernant la transformation fédéraliste de l’ordre républicain.

Cette loi, en modifiant le Titre V de la Constitution et, en particulier l’article 117,

a repéré, dans les matières de “législation concourante” (entre l’état et les régions), celles relatives à l’ « aménagement du territoire » et a également établi que dans ces mêmes matières « le pouvoir législatif appartient aux régions, sauf pour la détermination des principes fondamentaux , qui reste réservée à la législation de l’Etat ».

Pour ce qui a trait aux compétences de l’Etat en matière de législation courante, la loi successive du 5 juin 2003 N° 131, « dispositions pour l’adaptation du règlement de la République à la loi constitutionnelle 18 octobre 2001, N°3 », précise que « dans les matières faisant partie de la Législation courante, les régions exercent le pouvoir législatif dans les limites des principes fondamentaux expressément déterminés par l’Etat ou, en défaut, ceux que l’on peut déduire des lois de l’Etat en vigueur ».

En ce moment même le Parlement discute une loi qui accentue ce processus de transformation. Les conséquences qui en dérivent consistent dans la persistance d’une vaste zone de compétences législatives courantes qui sont à l’origine d’incertitudes d’interprétation et, par conséquent, de conflits déférés à la Cour Constitutionnelle. Il s’agit d’un problème que, à mon avis personnel, est voué à atteindre un degré élevé de criticité au cas où on devait approuver le projet fédéral actuellement à l’examen du Parlement sans des corrections visant à une réorganisation claire et définitive en matière de compétences Etat-régions.

Un autre aspect important concernant la vie du Conseil supérieur est celui qui dérive de la loi cadre des travaux publics (loi 11 février 1994). Cette loi définit en premier lieu les compétences du Conseil Supérieur qui « exprime son avis obligatoire sur les projets définitifs de compétence de l’Etat, ou en tout cas financés pour 50%

au moins par l’Etat, ayant une valeur supérieur à 25 millions d’ECU, et un avis sur les projets d’autres administrations publiques, d’une valeur supérieur au même montant, au cas où ces dernières le demandent ».

La loi sus mentionnée prévoit aussi la « modification de l’organisation et des compétences du Conseil Supérieur des Travaux Publics ». Le ministre des Infrastructures et des Transports a nommé en 2003 une Commission, que j’ai eu l’honneur de présider, qui a récemment soumis la proposition de réforme demandée. Cette proposition réaffirme et confirme le rôle du Conseil supérieur des Travaux Publics auquel on garantit l’indépendance d’avis et d’évaluation, l’autonomie fonctionnelle, d’organisation, technique et scientifique dans sa qualité d’« organe technique – consultatif majeur de l’Etat en matière d’ouvrages publics, d’infrastructures de transport, de sécurité publique, de sécurité des bâtiments, des infrastructures et des transports ».

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La nouvelle organisation proposée pour le Conseil supérieur apparaît, en conclusion, en mesure d’atteindre les objectifs qu’elle se propose et qui consistent à restituer au Conseil supérieur des Travaux Publics sa nature d’organisme de synthèse institutionnelle et disciplinaire, tel qu’il avait été conçu à l’heure de son institution, tout en protégeant son essence traditionnelle d’organe spécifiquement technique au service de la collectivité.

Dans cette optique le Conseil supérieur a adapté, avec le projet de réorganisation en examen, sa propre organisation à l’évolution de la réalité institutionnelle, tout en continuant à jouer son rôle de point de référence technique non seulement pour les structures centrales de l’Etat, mais éventuellement, si requis, des diverses administrations qui opèrent sur le territoire, dans le respect des principes de subsidiarité et de disponibilité.

Le Conseil supérieur enfin, avec le projet de réorganisation en examen, se donne l’objectif d’adapter son organisation aux nouvelles conditions et aux nouveaux contextes sociaux dans lesquels il est tenu d’opérer. Seulement ainsi le Conseil supérieur, appelé à participer à l’activité administrative de l’Etat, pourra intervenir dans la manière la plus efficace non seulement dans les questions relevant de la compétence de l’Etat, mais aussi, si requis, dans les thèmes de compétence des régions et des autres administrations locales.

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, vice-président du conseil général du Génie rural, des Eaux et des Forêts

Sur l’expertise et le contrôle au sein des services de l’Etat je voudrais évoquer très rapidement les missions que nous pouvons avoir et qui sont en nombre croissant : sur quatre ou cinq ans, cette augmentation est de l’ordre de 50%. Ces missions sont classiques : de contrôle, d’analyse des politiques publiques, d’appui et de conseil qui portent aussi bien sur la réorganisation de services, de directions, d’organisations de toutes sortes, ou sur un appui technique puisque nous avons une mission d’appui technique relative à l’ingénierie publique. Cela porte aussi sur l’appui à l’orientation et au suivi des personnels qui est un point très important puisqu’en notre sein nous avons un certain nombre de collègues qui suivent chacun 150 ingénieurs des corps du ministère de l’Agriculture, soit 5000 ingénieurs suivis au total, sur le plan des conseils, orientations de carrière, jusqu’à la fourniture d’un nombre d’éléments pour la préparation du tableau d’avancement. C’est quelque chose de très précis,

qui demande un suivi très personalisé de chacun des collègues. Donc des missions très diverses, analogues à ce qui peut se faire au sein du CGPC.

Deuxième caractéristique : nous avons des missions qui peuvent faire appel à des compétences que nous avons ou que nous n’avons pas, ni totalement en interne, ni totalement en externe. J’ai l’exemple d’une mission qui est en train de démarrer : le chlordécone. C’est un phytosanitaire utilisé sur les bananes, dans les zones antillaises notamment, qui a comme propriété d’être une molécule encore plus résistante à toute dégradation que la molécule de benzène. Elle perdure des dizaines d’années, elle pollue les sols. Les mesures d’interdiction ont été prises, mais le mal était déjà fait, et la question actuelle est de savoir ce qu’il faut faire contre cette pollution des sols, de la faune, de la flore, des ignames ou des patates douces que l’on fait pousser dans les sols. La bonne réponse est de faire appel à des experts extérieurs au CGGREF mais aussi à des managers du CGGREF pour voir comment organiser les mesures de politique publique.

Troisième type d’inspections : celles qui sont communes à plusieurs conseils généraux ou inspections générales. Par exemple les retours d’expérience, qu’il s’agisse des crues ou d’incendies de forêt. Nous les avons faites ensemble, CGPC-CGGREF, avec l’appui de l’inspection générale de l’administration ou de l’inspection générale de l’environnement, qui se sont poursuivies par des avis délibérés : 2002 pour les crues, 2004 pour les incendies de forêt.

L’intérêt est d’avoir des regards différents, des vécus différents, des compétences techniques, des attributions juridiques différentes, et d’avoir un regard très complet.

C’est un plaidoyer pour un cadre large : mixité des cultures, des expériences, mélange des générations, diversification des activités. Nous ne pouvons être cloisonnés : je suis en accord très large avec Jean-Pierre GIBLIN : faut-il spécialiser les métiers de l’inspec-tion, les professionnaliser à tout coup ? C’est sûr pour la rigueur de l’instrucl’inspec-tion, les procédures contradictoires, à cause de la judiciarisation de la société, il faut être très professionnel, donc de facto avec une certaine spécialisation. Faut-il un enfermement

? Nous y perdrions tous et il faut savoir faire dans le temps et dans l’espace, et éviter les conflits d’intérêt : on doit pouvoir y arriver. Je crois également que l’intérêt de mêler les expériences techniques et professionnelles est tout à fait grand.

Au service de qui effectuer ce type de travail ? Au service de l’Etat, de l’exécutif, certainement il me semble évident que nous devons le faire également au service des collectivités territoriales : je souscris tout à fait à la formule qui consiste en

une demande locale relayée par le Préfet et approuvée par le Ministre, ce qui évite de se trouver en position de porte-à-faux. Il faut bien l’institutionnaliser. Se pose une autre question : nous avons énormément de compétences, mais l’exécutif et le législatif sont constitutionnellement séparés, comment mettre cette compétence également au service du législatif ?

Tout ceci veut dire évidemment qu’à l’avenir, les modes de recrutement seront certainement modifiés par rapport à l’histoire que nous avons connue jusqu’à présent et qui ne sera plus la même.

Olivier JAY

Faut-il aller jusqu’à rapprocher certains corps d’inspection ? Paul VIALLE, vice-président du CGPC

Nous travaillons déjà ensemble sur de nombreuses missions. Faut-il aller plus loin ? Cela mérite une réflexion dans laquelle je ne souhaite pas m’engager aujourd’hui.

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, président de Réseau Ferré de France Je ne suis pas contrôleur, je ne suis pas expert ; par contre je suis contrôlé. Première chose importante : avant d’engager une action sur l’expertise et le contrôle, il faut mettre en œuvre, dans les administrations publiques et les établissements publics qui en dépendent, des démarches de qualité. Cela me paraît être une condition essentielle pour mettre en perspective la démarche d’expertise et de contrôle. Je crois que nous en sommes encore aux balbutiements. Je me demande aujourd’hui, alors que nous développons à RFF des activités d’audit interne et de contrôle de gestion : pourquoi tardons-nous tant à mettre en place, dans les administrations de gestion, des dispositifs de contrôle interne et d’audit interne ? Ce serait un fondement et un bon préalable à des activités d’expertise et de contrôle qui soient bien maîtrisées. Le travail reste à faire.

Nous mettons beaucoup d’espoir dans la Lolf. Son application peut être une bonne occasion, à partir du moment où l’on définira bien les programmes et les missions, de mettre en place des démarches de qualité avec tout ce que ceci implique. Ceci étant, on ne pourra le faire que si l’on change drastiquement un certain nombre de méthodes. Par exemple : le mécanisme de régulation. Comment voulez-vous

bien gérer, par exemple une direction ou un établissement public, lorsque vous ne savez pas au mois de mars combien vous aurez, à quelques dizaines voire centaines de millions d’euros près, la masse de crédits que vous aurez à gérer ?

Il n’est pas possible d’avoir une démarche qualité dans ce type de situation : dès lors on ne peut demander à un gestionnaire des comptes sur sa gestion. Si l’on veut mettre en place la logique nouvelle de la Lolf, il faudra casser ce type de mécanisme.

Il faudra aussi demeurer ferme dans la mise en œuvre d’une logique qui n’est pas assez développée et qui fasse que l’on définisse des objectifs -ce qui fait partie du dispositif prévu- et qu’on vérifie le respect de ces objectifs. Tout au long de ma carrière professionnelle, je n’ai jamais reçu une seule lettre d’objectifs !

J’ai été directeur au ministère de l’Equipement pendant sept ans et durant cette période, je n’ai jamais participé à une seule réunion avec le ministre et l’ensemble de ses directeurs. Imagine-t-on une entreprise dans laquelle le comité exécutif ne se réunit jamais collectivement ? Evidemment, j’ai rencontré le ministre autant de fois que nécessaire, mais sur les affaires qui me concernaient directement.

Dernier point général : je crois qu’il faudra repenser la politique de l’évaluation.

Sa mise en place me paraît être une bonne chose. Les rapports de l’instance d’évaluation des universités et des grandes écoles sont passionnants. J’ai toujours trouvé que cette instance faisait un travail très intéressant : les rapports, qui n’étaient pas historiques, qui n’étaient pas pour les archives, avaient une véritable vie, permettaient d’avoir un regard extérieur et portaient un vrai regard d’évaluateur sur le respect d’unucertain nombre d’objectifs.

En complément, je voudrais faire quelques remarques rapides sur ce que, en fonction de mon expérience administrative, j’ai retenu comme leçon : je pense que c’est bien d’avoir une alternance des carrières et des métiers, entre des activités d’audit et de contrôle et des activités de gestion, comme il est bien d’avoir une alternance entre des activités d’inspection et des responsabilités opérationnelles, qu’elles soient dans ou en dehors de l’administration. Ce n’est pas à moi de trancher entre le modèle IGA-IGF ou CGGREF-CGPC, mais quelle que soit la forme, l’alternance est une bonne chose. Je pense que ce que fait le ministère des Affaires étrangères en matière d’évaluation des hommes est une leçon intéressante. Ils n’ont pas l’IGA mais ont un mécanisme que l’on a ensuite retenu au ministère de l’Intérieur en créant un poste de préfet évaluateur aujourd’hui tenu par Michel BESSE : avoir des systèmes

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d’évaluation des hommes et des équipes – au quai d’Orsay, à partir du vivier des

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Dans le document actes du colloque (Page 69-75)