Dans ce mouvement d’universalisation, l’Union Européenne et chacun des pays qui la composent ont une place particulière. Bien que n’ayant n’a pas vocation selon les Traités européens à gérer les questions de pavillon à la place des Etats membres, l’Union a pris indirectement part au débat sur la libre immatriculation en s’appuyant sur la libéralisation des services dans les transports, mais aussi sur le renforcement de la sécurité maritime 94. Par ailleurs, l’intégration dans l’Europe
93 Par exemple en facilitant la création de sociétés domiciliées sur le territoire de l’Etat du pavillon, mais dirigées en
fait de l’étranger. Voir plus bas la problématique des « entités à vocation spéciale ».
94 Au plan européen, malgré les avancées de l’unification des législations dans nombre de domaines (notamment de
liberté de circulation et d’établissement), le pavillon et l’immatriculation des navires restent des compétences exclusives des Etats membres, même si, indirectement, l’harmonisation dans ce secteur résulte des obligations consenties par les Etats en matière de liberté d’établissement et d’égalité de traitement des ressortissants communautaires. La France a ainsi procédé à la mise en conformité de sa législation concernant la propriété des navires ou la nationalité des équipages.
Directement, l’Union européenne continue à investir ce champ de compétences en se fondant sur des motifs tirés de la sécurité maritime. Par exemple, en vertu d’un Règlement européen de 2004 (Union européenne, 2004b), qui renforce un Règlement antérieur de 1991 (Union européenne, 1991), les États membres ne peuvent pas s’opposer pour des raisons techniques au transfert d’un navire du registre d’immatriculation d’un Etat membre à celui d’un autre Etat membre. Tout refus de transfert doit être soumis à l’appréciation préalable de la Commission européenne. Plus largement, l’Union européenne a créé en 2002, à la suite de la catastrophe de l’ « Erika », une Agence
de nouveaux Etats membres tels que Chypre et Malte a aussi contribué à poser la problématique de la libre immatriculation sur des bases nouvelles.
A. Le contexte européen de libéralisation des services.
Un des aspects marquants des politiques conduites par l’Union européenne dans le secteur maritime réside dans l’application à ce secteur des principes de base que sont : la politique de la concurrence, la liberté de prestation des services et l’absence d’harmonisation en matière de pavillon (immatriculation, sécurité, fiscalité).
L’action de l’Union européenne dans le secteur maritime a pour toile de fond l’établissement et le respect des règles de concurrence visant à promouvoir sur le territoire européen une allocation optimale des ressources et des facteurs de production, et une diminution des coûts et des prix, notamment par la surveillance des phénomènes de concentration économique et l’interdiction des ententes, ainsi que la prohibition des aides publiques.
1. Interdiction des Conférences maritimes.
Sur ces bases, peu de mesures ont cependant été prises pour limiter la croissance des pavillons de libre immatriculation ou favoriser les pavillons nationaux.
Au contraire, les dispositiosn adoptées dans le secteur maritime dans les années 1980 (Union européenne, 1986), telles que le traitement dérogatoire des formes particulières d’entente appelées
Conférences maritimes, ont été démantelées (2008).
Ce système était né à la fin du XIXème siècle avec la Far East Freight Conference créée en 1875 sur les lignes maritimes entre le Royaume-Uni et les Indes, le krach de 1873 ayant favorisé l’émergence des cartels 95. L’idée était alors de limiter les effets de la très forte concurrence due au développement du trafic maritime de lignes régulières. La généralisation de ce système a constitué une des particularités de l’organisation du transport maritime international, amenant l’OCDE à noter en 2003 dans son rapport final sur la politique de la concurrence dans le transport maritime de lignes régulières (OCDE/OECD, 2003a, p.20), que « Depuis 130 ans et malgré les changements économiques, politiques et sociaux, ces arrangements formels – le système des Conférences (et d’autres formes
européenne pour la sécurité maritime dont le siège est à Lisbonne et qui a pour vocation à promouvoir un niveau plus élevé de sécurité maritime, notamment par la coordination des actions des Etats membres dans ce domaine.
d’accord pour limiter les capacités et fixer des taux (de fret) communs – ont servi et continuent de servir de principe d’organisation pour nombre d’acteurs du secteur ».
A partir des années 1960, les pays en développement ont joué un rôle déterminant dans le maintien du système. Pays « chargeurs », ils ont souhaité mettre en place un partage des cargaisons leur étant favorable. Comme on l’a évoqué plus haut, la Conférence des Nations unies pour le Commerce et de Développement (CNUCED) a adopté en 1974 un Code de conduite des Conférences maritimes, permettant pour la première fois de réglementer au niveau international les relations entre chargeurs et armateurs.
Dans les années 1990, l’OCDE puis l’Union Européenne avec le soutien des chargeurs – clients des compagnies maritimes et donc ayant un intérêt majeur à obtenir que celles-ci baissent les prix des transports des marchandises (taux de fret) – ont œuvré au démantèlement de ces ententes. L’Union Européenne a ainsi pris une « sentence de mort » 96 contre les Conférences maritimes en supprimant à compter de 2008 l’exemption qu’elle avait accordée et qui permettait aux compagnies exploitant des lignes à destination ou en provenance d’Europe de s’entendre sur les tarifs du fret, en dérogation aux règles de concurrence fixées par le Traité de Rome.
A l’évidence cette démarche de l’Union Européenne illustre bien le but général recherché qui est de faire diminuer les prix pratiqués sur les lignes, au risque de renforcer la pression sur les coûts d’exploitation, de renforcer l’intérêt des compagnies maritimes pour les pavillons de libre immatriculation et de contribuer ainsi à l’universalisation de ceux-ci.
2. Encadrement européen des aides financières publiques au transport maritime.
En complément de la suppression des ententes et dans le prolongement de la libéralisation des services de transport initiée depuis le début des années 1990, il y a lieu de signaler le développement de l’encadrement européen des aides financières publiques à ce secteur. Réglementée en 1989, puis 1997, la matière est actuellement régie par un système dit d’ « Orientations communautaires sur les aides d’Etat au transport maritime » (Union européenne, 2004a). Au nom du maintien des conditions de concurrence entre les Etats membres de l’Union Européenne, cet encadrement restreint les possibilités d’octroi de subventions aux transports maritimes 97. L’approche des Orientations communautaires tient compte d’une « vérité qui
96 Selon l’expression utilisée en France par le Journal de la Marine Marchande, n°4428, 5 novembre 2002, pp.6-7.
97 A l’exception du soutien à certains trafics tels que les liaisons entre les îles du Continent européen, ou de la
dérange » : l’Union Européenne prend en effet acte de l’écart croissant entre la flotte de commerce demeurant juridiquement immatriculée sous les pavillons des Etats membres – flotte qui diminue – et la flotte réellement exploitée sous le contrôle des compagnies maritimes des Etats membres – flotte qui augmente par le recours aux pavillons de libre immatriculation.
Encore faut-il observer, pour apprécier pleinement l’écart, que l’exploitation sous le pavillon d’un Etat membre doit également tenir compte de l’instauration des registres secondaires ou internationaux… Dans cet ordre d’idées, les Orientations communautaires reconnaissent explicitement que « Les compagnies maritimes des Etats membres contrôlent aujourd’hui un tiers de la flotte mondiale. L’adhésion en 2004 de Chypre et de Malte augmentera encore la dimension maritime de l’Union : les registres maritimes de ces deux pays représentent à l’heure actuelle environ 10% du tonnage mondial. »
3. Application des principes de liberté de circulation et de liberté d’établissement.
Sur le fond comme sur la méthode, la libéralisation des services dans le domaine maritime en Europe contribue à renforcer l’universalisation de la libre immatriculation.
La libéralisation des activités maritimes en Europe est un cas particulier de la libéralisation générale des services 98.
En effet, les transports maritimes font l’objet d’une protection ancienne. Les raisons, qui ont évolué avec le temps, en ont été évoquées : maîtrise du commerce maritime du XVIème au XXème siècle – surtout pour les pays insulaires ou disposant d’empires coloniaux, comme le Portugal, l’Espagne, les Pays-Bas, la Grande-Bretagne, la France –, défense nationale, économie et emploi, etc. Le concept de « puissance maritime » est rémanent dans beaucoup de discours politiques sur le transport maritime en Europe, et tend à englober les raisons ci-dessus.
Les manifestations de cette protection dont les transports maritimes nationaux ont longtemps échappé à la libéralisation des services et aux règles de la concurrence : ainsi en est-il
98 La Directive européenne de 2006 relative aux services dans le marché intérieur (Union européenne, 2006b), tout en
renvoyant dans son article 2 §2 (d) les services de transport à des mesures particulières rappelle néanmoins les principes de base, d’une part, qu’ « (2) il est impératif d’avoir un marché des services concurrentiel pour favoriser la croissance économique et la création d’emplois dans l’Union Européenne (…). Un marché libre obligeant les Etats membres à supprimer les obstacles à la circulation transfrontalière des services, tout en renforçant la transparence et l’information pour les consommateurs, offriraient un plus grand choix et de meilleurs services, à des prix plus bas aux consommateurs. » La même Directive rappelle d’autre part que « (64) en vue de créer un véritable marché intérieur des services, il est nécessaire de supprimer les restrictions à la liberté d’établissement et à la liberté de circulation des services qui figurent encore dans la législation de certains Etats membres (…) ».
- du monopole de pavillon, qui réserve les transports maritimes entre deux ports d’un même pays aux navires battant pavillon de ce pays,
- la réservation de certains transports aux navires battant pavillon national : transports militaires, transports de certaines marchandises (hydrocarbures, etc.),
- des règles d’octroi du pavillon, qui obligent le navire à respecter des règles nationales de construction, ou qui obligent le propriétaire, le capitaine et les équipages être, en totalité ou en majorité de la nationalité de l’Etat du pavillon 99.
Pour ces raisons historiques, les transports maritimes ont donc longtemps bénéficié dans l’Union européenne d’un traitement particulier. Cette « exception maritime » se caractérisait par le maintien des Conférences maritimes dérogatoires à la législation sur les ententes, l’existence de « camps retranchés » tels que les restrictions à la liberté d’établissement par divers monopoles, les restrictions de nationalité à bord des navires, le développement de régimes de « continuité territoriale », contribuant indirectement à nationaliser le transport maritime.
Ce n’est que progressivement que l’Union s’est intéressée aux transports maritimes (Angelelli, 2011), initialement pour des raisons de sécurité (Union européenne, 1979 ; Union européenne, 1993) et aussi en vue de réaliser le Marché Unique (Union européenne, 1991 ; Union européenne, 1992). La création relativement récente (1992) d’une politique commune des transports, confirmée en 2006 (Union européenne, 2006a), puis 2009 (Union européenne, 2009a) bénéficie d’un accélérateur avec les impératifs de sécurité découlant des catastrophes maritimes et, globalement, de la volonté d’internaliser les coûts externes (Union européenne, 2008) : « Les objectifs généraux de la politique des transports restent les mêmes: il s’agit d’assurer la mobilité dans de bonnes conditions de compétitivité, de sûreté, de sécurité et de respect de l’environnement, qui répondent totalement à l’agenda de Lisbonne révisé pour la croissance et l’emploi et la stratégie révisée en faveur du développement durable ». Le transport doit contribuer à la réalisation du marché unique.
Au plan de la méthode, il est fait usage de la « carotte » et du « bâton » selon un dosage particulier :
S’agissant des incitations, du fait de l’absence de moyens publics financiers suffisants, l’Union invite d’une part à concentrer les moyens sur un faible nombre de projets favorisant l’intégration
99 ou maintien d’obstacles nationaux en matière de reconnaissance des qualifications professionnelles à bord des
territoriale et d’autre part à privilégier le partenariat public-privé pour les investissements et l’exploitation (autoroutes, aéroports, ports) ;
S’agissant des contraintes légales, les objectifs généraux de la politique des transports seront atteints par l’instauration de la concurrence en matière de transport aérien (« ciel unique », routier, ferroviaire, maritime ou en matière d’infrastructures (voierie, aéroports, ports, etc.).
A terme, un espace maritime européen commun sera créé visant « à éliminer les obstacles au commerce intérieur, à permettre à l’UE de fixer des normes élevées en matière sociale, environnementale, de sécurité et de sûreté, et à promouvoir le développement d’infrastructures et d’activités compétitives tout en gardant à l’esprit le contexte mondial dans lequel opère la navigation. » (Union européenne, 2008, p.14).
Des communications de la Commission européenne en 2009 100 précisent cette volonté.
B. L’élargissement de l’Europe en 2004 et les nouvelles problématiques du pavillon.
A partir de 2004, l’entrée dans l’Union Européenne de Malte et de Chypre, puis de la Pologne et des Pays Baltes va renforcer, quantitativement et qualitativement, la tendance européenne à un certain abandon des logiques de pavillon.
1. L’effet quantitatif.
Quantitativement, il suffit de comparer l’état des flottes sous pavillon des Etats membres avant et après l’adhésion de Malte, Chypre, de la Pologne et des Pays Baltes en 2004.
Le tableau n°13, infra, met en évidence deux aspects :
100 (Union européenne, 2009a). Communication du 21 janvier 2009 de la Commission au Parlement européen, au
Conseil, Comité économique et social européen et au Comité des régions - Communication et programme d'action en vue de créer un espace maritime européen sans barrières /* COM/2009/0010 final */.
Tableau 12 : Flottes marchandes immatriculées dans les Etats de l’Union européenne en 2003 (« Europe à 15 ») et en 2004 (« Europe à 25 »), en milliers de tonnes de port en lourd (TPL).
Etats membres de l’Union européenne Année d'adhésion des Etats à Union européenne 2003 Part de chaque flotte nationale dans la flotte des 15 Etats
membres
2004
Part de chaque flotte nationale dans la flotte des 25 Etats membres en 2004 Allemagne 1957 7 730 6,44% 6 902 3,36% Autriche 1995 38 0,03% 41 0,02% Belgique 1957 235 0,20% 1 938 0,94% Danemark 1973 9 247 7,71% 9 173 4,46% Espagne 1986 2 338 1,95% 2 587 1,26% Finlande 1995 1 222 1,02% 1 146 0,56% France 1957 6 360 5,30% 6 389 3,11% Grèce 1981 49 306 41,10% 54 481 26,50% Irlande 1973 175 0,15% 446 0,22% Italie 1957 11 500 9,59% 10 575 5,14% Luxembourg 1957 2 038 1,70% 1 366 0,66% Pays-Bas 1957 7 255 6,05% 7 920 3,85% Portugal 1986 1 614 1,35% 1 608 0,78% Royaume-Uni 1973 17 021 14,19% 21 536 10,48% Suède 1995 1 886 1,57% 2 116 1,03%
Total du tonnage de la flotte européenne
(15 Etats ayant adhéré avant 2004) 119 968 100,00% 128 225 62,37%
Chypre 2004 35 332 17,19% Estonie 2004 227 0,11% Hongrie 2004 10 0,00% Lettonie 2004 53 0,03% Lituanie 2004 403 0,20% Malte 2004 40 998 19,94% Pologne 2004 300 0,15% République tchèque 2004 0 0,00% Slovaquie 2004 43 0,02% Slovénie 2004 1 0,00%
Total du tonnage des 10 Etats ayant adhéré
en 2004 77 366 37,63%
Total du tonnage de la flotte européenne
(25 Etats ayant adhéré avant 2004 et en 2004) 205 591 100,00%
Source : Anegelli, P. (2011), à partir des données de la CNUCED (Flotte marchande par pavillons
d'immatriculation et par types de navires, 1980-2011
< http://unctadstat.unctad.org/ReportFolders/reportFolders.aspx >[Consulté en Juillet 2011].
- une augmentation de 71% de la flotte européenne du fait des adhésions de 2004, passant de 120 millions de TPL en 2003 (« Europe à 15 ») à 205 millions de TPL en 2004 (« Europe à 25 ») ;
- en 2004, les 4 premières flottes marchandes européennes, représentant près de 75% du port en lourd, sont désormais celles de la Grèce (26,50% du total européen), Malte (19,94%), Chypre (17,19%) et la Grande-Bretagne (10,48%).
Toujours au plan quantitatif, le tableau n°14 compare la part de la flotte européenne dans la flotte mondiale avant et après l’adhésion de 2004. On voit très nettement que le rattachement des flottes des nouveaux adhérents a contribué à restaurer la part de l’Europe dans les flottes de commerce mondiales (la part des pavillons de l’Union européenne exprimée en TPL passe ainsi de 14,25% à 23,80%).
Tableau 13: Part des flottes marchandes immatriculées dans les Etats de l’Union européenne dans la flotte mondiale en 2003 et 2004, en milliers de TPL.
Part de la flotte européenne dans la flotte mondiale
2003 2004
Tonnage de la flotte européenne (15 Etats ayant
adhéré avant 2004) 119 968 14,25% 128 225 14,85%
Tonnage de la flotte européenne (25 Etats ayant
adhéré avant 2004 et en 2004) 205 591 23,80%
Total du tonnage de la flotte mondiale 841 735 100,00% 863 667 100,00%
Source : Angelelli, P. (2011), à partir des données de la CNUCED (Flotte marchande par pavillons
d'immatriculation et par types de navires, 1980-2011
< http://unctadstat.unctad.org/ReportFolders/reportFolders.aspx > [Consulté en Juillet 2011].
2. La portée qualitative de l’élargissement de 2004.
Du point de vue qualitatif, l’accroissement de la flotte sous pavillon des Etats membres de l’Union Européenne n’apparaît cependant pas de nature à inverser la tendance de croissance de la libre immatriculation et celle de la diminution concomitante des flottes des pays maritimes traditionnels.
En premier lieu, certaines des flottes des nouveaux pays intégrés à l’Union Européenne (Malte et Chypre) demeurent classées « flottes de complaisance » selon la liste établie par l’ITF. L’absorption juridique de ces flottes dans l’Union Européenne n’a pas modifié immédiatement leurs caractères fondamentaux.
En second lieu, si l’adhésion de Malte et de Chypre s’est trouvée conditionnée par l’intégration de la réglementation européenne s’imposant aux Etats membres (« acquis communautaire »), cet acquis
était relativement faible en matière de pavillon. Par ailleurs, les réserves avancées par l’Union européenne portaient quasi-exclusivement sur la sécurité maritime et non sur les caractères principaux de la libre immatriculation (fiscalité, droit social, droit des sociétés, nationalité des propriétaires et des équipages, etc.).
L’appréciation suivante est d’ailleurs donnée par la Commission européenne en 2003 dans son ultime rapport avant l’adhésion de Chypre et Malte 101 :
« Dans le domaine de la sécurité maritime, Chypre et Malte restent toutes deux sur la liste noire du Mémorandum de Paris. Elles ne sont pas parvenues à allouer suffisamment de ressources à la réalisation des tâches découlant de leur obligation de contrôler, en tant qu’État du pavillon, la sécurité des navires de mer. Dans le cas de Chypre, le système de contrôle par l’État du port constitue une source de vives préoccupations, notamment sur le plan des ressources allouées à cet effet. Chypre et Malte doivent s’atteler d’urgence à la mise en oeuvre de ces tâches. Si ces problèmes ne trouvent pas de solution avant l’adhésion, des mesures pourraient devoir être prises pour protéger les autres États membres contre les effets négatifs qu’une application peu rigoureuse dans ces pays pourrait entraîner.» (p.17).
Eu égard aux intentions affichées par les candidats 102, il ne semble pas que ces réserves aient gêné l’adhésion de Chypre et Malte. Au final, la (faible) législation européenne en matière de pavillon
101 Rapport global de suivi de la Commission européenne sur le degré de préparation à l'adhésion à l'UE de la
République tchèque, de l'Estonie, de Chypre, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Hongrie, de Malte, de la Pologne, de la Slovénie et de la Slovaquie {SEC (2003) 1200 - 1209} /* COM/2003/0675 final */ en date du 5 novembre 2003.
102 Les synthèses de législation européenne portant sur la reprise de l’acquis communautaire par Malte
(< http://europa.eu/legislation_summaries/enlargement/2004_and_2007_enlargement/malta/e13112_fr.htm > indiquent : « Concernant le transport maritime, la révision de la loi sur la marine marchande, votée en juillet 2000, vise à aligner la législation maltaise sur l'acquis communautaire concernant les qualifications des équipages et d'autres normes de sécurité maritime. De nouvelles lois doivent également intégrer des règles de sécurité concernant les navires de transport de passagers. Quant aux dispositions relatives au cabotage maritime, elles doivent encore être transposées. Il existe désormais un registre complet concernant les navires battant pavillon maltais et la tenue des statistiques fait l'objet d'améliorations constantes. Mais des efforts importants sont encore nécessaires sur le plan de la sécurité maritime. Malte doit tout particulièrement s'attacher à se conformer aux règles communautaires sur les contrôles par l'État du port et les inspections par l'État du pavillon, en augmentant la fréquence de ces inspections et en élaborant un cadre de coopération avec les sociétés de classification. Elle doit également veiller à disposer d'un nombre suffisant d'inspecteurs qualifiés pour appliquer l'acquis.
« En 2001, Malte a présenté à la Commission un plan d'action pour le transport maritime dans le but d'arrêter un calendrier pour l'alignement sur l'acquis.
« En 2003, les structures administratives sont créées, mais doivent bénéficier de recrutements supplémentaires. Malte devrait poursuivre ses efforts pour améliorer encore ses normes de sécurité. »
S’agissant de Chypre les mêmes fiches de synthèse de législation européenne rappellent que (< http://europa.eu/legislation_summaries/enlargement/2004_and_2007_enlargement/cyprus/e13111_fr.htm >:
maritime ne paraît pas avoir représenté une contrainte insurmontable pour les nouveaux adhérents. Ceux-ci en revanche ont probablement eu une influence sur la politique européenne.
3. Interrogations sur l’influence de Chypre et de Malte.
L’influence de Chypre et Malte sur la politique maritime de l’Union européenne reste à étudier et dépasse l’objet du présent travail. On avancera seulement ci-après quelques éléments de réflexion