L’échec des mesures de défense du pavillon et la modernisation empirique du cadre de réflexion

A. L’échec des mesures de défense du pavillon dans les Etats maritimes traditionnels.

1. La mesure du déclin des marines marchandes.

Au regard des éléments évoqués ci-dessus, l’échec des mesures de défense des pavillons nationaux des Etats maritimes traditionnels semble patent. Toutefois, le déclin des marines

marchandes des Etats maritimes traditionnels caractérisé par la baisse du nombre de navires immatriculés sous pavillon national et la baisse des effectifs de marins et de personnels dits « sédentaires », bien que réel a pu quelquefois être occulté dans le débat public. Deux types de phénomènes perturbent en effet la mesure du déclin : l’accroissement de la taille moyenne des navires et le maintien de la localisation du pouvoir effectif de direction des compagnies maritimes dans les Etats maritimes traditionnels.

L’accroissement du tonnage global des flottes concernées masque la chute des effectifs de navires et de marins. Le développement des techniques de construction et d’exploitation des navires, ainsi que l’accroissement de la demande de transport par mer ont concouru à l’augmentation de la taille moyenne des navires. Ce phénomène s’est en particulier manifesté dans le transport par conteneurs, le transport d’hydrocarbures et le secteur de la croisière.

Partant de cet essor des tailles maximales – dû à l’évolution de la technique et à l’accroissement de la demande de transport maritime – les flottes des pays maritimes traditionnels ont ainsi connu des accroissements globaux de capacité de transport alors que le nombre d’unités immatriculées et l’emploi maritime diminuaient 172.

Un deuxième élément a masqué partiellement l’effondrement des marines marchandes immatriculées sous le pavillon des Etats maritimes traditionnels, notamment dans le discours politique et dans l’opinion publique : le maintien sur leur territoire d’origine du pouvoir réel de direction de certaines compagnies maritimes.

Cet aspect constitue un effet rémanent de la puissance maritime ; comme si, à la comptabilité du nombre de navires immatriculés sous un pavillon donné s’était substitué le nombre de navires contrôlés par telle ou telle entreprise ayant sa direction générale dans tel ou tel pays.

2. L’incapacité des plans gouvernementaux à enrayer le déclin.

En dépit de ces aspects, et en particulier du second sur lequel on reviendra plus bas, la chute de l’effectif des navires immatriculés dans les Etats maritimes traditionnels est une réalité que les plans de soutien à la marine marchande ou les mesures plus récentes de défense du pavillon n’ont pas pu enrayer.

Le Parlement français (Office Parlementaire d’Evaluation des Politiques Publiques) dans son rapport sur la marine marchande (Marini, 1997) estime que les aides se sont avérées insuffisantes pour provoquer un effet. Cette manière d’envisager la question paraît cependant occulter d’autres facteurs d’explication.

a) L’absence d’analyse économique a priori.

D’abord, aucun des plans mis en œuvre depuis 1945 n’a été réellement fondé sur une analyse économique ou même des rapports d’experts indépendants. Cette situation n’apparaît d’ailleurs pas propre à la France. A propos du Royaume-Uni par exemple, Marlow (Marlow, 1991a, p.127) estime en substance que la diversité des mesures brouille leur effet, et aussi la clarté et le fondement des choix politiques. Bergantino et Marlow (Bergantino & Marlow, 1998, pp.157-158) opèrent ce constat général :

« From the late 1960s a number of studies have been conducted on the flagging out phenomenon. However, with a few exceptions, most existing works, whilst providing useful insights and interesting information on the issue, are out of date. An in depth review of the literature has pointed to a général lack of theoretical backgroung and empirical analysis in a great many of the previous studies due mostly to the difficulties of obtaining the necessary data. »

Pour leur partie accessible au public 173, les travaux préparatoires aux textes législatifs français ne laissent apparaître ni analyse des données, ni théorie économique, ni modèles de simulation. Les données de base fondant les décisions politiques d’adoption et de mise en œuvre des plans émanent, directement ou indirectement, des représentations patronales du secteur 174. Faute d’un suivi direct de la branche, l’Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques s’en remet le plus souvent aux représentations patronales et aux Services du Ministère français chargé des Transports. S’agissant des analyses, à défaut de robustesse, on peut parler d’une certaine rusticité autour de quelques formules simples suivantes.

Au plan macroéconomique, les subventions publiques au profit de la flotte sont censées avoir un effet d’entraînement sur d’autres activités telles que les chantiers navals ou l’emploi maritime ; aucun élément de la Comptabilité Nationale ne vient cependant corroborer cette liaison interindustrielle a priori de bon sens. Hormis les contraintes légales, telles que la navigation réservée ou la loi de 1928 – abrogée en 1992 – sur l’approvisionnement pétrolier, ou encore la composition des équipages des navires français, aucune relation macroéconomique démontrée ne vient à l’appui des mesures prises depuis plus de 65 ans.

173 Rapports parlementaires, compte-rendus des débats aux Assemblées, communiqués officiels, etc.

Au plan microéconomique, les différents plans reposent sur l’argument de court terme des coûts d’exploitation des navires sous pavillon français. Ces coûts étant toujours trop élevés par rapport à la concurrence, le gouvernement est régulièrement invité par le lobby patronal à les compenser ou à les supprimer (Angelelli, 2006). Comme indiqué plus haut 175, les plans successifs procèderont ainsi à des actions sur les coûts en personnel – diminution de la part nationale de l’équipage ; exonérations des cotisations patronales sur les salaires versés ; exonération fiscale des salaires ; réduction des effectifs à bord, etc. –, sur les coûts généraux d’exploitation – détaxe traditionnelle du carburant pour les voyages internationaux ; amortissement accéléré et/ou dérogatoire des investissements navals permettant d’alléger la fiscalité des compagnies ; pression à la baisse sur les tarifs des services rendus par les professions maritimes auxiliaires, au nom de la compétitivité des ports, etc. – subventions directes aux compagnies ou indirectes aux chantiers navals, etc.

Ces aspects ne semblent avoir fait l’objet d’aucune vérification ou analyse indépendante des données, ni d’aucune évaluation en aval. On notera par exemple que l’idée récurrente du coût des équipages à bord des navires français est en France systématiquement fondée sur des données comparatives fournies par les seules structures patronales, bureaux d’études privés, ou entreprises ou groupement d’entreprises (Marini, 1997) et jamais sur les données officielles internationales 176.

S’agissant en particulier des coûts en personnel, l’ « analyse » patronale – et donc ministérielle – aurait mérité d’être affinée, même si l’on convient que le coût du travail étant un des seuls coûts d’exploitation du navire qui ne soit pas déterminé au plan international mais par la loi du pavillon, il est logique qu’il soit l’objet de l’action des gouvernements qui veulent maintenir une flotte nationale.

b) L’absence d’efficience des politiques conduites.

Ensuite, et surtout, l’empirisme certain dont procédait le volet « flotte » de la politique nationale, jusqu’à la disparition de facto de celui-ci dans la Stratégie nationale pour la mer et les océans exposée par le Gouvernement français en décembre 2009 (Gouvernement français, 2009), n’a produit aucun des effets escomptés en termes de maintien de l’importance de la flotte en nombres de navires ou en effectif de marins. Alors que la demande de transport maritime a suivi

175 Voir également le tableau intitulé « Aides mises à la disposition des armateurs français à la fin du XXème siècle ».

une croissance régulière et soutenue depuis la fin de la Seconde Guerre Mondiale, les moyens de transport sous pavillon national ont décru.

Marlow (Marlow, 1991c, pp.291-292) rappelle bien le flou théorique entourant le domaine et va jusqu’à s’interroger le coût d’opportunité représenté par l’affectation de ressources publiques à l’industrie du transport maritime. La généralité de ses propos offre tout à la fois une conclusion au présent paragraphe sur « l’échec des mesures de défense du pavillon dans les Etats maritimes traditionnels », et une transition vers le paragraphe suivant consacré à la modernisation empirique du cadre de réflexion :

« It is often implicit in proposals for the support of a shipping industry that investment incentives will provide a panacea for the ills of the industry. More incentives will lead to greater profitability or improved liquidity and hence to more investment, thus preventing or reversing a decline in the size of a particular fleet. The fact that other countries support their shipping industry is often quoted as justification for such a policy and the greatest advantage would appear to be obtained by a country 'getting its retaliation in first'. It seems that the sole objective of such a shipping policy would be to increase the size of a nation's fleet and that success would be measured in terms of tonnage registered. Such a policy ignores the realities of international shipping, which dictate that the demand for shipping services is derived from the volume of world trade and that ships are a mobile factor of production which may be registered anywhere in the world and can ply anywhere in the world. Such a policy could perhaps be justified in the uncommon case of shipping being the only or prime industry of a country, or if other reasons (e.g. defence, employment) governed the formation of policy. On purely economic grounds, however, it seems possible that the diversion of resources into shipping could have a high opportunity cost; yet many nations do just this. »

B. L’économie maritime et la modernisation empirique du cadre de réflexion à partir de la fin des années 1990.

L’économie maritime n’a pas été inventée à la fin des années 1990, et le comportement des compagnies maritimes ne déroge pas au comportement général des agents économiques, cherchant à maximiser leurs profits et à minimiser leurs pertes. Seul le cadre souvent fortement contraint par les pouvoirs publics dans lequel les compagnies ont évolué pendant des décennies, voire des siècles, a pu altérer les comportements économiques (Berneron-Couvenhes, 2007).

Pour autant, cette discipline s’est développée autour de concepts microéconomiques simples, tels que l’identification des cycles économiques dans l’activité de transport par navires ou encore l’étude de l’offre et la demande de transport dans différents secteurs en fonction des taux de fret.

L’économie maritime traditionnelle (et encore actuelle) repose sur un certain nombre de préoccupations majeures et complémentaires, et d’outils qui l’ont tenue longtemps relativement éloignée de la problématique de la libre immatriculation.

1. Les préoccupations de l’économie maritime traditionnelle.

a) La première est globale et repose sur l’importance du transport maritime dans le développement économique moderne. Martin Stopford (Stopford, 2009, p.4) rappelle ainsi l’intérêt que lui portait Adam Smith, dans ses « Recherches sur la nature et les causes de la Richesse des Nations » 177. Smith opère le lien entre la division du travail, la spécialisation, l’élargissement des marchés, la croissance de la production et le bien-être général (« cette opulence universelle dont on se ressent jusques dans les derniers rangs du peuple »). Le transport maritime est pour lui un des instruments majeurs de la mondialisation « où cette commodité fait du monde entier un marché pour toutes espèces de productions du travail », et permet d’augmenter la possibilité de diviser le travail et d’échanger les différents surplus issus de cette division. D’ailleurs, Smith justifie l’existence de compagnies maritimes monopolistiques, afin, au plan national, de garantir leur capacité de développement, et, au plan international, de les mettre à armes égales avec les compagnies des autres pays (A. Smith, 1776b, p.439 & ss.). De même, Marx voit-il dans ces monopoles l’occasion de faciliter l’accumulation du capital (Marx, 1867, p.337) 178.

177 « C’est la grande multiplication des productions de tous les arts, en conséquence de la division du travail, qui met

dans une société bien gouvernée cette opulence universelle dont on se ressent jusques dans les derniers rangs du peuple. (…) Le commerce et la navigation, qui supposent tant de bras et d’industrie, sont spécialement nécessaires pour apporter les drogues dont se servent les teinturiers, et qui viennent souvent de l’autre bout du monde. (A. Smith, 1776a, p.21) (…)

« ‘Donnez-moi telle chose qui me manque, et je vous donnerai telle autre chose qui vous manque’, est le sens de toute offre de cette nature, et c’est ainsi qu’on se procure les uns de la part des autres presque tous les bons offices

qui font le commerce de la société. » (idem, p.26)

« Comme c’est le pouvoir d’échanger qui donne occasion à la division du travail, celle-ci ne s’étend pas plus loin que l’autre, ou, en d’autres termes est nécessairement bornée par l’étendue du marché. (…) Comme le transport par eau ouvre à toutes sortes d’industries un marché plus étendu que ne peuvent le donner les voitures par terre, c’est naturellement sur les côtes de la mer et sur les bords des rivières navigables que toutes les espèces d’industries commencent et à se perfectionner ; et souvent les progrès qu’elles font ne pénètrent que longtemps après dans l’intérieur du pays. […] Deux cents tonneaux de marchandises voiturées par terre renchérissent nécessairement du prix de la nourriture de 100 hommes pendant trois semaines, du prix de la nourriture de 400 chevaux, et ce qui est presqu’équivalent à cet objet, des frais de ces 400 chevaux, de ceux de leur attirail et des 50 charriots ; au lieu que la même quantité de marchandises transportées par eau ne renchérit que de l’entretien de 6 ou 8 hommes, de celui d’un vaisseau de 200 tonneaux, et de l’évaluation du risque supérieur à courir, ou de la différence de l’assurance du transport par eau à celle du transport par terre. S’il n’y avait donc entre Londres et Leith [port d’Edimbourg, au nord de la ville] d’autre communication que par terre, on ne pourrait voiturer de l’une à l’autre que des marchandises dont la valeur serait très considérable en proportion de leur poids. Il n’y aurait entre ces deux places qu’une très petite partie du commerce qu’elles font ensemble actuellement, et par conséquent qu’une très petite partie de l’encouragement qu’elles donnent aujourd’hui mutuellement à leur industrie. On ne verrait que peu ou point de commerce entre les parties du monde qui sont extrêmement éloignées (…) Avec ces avantages du transport par eau, il est naturel que les arts et l’industrie aient commencé où cette commodité fait du monde entier un marché pour

toutes espèces de productions du travail, et qu’ils aient passé bien plus tard dans les terres » (Ibid., pp.31-35).

178 « Le régime colonial donna un grand essor à la navigation et au commerce. Il enfanta les sociétés mercantiles,

b) La seconde préoccupation – qui dérive de la première – repose sur la spécialisation des acteurs et leur volonté d’obtenir la maximisation de leur profit. Au cas particulier, il s’agira pour les transporteurs maritimes d’appréhender la demande émanant des chargeurs et de déterminer un prix du transport (taux de fret) rémunérant les coûts engagés (construction des navires, amortissement, exploitation, risque, etc.) Ce marché où se rencontrent l’offre et la demande de transport présentera très vite deux caractéristiques industrielles. D’abord, l’interdépendance : le marché de l’offre et de la demande de transport de tel ou tel bien, sur telle ou telle destination, à tel ou tel moment est lié à d’autres marchés ou phénomènes agissant sur les coûts (marché de la construction des navires, marché de l’achat d’occasion, marché de la démolition, marché de la location, marchés financiers, marché des changes, investissements dans le progrès technologique, marché des assurances, marché du travail, mise à niveau des équipements portuaires, développement des liaisons terrestres avec les hinterlands, marché des combustibles, etc.). Ensuite la fluctuation des prix sur ces différents marchés, et en particulier du fret.

2. Les outils de l’économie maritime traditionnelle.

Ces préoccupations, globale et individuelle (voire macro et micro-économique), vont conduire à perfectionner certains outils qui constituent l’essentiel de l’étude de l’économie maritime traditionnelle.

a) Ces spécialisations et le développement du transport maritime vont ainsi imposer une répartition des tâches à l’initiative des assurances, puis des Etats. De sorte qu’au XIXème siècle, le Lloyd’s Register impose des règles de construction et commence à délivrer des certificats de classification des navires. Dès 1834, on dénombre 63 inspecteurs pour contrôler la flotte marchande des 15 000 navires assurés par le Lloyd’s. En 1855, des règles de construction pour les navires en fer sont édictées par le Lloyd’s. Puis, les gouvernements eux-mêmes s’impliquent à la suite de différents scandales concernant le transport d’émigrants. Le gouvernement britannique promouvra en particulier le Merchant Shipping Act de 1854, qui préfigure les règlements modernes traitant du registre d’immatriculation, de la jauge, des équipements à bord, des marchandises dangereuses, des questions de sécurité et de navigabilité, etc. (Stopford, 2009, op.cit., pp.34-35).

b) Par ailleurs, les fluctuations des prix sur les différents marchés interconnectés du transport maritime vont aussi constituer un important objet d’étude pour l’économie maritime.

capitaux. Il assurait les débouchés aux manufactures naissantes, dont la facilité d’accumulation redoubla, grâce au

Les plus anciennes fluctuations suivies sont par exemple celles des taux de fret (essentiellement pour le charbon, puis pour les marchandises générales) qui sont observées depuis 1741, et témoignent de plus de 22 cycles d’une durée moyenne de 10,4 années (idem, pp.104 et ss, et pp.755-758). En fait, les économistes ont identifié à partir de ces données plusieurs types de cycles dans le transport maritime, qui à l’instar des cycles économiques se combinent : cycles de long terme, cycles courts et cycles saisonniers. Il existe ainsi au moins 4 cycles longs (de type Kondratieff) commençant en 1790, en 1844, en 1895 et en 1950. Chacun trouve une explication dans l’innovation technologique avec des répercussions sur les taux de fret 179. Un cycle 1945-1995 par exemple explique la baisse des taux de fret par différents facteurs (gigantisme des navires, conteneurisation des marchandises générales, mécanisation de la manutention, etc.). A l’intérieur de cycles longs existent des cycles plus courts, caractérisés empiriquement par quatre étapes des taux de fret : la dépression, le rétablissement, le pic-plateau et l’effondrement – voir l’encadré page suivante (Ibid., pp.97-98).

Enfin, des cycles saisonniers correspondent à des fluctuations des taux de fret en fonction des saisons : pour le transport des grains par exemple, le taux de fret augmente généralement en septembre et octobre mais baisse en début d’été ; pour les fruits, il existe des cycles saisonniers pour les porte-conteneurs réfrigérés ; pour le pétrole, l’augmentation de la demande en hiver dans l’hémisphère nord induit une augmentation du taux de fret ; pour les jouets également en provenance d’Asie, etc.

L’ensemble de ces mouvements, et tout particulièrement les cycles courts qui adaptent la demande émanant des propriétaires de cargaisons et l’offre émanant des propriétaires de navires, sont connectés avec d’autres marchés : construction, location, démolition, etc. 180

179 1790-1815 : dissémination de la vapeur ; 1844-1874 : chemins de fer ; 1895-1914 : automobile et électricité : 1950 :

chimie, aéronautique et électronique.

180 Ainsi, si le propriétaire de la cargaison estime que son flux de production est certain et durable, soit il aura

tendance à « opérer » lui-même sa flotte et à se porter acquéreur de navires auprès des chantiers, soit il conclura des contrats à long terme avec des armateurs indépendants qui procèderont à la mise en chantier de navires. En revanche, si les flux de cargaisons sont insuffisants ou aléatoires, les propriétaires de cargaisons auront recours au « spot market » en louant au coup par coup des navires ou des espaces sur des navire sans disposer de garantie sur les