Les tendances récentes de la nouvelle économie du pavillon

A. Pavillon, sécurité maritime et environnement.

Pavillon, sécurité maritime et environnement : Alderton, Winchester, Knapp, Frances, Perepelkin, Cariou et Goss.

1. L’étude économique du pavillon.

La volonté d’échapper aux coûts générés par les Etats du pavillon (normes sociales ou fiscalité, par exemple) ou relayés par eux (normes internationales relatives à la sécurité et la protection de l’environnement marin) est un des déterminants majeurs de l’existence et du développement de la libre immatriculation depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. En retour, les navires sous pavillons de libre immatriculation ont été très tôt identifiés comme des navires sous-normes de sécurité – et comme tels, dangereux à la fois pour l’environnement et pour les personnels travaillant à bord – mais aussi sous-normes sociales, et par là créateurs d’externalités négatives prises en charge par la collectivité.

L’étude économique de ces questions, qui sont en partie liées, est cependant relativement récente.

Très tôt, à partir des années 1970, les accidents maritimes majeurs ont établi une liaison notamment dans l’opinion, entre la libre immatriculation et la sécurité de la navigation. Les notions de navires « sous normes », navires-poubelles, etc. ont été associées à ce type d’exploitation. De ce fait, il était important qu’une démarche scientifique puisse confirmer ou non ce lien empirique 213, et aussi puisse aider à caractériser les pavillons qui allègent les charges des compagnies maritimes qui y sont normalement soumises.

Pour qu’une telle démarche soit entreprise, il faudra attendre le début des années 2000 afin que les volumes de données soient suffisamment importants pour se prêter à l’analyse. Aux données

213 Hance D. Smith (H. Smith, 1995) s’est interrogé sur les interactions entre le transport maritime et

l’environnement. Si la protection de l’environnement marin – contre la pollution par hydocuarbures spécialement –

est relativement ancienne (Voir Convention internationale MARPOL 1973/78 ou l’US Oil Pollution Act de 1990), la

prise en compte de l’ensemble des facteurs constituant une menace est récente. Smith a contribué à cette ouverture et singulièrement, en élargissant les facteurs de risque (types de navires/cargaisons, types d’environnement, identification des interactions entre les deux, type de surveillance, évaluation), il contribue indirectement à relativiser la libre immatriculation comme menace sur l’environnement.

classiques ou parcellaires des naufrages et accidents 214, s’ajoutent progressivement celles relatives aux immobilisations des navires pour déficiences dans le cadre des contrôles par l’Etat du port. Les travaux de Alderton et Winchester (T. Alderton & Winchester, 2002c ; T. Alderton & Winchester, 2002a), Knapp et Frances (S. Knapp & Franses, 2007a ; S. Knapp & Franses, 2008 ; S. Knapp & Franses, 2009 ; Perepelkin et al., 2009) analysent ces données et contribuent à définir une nouvelle physionomie aux flottes de libre immatriculation. Les approches simplificatrices, qu’elles soient purement juridique ou syndicale – par la résidence des propriétaires effectifs ou l’opinion des syndicats de marins – ou matérielles – par l’assimilation de navires sous pavillons de libre immatriculation à des navires sous-normes de sécurité (puis sous-normes sociales) vont donc évoluer.

Alderton et Winchester (T. Alderton & Winchester, 2002c) sont sans doute parmi les premiers à s’interroger sur le niveau de sécurité des navires de libre immatriculation, présumé inférieur à celui des navires des registres nationaux 215, et, partant à remettre en cause les typologies de pavillons essentiellement fondées sur les statuts juridiques216.

214 Collationnées par les assurances (Lloyd’s casualty database) ou l’ITF.

215 « This paper aims to redress this imbalance, and seeks to establish whether, in fact, the record of flags of convenience vessels is as poor as suggested by the available literature, or if such an analysis is too simplistic and needs to be mediated by a consideration of factors other than a mere typology of register status. » (Alderton et Winchester, 2002, op.cit., p.151)

216 Les données qu’ils examinent (données de la Lloyd’s casualty database portant sur les accidents survenus aux navires

immatriculés dans 121 Etats sur 3 ans, de 1997 à 1999) les conduisent dans un premier temps à un certain nombre de pistes :

- le taux d’accidents et la taille de la flotte sont fortement corrélés (d’autant que plus celle-ci est petite, plus un accident « pèse » sur le résultat) ;

- l’âge des navires et le nombre d’accidents sont nettement corrélés ;

- il n’y a pas de corrélation entre la taille moyenne des navires et le taux d’accident (Ibid., p.155) ;

- les flottes composées d’un nombre important de navires classiques transportant des marchandises générales (« general cargo vessels ») sont plus sujettes à accidents ; [ainsi : « To merely say, indeed, that New FOCs have a higher casualty rate than the traditional maritime states because the proportion of general cargo vessels in their fleets is over 100% higher, is to risk obscuring the underlying causes of such casualties. In fact, if the casualty rates for general cargo vessels is examined separately, then the same pattern as for all vessel types shown in table 2 emerges, with New FOCs having an average casualty rate of 9.7%, old FOCs 6.7%, emerging maritime states 6.6%, second/international registers 4.9%, and traditional maritime states 4.8%. Even though general cargo vessels may suffer proportionately more casualties than other types of vessel, there is no reason to suppose that ships of similar age and size, and that are maintained to a similar standard of seaworthiness, should suffer from differing casualty rates merely because of the flag they fly. » (Ibid., p156)];

- sur la liaison entre les réglementations imposées par l’Etat du pavillon et le taux d’accident,Alderton et Winchester

pensent que les registres d’immatriculation se différencient désormais peu par les coûts de main d’œuvre ou la fiscalité car au stade actuel les avantages accordés par les pays à leur flotte (au moins celle qui est exposée à la concurrence internationale) convergent (généralisation des pavillons de libre immatriculation ; pour les pays maritimes traditionnels : généralisation de la taxe au tonnage, défiscalisation des salaires perçus à bord, faculté d’embarquer des étrangers aux conditions du pays d’origine et non aux conditions du pays du pavillon, etc.). La différence majeure entre les registres – qui motive principalement le choix opéré par les compagnies – réside dans les réglementations internationales ratifiées et effectivement appliquées. Entre les types de registres, Alderton et Winchester constatent non seulement des différences selon le nombre de conventions internationales ratifiées, mais surtout des différences dans l’application effective de ces conventions par les Etats du pavillon. Il en résulte que le taux d’accident est plus élevé dans les registres ayant un cadre réglementaire limité.

Parallèlement, Alderton et Winchester (T. Alderton & Winchester, 2002a) ont approfondi la caractérisation des pavillons maritimes et créé un Indice de Performance de l’Etat du pavillon (« Flag State Conformamne Index » – FLASCI)217.

Du point de vue économique, l’apport de Alderton et Winchester est de mettre en évidence, d’abord à travers leur analyse des accidents, puis avec le « Flag State Conformance Index » composé de critères plus larges, le fait que le pavillon se traite désormais dans un marché libre sur lequel les Etats sont des fournisseurs de services d’immatriculation et les compagnies des demandeurs. Selon leurs navires (types, tailles, âges) et les transports effectués (ligne, tramping, vrac sec ou liquide, passagers, croisière, etc.), ces compagnies vont rechercher les pavillons les « mieux disant » ou les « moins disant » qui leur permettent de limiter leurs coûts et/ou d’avoir le maximum de flexibilité pour répondre à leurs marchés de transports. Dans ce contexte, les auteurs confirment d’une part la faiblesse de l’analyse binaire Pavillons des pays maritimes traditionnels / Pavillons de complaisance, qui ne rend pas compte de la diversification de l’offre de registres 218 répondant à différents types de demande. Ils observent d’autre part que le fonctionnement du marché des services d’immatriculation tend, un peu paradoxalement dans un contexte de renforcement des réglementations internationales et de leur application par les Etats du port, à favoriser les nouveaux entrants qui proposent aux compagnies d’alléger encore plus les réglementations maritimes 219. Ces nouveaux entrants exerçant leur souveraineté pour mieux la nier 220 ne poussent pas à une élévation des standards réglementaires internationaux 221 (et contribuent de ce fait aussi à accélérer le basculement de la libre immatriculation vers la science économique).

217 A ce titre, ils ont cherché à mesurer la diversité réelle des registres d’immatriculation, car la dualité entre les deux

types conceptuels que sont le pavillon traditionnel et le pavillon de complaisance – quel que soit le nom qu’on lui donne – ne rend pas compte selon eux de la réalité et des dynamiques du marché des services d’immatriculation (T. Alderton & Winchester, 2002b, p.1). Ils ont souhaité aller plus loin que Bergantino et Marlow (Bergantino & Marlow, 1998, précités.) qui ont ouvert la voie à l’analyse du marché du pavillon, mais dont les hypothèses simplificatrices – le choix binaire : ou bien le navire bat son pavillon national, ou bien il bat un autre pavillon – n’expliquent pas la complexité des choix contemporains. Pour cela, ils ont fait appel, en complément du taux d’accidents, à six groupes de critères d’évaluation permettant de distinguer plus finement les registres et ont créé un Indice de Performance de

l’Etat du pavillon (ou « Flag State Conformance Index » (FLASCI)) agrégeant ces évaluations. Ils identifient ainsi cinq

catégories de registres (différentes des catégories exposées ci-dessus) qui permettent de mieux comprendre le

fonctionnement du « marché » des services d’immatriculation. Reprenant le tableau n°11 supra, le tableau n°25 de

Répartition des registres à partir du Flag State Conformance Index(FLASCI))rend compte de ce travail.

218 Avec une mention particulière aux nouveaux entrants qui tendent à « casser les prix ».

219 T. Alderton & Winchester, 2002b.

220 « These new entrants exercise sovereignty only to negate it. » (T. Alderton & Winchester, 2002a, p.42).

221 T. Alderton & Winchester, 2002b, point 5 « Regulatory burden ». « The new entrants do not enforce regulations to

internationally acceptable standards. (…) [They] operate in a sector of the flag market in which the economic survival of the register depends upon the states’ existence outside of this net, and further that prerequisites pertainig to the registration of the ship prevent the ship owner being within a regulatory network. Indeed the survival of these registers can be characterised as a race to the bottom of the barrel. In order to survive as a flag state they must offer this unregulated environment, any attempt to produce regulation renders them non-competitive in the flag market tout court, either they become too costly and legalistic to compete with other new entrants or their records are too poor to compete with the established open registers. »

Tableau 24: Répartition des registres à partir du Flag State Conformance Index (FLASCI)a, selon Alderton et Winchester (2002).

Grande performance de l’Etat du pavillon

(comprend les Etats maritimes traditionnels et Seconds Registres contrôlés

par eux)

Performance grande à moyenne de l’Etat du pavillon

(comprend les Seconds Registres semi-autonomes)

Performance moyenne de l’Etat du pavillon

(comprend - les Registres ouverts anciennement établis ; - les pays en cours d’adhésion

à l’Europe qui ont les plus hauts scores ; - des registres nationaux)

Performance moyenne à basse de l’Etat du pavillon (comprend de nouveaux registres ouverts) Basse performance de l’Etat du pavillon

(comprend les nouveaux entrants sur le marché des

registres ouverts)

Indice entre 72 et 84 Indice entre 58 et 64 Indice entre 41 et 50 Indice entre 35 et 36 Indice entre 19 et 30

Norvège (84) Royaume-Uni (80) Registre International Allemand (77) Registre International Norvégien (77) Pays-Bas (76) Hong-Kong (64) Ile de Man (64) Madère (64) Bermudes (63) Iles Caïman (62) Iles Canaries ( 60) Lettonie (60) Estonie (58) Singapour (58) Chypre (50) Malte (49) Antilles néerlandaises (48) Russie (48) Philippines (46) Vanuatu (44) Bahamas (43) Liberia (43)

Antigua & Barbuda (42) Barbados (42) Panama (41) Turquie (41) Iles Marshall (36) Ukraine (36) Honduras (35) Liban (35) Bolivie (30)

St-Vincent & les G.(30) Belize (27)

Guinée équatoriale (24) Cambodge (19)

Source : Alderton, T. & N. Winchester (2002), « Globalisation and de-regulation in the maritime industry », Marine

Policy, Vol.26, Tableau mis en forme par P. Angelelli sur la base des pp.37-39 de l’article d’Alderton et Winchester.

Note de P. Angelelli (2011) :

(a) Le FLASCI ou Indice de Conformité (ou plutôt de Performance) de l’Etat du pavillon a été créé

par Alderton et Winchester pour mesurer la diversité réelle des registres d’immatriculation, qui va au-delà des deux types conceptuels que sont le pavillon traditionnel et le pavillon de complaisance, quel que soit le nom qu’on lui donne.

Pour cela, ils ont fait appel à une batterie de plusieurs critères d’évaluation permettant de distinguer

plus finement les registres. Ces critères déterminent des scores agrégés dans un indice (le FLASCI)

qui aboutit à un classement des registres en 5 catégories. Les critères d’évaluation retenus ont été les suivants :

- la nature de l’administration maritime, la distance entre le pays d’immatriculation et la résidence effective du propriétaire, le montant de la fiscalité ;

- les caractéristiques de la flotte : taille, tonnage, âge, taux de détention dans le cadre des contrôles par l’Etat du port, statistiques d’accident et de pollution ;

- les dispositions existant au niveau de l’Etat du pavillon concernant la sécurité et le bien-être des marins ;

- les caractéristiques du droit du travail national applicable aux marins quelles que soient leur nationalité ;

- le droit des sociétés et la faculté qu’il donne ou non de diriger à distance les affaires via un

prête-nom (« nominee ») ou une société écran (« brass plate company »), les clauses de responsabilité ;

2. L’économétrie au service de l’étude de la sécurité maritime.

Dans le développement d’une connaissance économique des navires en général et de la libre immatriculation en particulier, les travaux de Knapp et Frances 2007, 2008, 2009, précités, méritent une attention particulière. Ils donnent en effet une dimension nouvelle à l’étude de la sécurité des navires en utilisant les méthodes de l’économétrie sur un grand ensemble de données issus des contrôles des navires par l’Etat du port 222 et non par l’Etat du pavillon. S’affranchissant, grâce aux données statistiques ainsi rassemblées, des a priori sur la dangerosité des navires sous pavillon de libre immatriculation – aucune des variables de leurs modèles ne traite à part les pavillons de libre immatriculation – , ils mesurent l’effet des inspections dans les ports sur le risque d’accident des navires (S. Knapp & Franses, 2007a), puis affinent la mesure de qualité des inspections de navires en faisant notamment intervenir l’origine du contrôle 223, le temps écoulé entre deux contrôles et les suites 224, le type de déficiences constatées 225 (S. Knapp & Franses, 2008) et le cycle de vie du navire (Bijwaard & Knapp, 2009).

Dans leurs analyses, l’Etat du pavillon n’est concerné que par trois variables parmi 18 226 ou 20 autres : l’Etat du pavillon, le changement de pavillon et le nombre de conventions maritimes internationales ratifiées par l’Etat du pavillon. Les résultats obtenus semblent renforcer l’intuition selon laquelle :

« Flag states that are normally exposed to inspections under the port state control regime seem to perform better than if they are only exposed to their own flag state inspections which can be seen with the white-listed flag states showing the highest probability of casualty under the fishing fleet. This further underlines that flag is not the only determinant of a high-risk vessel. It is a combination of several variables. (S. Knapp & Franses, 2007a, p.560).

Par ailleurs, la probabilité d’accident varie selon le type de navire, les cargos étant les plus exposés, de même que les navires âgés. Le changement de pavillon ne semble pas indiquer en soi une probabilité plus forte d’accident, contrairement au changement de propriétaire :

222 183 819 inspections de divers Systèmes de contrôle par l’Etat du Port (« Memorandum of Understanding ») portant sur

plus de 26 000 navires dans le monde sur une période de 6 ans de janvier 1999 à décembre 2004.

223 Autrement dit le système de contrôle par l’Etat du Port (« Memorandum of Understanding ») concerné.

224 Immobilisation forcée du navire ou non.

225 Une quinzaine de déficiences graves ont été prises en compte dans le modèle « affiné » (concernant par exemple,

la structure du navire, les conditions de vie à bord, les moyens de lutte contre les incendies, ou la flottabilité).

226 Age du navire, taille du navire, type de navire, changement éventuel de type depuis la construction, société de

classification au moment de l’accident ou de l’inspection, existence d’un changement de société de classification, retrait de classe, pavillon, changement éventuel de pavillon, pays de résidence du propriétaire du navire, changement éventuel de propriétaire, pays de construction du navire, nombre de conventions ratifiées par le pays de résidence du propriétaire du navire, nombre de conventions ratifiées par l’Etat du pavillon du navire, existence d’un double coque,

navire inspecté par Rightship (système d’inspection privé complémentaire des navires transportant des vracs secs et

des vracs liquides), navire inspecté par Greenaward (système d’inspection privé complémentaire permettant d’obtenir

des réduction de primes d’assurance), nombre d’inspections subies par le navire au titre des différents contrôles par l’Etat du port.

« This could indicate a change of the vessel into second hand ownership or into a segment of the market where less money is spent on safety. The variable double hull is not significant for any type of casualty. » (Ibid., p.560).

Enfin, à partir de leurs travaux, Knapp et Frances (S. Knapp & Franses, 2009) contribuent également à renforcer encore le rôle de l’économie dans un domaine traditionnellement réservé au droit 227.

3. La mesure de performance des Etats du pavillon.

Déjà, la recherche d’un bon indicateur de performance des Etats du pavillon, mesuré de façon uniforme à partir des données d’accidents et celles des inspections collectées par les Etats du port

(ibid., p.839), serait de nature à opérer ce rapprochement du niveau global et du niveau individuel

autour de la notion de qualité d’un pavillon (Perepelkin et al., 2009, p.7).

Cette recherche est cependant aussi « ancienne » que les dispositifs de contrôle par les Etats du port mis en œuvre au début des années 1980, comme l’indiquent le classement des pavillons en listes noire, grise ou blanche, ou plus récemment les initiatives européennes 228, ou celles de l’OMI 229. Confrontée aux dangers que représente le choix d’un « mauvais » pavillon (accident, immobilisation dans le cadre du contrôle par l’Etat du port, image commerciale, etc.), l’industrie

227 Du fait du caractère international des règles en matière maritime (pavillon, sécurité, pollution, travail, etc.),

celles-ci ne peuvent être appliquées que par les Etats qui ont ratifié les différentes conventions internationales ; ils constatent qu’aucune méthode scientifique n’a été réellement développée pour mesurer le degré d’effectivité des règles – on admet très empiriquement qu’une application stricte permet d’atteindre les objectifs de la législation maritime internationale, sans aller plus loin. Partant de ces éléments, les chercheurs se sont interrogés sur l’application de 45 grandes conventions, protocoles, amendements et arrangements relatifs aux navires (Knapp &

Frances, 2009, op.cit., p.827) et ils ont fait usage de techniques de l’économétrie pour les différents types de

conventions, en faisant intervenir le niveau de ratifications et le délai d’entrée en vigueur des conventions [« This

article presents the first attempt to use econometric models to measure the effectiveness of international conventions and relevant amendments. The analysis is based on 45 milestones of the legislative framework and corrects for other factors which can influence safety such as ship economic cycles, safety inspections and other unilateral legislation. In addition, the effect of ratification of a convention by taking the number of parties into account is measured. Finally, the models account for the time of adoption to the time of entry into force of relevant measures. » (Knapp et Frances, op.cit., pp.837-838)].Toutefois, certaines hypothèses de base nécessiteraient sans doute une réévaluation – par exemple, l’idée qu’il y a un lien entre le nombre de pays ayant adopté une convention et l’élévation globale du niveau de sécurité maritime [Ainsi, une convention adoptée à l’unanimité de tous les Etats aura probablement une « couverture » très large, mais une « intensité » très faible. Ce pourrait être le cas de la Convention du Travail Maritime adoptée à l’unanimité des Etats en février 2006. Le paradoxe apparent réside dans le fait que l’adoption à l’unanimité révèle un compromis entre les Etats sur un niveau d’exigences peu élevé. Comme élément illustrant ce compromis, on peut ainsi signaler que le Liberia a été le premier Etat à ratifier la Convention, et que, sur