L’ancienneté de l’approche macroéconomique en matière de pavillon et sa rémanence depuis la Seconde Guerre Mondiale

A. Ancienneté et rémanence de l’approche macroéconomique, produit des économies dirigées.

1. Ancienneté de l’approche macroéconomique.

L’existence de flottes marchandes est largement antérieure à la révolution industrielle. Leur liaison étroite avec le commerce et avec la puissance politique et maritime des Etats expliquent qu’elles aient été l’objet d’attentions bien avant les industries manufacturières ou extractives. Les théories de l’intervention publique contribueront pendant plusieurs siècles à maintenir la marine

marchande comme un des éléments des politiques économiques mises en œuvre par les pouvoirs publics dans les pays occidentaux.

Le milieu du XVème siècle inaugure pour trois siècles l’ère des marchands jusqu’à la triple conjonction de la révolution industrielle et des révolutions américaine et française. Cette période verra trois phénomènes complémentaires : le développement des expéditions maritimes, l’afflux de métaux précieux en Europe – et la hausse des prix – et l’émergence puis la consolidation de l’Etat moderne.

A partir du XVIIème siècle, les Etats mènent une politique économique volontariste et globale au profit de la marine marchande. Pour ne citer que le colbertisme, il convient de rappeler que l’Ordonnance sur la Marine de 1681 intégrait déjà quatre aspects (Angelelli, 2011), que sont l’ « armement » des navires 154, et leur propriété, la gestion et les mesures propres à développer les ports, et la construction navale. Le Roi Louis XVI précise 155 alors :

« Nous avons cru que pour achever le bonheur de nos Sujets, il ne restait plus qu’à leur procurer l’abondance par la facilité & l’augmentation du Commerce, qui est l’une des principales sources de la félicité des Peuples ; & comme celuy qui se fait par mer, est le plus considérable, Nous avons pris soin d’enrichir les Côtes qui environnent nos Etats, de nombre de Havres & de Vaisseaux pour la suereté et la commodité des Navigateurs qui abordent à présent de toutes parts dans les Ports de Notre Royaume ; mais parce qu’il n’est pas moins nécessaire d’affermir le Commerce par de bonnes Loix, que de le rendre libre et commode par la bonté des Ports & par la force des Armes […] Nous avons estimé [qu’il] était important de fixer la Jurisprudence des Contrats Maritimes , jusques à présent incertaine, de régler la Juridiction des Officiers de l’Amirauté & les principaux devoirs des Gens de Mer & d’établir une bonne Police dans les Ports, Côtes et Rades qui sont dans l’étendue de notre Domination ».

Après la mise en œuvre des conceptions mercantilistes, protectionnistes puis libre-échangistes du XVIème au XIXème siècle, le renouveau de la théorisation des interventions de l’Etat dans l’économie au XXème siècle a naturellement eu un effet sur les flottes marchandes. La Révolution de 1917 fera émerger les économies de type socialiste fondées notamment sur l’appropriation collective des moyens de production et l’encadrement de l’offre et de la demande par des mécanismes de planification centralisée. Quant à la Dépression de 1929, elle sera à l’origine du développement de l’Etat providence basé sur l’intervention économique gouvernementale, appelée à compléter ou à se substituer aux marchés défaillants ou à l’incapacité de la demande à maintenir le plein emploi.

154 c’est-à-dire les qualifications requises des équipages et leur recrutement.

155 En pages 1-2 de l’Ordonnance de la Marine (Gouvernement français, 1681, Ordonnance de la Marine d’Aoust de

1681, Charles Osmont, Editeur, Paris, 1714, 552 p. URL : < http://gallica.bnf.fr/ark:/12148/bpt6k95955s > [Consulté en novembre 2010]).

Par des philosophies et des moyens différents, ces deux types d’économies convergent vers le rétablissement du rôle des pouvoirs publics mis à mal par l’économie classique et le recours à des mesures protectionnistes.

2. Rémanence de l’approche macroéconomique en matière de pavillon.

a) Principes.

L’approche macroéconomique ancienne qui favorisait la marine marchande demeure aujourd’hui encore, quoiqu’affaiblie. Cette approche est notamment caractérisée la faible portée qui est donnée, dans la répartition des ressources publiques, au fonctionnement des marchés et à la détermination des prix. Exceptionnelle dans le contexte économique néolibéral qui prévaut depuis la fin des années 1980, une telle approche macroéconomique tend à disparaître pour la marine marchande ; cependant, les rapports existants entre certains Etats continentaux et des petites économies insulaires offrent encore une illustration de cette manière d’orienter les ressources publiques.

S’interrogeant ainsi sur les soutiens financiers reçus par les petites économies insulaires, Poirine (Poirine, 1998, p.89) avance l’idée qu’elles pourraient bénéficier d’une rente rémunérant des situations données, telles que des positions géostratégiques dont certains Etats continentaux ou de grande taille souhaitent disposer 156. L’argumentaire n’est pas exempt de critique (de Miras, 1997, pp.91-92) 157. Il présente néanmoins, du point de vue de ce travail sur les pavillons, les aspects intéressants suivants :

156 « International aid is also a receipt from an invisible export of geostrategic services (…). It has proved a rather stable source of revenue, especially for the sparsely populated islands, and for those that have maintained the closest political ties with their former colonial power, even though the end of the cold war has probably diminished the “world price” of this geostrategic “commodity.” » (Poirine, 1998, p.88).

Et, plus loin : « Islands have more strategic importance than continental countries of equivalent land area. They command great surfaces

of ocean; they are often just off the coast of great continental countries; they are ideal “aircraft carriers,” missile bases, or radar bases in case of war. The big industrial states know by experience that it is of utmost importance that no rival power be able to install strategic bases or even to make agreements with island governments to allow for future possible authorizations to do so in case of a crisis.(…) Other world powers want to use islands for atomic or ballistic experiments, because they are “out of the way” and difficult to spy on by rival powers, and because their isolation minimizes the risk of such experiments for the home population. Nonindependent islands (territories, associated states) have more strategic value for the donor country because it retains sovereignty rights over defense matters, whatever the legal arrangement through which this is obtained (such as the Compact of Free Association in the case of the United States and the Micronesian states of the Republic of the Marshall Islands, the Federated States of Micronesia, and the Republic of Palau). This is why islands receive much more aid per capita. » (Poirine, 1998, pp.88-90).

157 « Si la démonstration de B. Poirine en termes d'avantages comparatifs, fondement de la logique de rente, peut être séduisante, elle laisse tout de même dans l'ombre certains questionnements. (…)

« c) Si le service est non marchand au sens où il n'y pas de marché, et donc pas de prix international pour ce service, sa valeur se détermine donc par la négociation. Or dans la présentation de B. Poirine, le processus stratégique de négociation et donc, concrètement, de transformation de cette valeur d'usage en coût pour le pays tutélaire, n'est pas explicité. (…)

« e) La «géostratégie» est présentée comme le fondement de la logique de rente. (…) Certes, cette réponse en termes de géostratégie de type impérial est commode mais elle ressemble à une « boîte noire » dont le contenu, du même coup, reste flou : aux fonctions technico-militaires et stratégiques, s'ajoute l'immense domaine maritime défini par la Zone économique exclusive de 200 milles avec ses ressources renouvelables (pêches) ou non (nodules polymétalliques). Mais le caractère évolutif, virtuel ou passé de ces éléments explicatifs, l'absence de

- à certains égards, il est possible de remplacer, dans les éléments apportés par Poirine et de Miras, « territoires insulaires » par « marine marchande » ou « flotte de commerce »,

- en particulier, les rapports entre les pouvoirs publics et le transport maritime relèvent encore dans certains pays maritimes traditionnels d’une politique économique dirigiste, fondée sur l’idée que le marché et les prix ne peuvent seuls déterminer l’existence d’un transport maritime national, et que celui-ci a une importance qui va au-delà de l’économie et confine à la défense des intérêts nationaux (Gouvernement français, 2009).

Dans ce contexte, les marines marchandes ont servi de points d’application privilégiés des politiques gouvernementales.

Pour la plupart, les plans d’aide à la marine marchande intègrent fréquemment les quatre principaux aspects que sont (1) la flotte elle-même, (2) son personnel navigant, avec en amont (3) la construction navale, et en aval, (4) la politique portuaire et la politique commerciale.

En tant que tels, la conception de ces plans d’aide est assez ancienne, ainsi qu’en témoigne par exemple l’Ordonnance de la Marine de 1681 évoqué plus haut.

b) Application avant la Seconde Guerre Mondiale : les mesures de défense du pavillon prises par nombre de pays maritimes traditionnels ayant pour effet de contrer le recours croissant à la libre immatriculation.

Avant la Seconde Guerre Mondiale les mesures prises par les pays maritimes traditionnels visent pour l’essentiel le développement ou le maintien de leur « puissance maritime ». Les flottes marchandes des pays sont intégrées sinon juridiquement au moins économiquement dans des ensembles ou filières industrielles plus vastes comprenant des chantiers navals et des réseaux de desserte organisés sous la forme de conférences maritimes. Dans ce contexte, l’appui des pouvoirs publics aux flottes marchandes apparaît nécessaire pour assurer le plan de charge des chantiers navals et l’organisation des transports internationaux. D’ailleurs, la liaison flotte-chantiers navals est juridiquement verrouillée par les principales lois sur les marines marchandes (Royaume-Uni, France, Etats-Unis, en particulier).

leur conversion en prix pour comprendre le processus de fixation de la rente font que la notion de « géostratégie » n'éclaire pas complètement le comportement de la demande des pays tutélaires. (…) En tout état de cause, ce marché est d'une configuration tellement spécifique et déséquilibrée que la référence à un produit qui serait cédé au même titre que n'importe quelle marchandise sur le marché mondial n'est pas totalement satisfaisante. Autrement dit, ce n'est pas un nouveau mode de développement apparu ex nihilo qui ferait que les PEI auraient aujourd'hui le libre choix de passer sous le protectorat économique d'un pays dominant en contrepartie de l'achat d'une valeur d'usage cédée par ces PEI contre une rente. C'est au contraire l'aménagement d'anciennes relations de domination impériale ou coloniale (avec ou sans entrée dans une phase d'indépendance politique). C'est aussi le passage d'une situation conflictuelle impériale, coloniale à une situation stabilisée et négociée qui est au centre du débat : cette translation s'est-elle opérée par le marché ou bien hors marché ? » (de Miras, 1997, op.cit., pp.91-92).

En France, par exemple l’Acte de navigation de 1793 158 non seulement subordonne l’octroi du pavillon à des conditions de propriété des navires par des nationaux, et de composition française des équipages, mais impose également la construction des navires dans des chantiers français.

Des dispositions analogues existent alors dans la plupart des pays à vocation maritime.

Ainsi, l’Angleterre qui a inspiré l’Acte de navigation français impose elle-même une obligation de construction nationale.

Les Etats-Unis ont porté une attention particulière à la flotte marchande dès leur création, notamment en en faisant un domaine de compétence fédérale. Le Jones Act de 1920, toujours en vigueur, rappelle que les transports entre deux ports américains ne peuvent s’effectuer que sur des navires battant pavillon américain, c’est-à-dire construits aux Etats-Unis, propriété de citoyens ou d’entreprises américaines, et dotés d’équipage de nationalité américaine.

Cette forme d’intégration en amont de la flotte marchande et des chantiers navals est complétée dans la plupart des pays concernés d’une intégration vers l’aval.

Les flottes marchandes d’avant la Seconde Guerre Mondiale – hormis le cas particulier que représente l’effort de préparation à la guerre pour des pays comme l’Allemagne, l’Italie et le Japon – sont en grande partie construites pour remplir des missions de service public. Ces missions consistent en des trafics de ligne particuliers à la période s’échelonnant de la moitié du XIXème siècle jusqu’à la fin des années 1920, à savoir d’une part un trafic de « continuité territoriale » 159

opéré par les messageries impériales entre les territoires métropolitains de l’Europe et les provinces d’outre-mer 160 et, d’autre part, un trafic international proprement dit.

158 Décret de la Convention Nationale du 21 septembre 1793.

159 Les termes sont mis entre guillemets compte tenu de leur anachronisme.

160 L’ensemble des messageries impériales appartient à la première catégorie (« continuité territoriale »), c’est-à-dire :

- pour la sphère britannique, le trafic à passagers entre la Grande-Bretagne et ses Dominions (Australie, Canada, Nouvelle-Zélande), l’Afrique-du-Sud et les autres territoires africains, les Indes (Inde actuelle, Pakistan et Bangladesh), les territoires du Sud-est asiatique (Hong-Kong, Singapour, la Malaisie et la Nouvelle-Guinée notamment), les territoires de la Caraïbe ;

- pour la sphère française, le trafic à passagers entre la France métropolitaine et l’Algérie, ainsi que les colonies françaises et protectorats.

Dans une moindre mesure, appartiennent également à cette même catégorie, - le trafic à passagers entre les Pays-Bas et ses colonies d’Indonésie et de Guyane ;

- le trafic à passagers entre l’Italie et ses colonies d’Afrique, à savoir la Tripolitaine et la Cyrénaïque (Lybie actuelle) et, beaucoup plus tardivement, l’Abyssinie (Ethiopie et Erythrée) et la Somalie ;

- le trafic à passagers entre le Portugal et ses provinces et territoires d’outre-mer (Angola, Mozambique, Guinée-Bissau, Cap-Vert, Macao, Timor) ;

A ces trafics à passagers, s’ajoute un trafic de marchandises (matières premières minérales ou agricoles, ou produits manufacturés).

Ce qu’on qualifie ici de « messageries impériales » 161 recouvre en pratique des transports maritimes largement administrés – statuts des compagnies, tarifs, obligations de service public telles que l’acheminement du courrier, le transport des agents publics civils ou militaires, etc. – couverts par des régimes cumulant des monopoles d’exploitation, des subventions d’investissement pour l’acquisition du matériel naval et des subventions de fonctionnement pour équilibrer l’exploitation des lignes.

A côté de ces trafics de ligne qui contribuent moyennant une forte implication des gouvernements à la « continuité territoriale », ou plutôt à la cohésion impériale des territoires entre leurs centres métropolitains et leurs périphéries, un autre trafic international s’est développé à partir de la seconde moitié du XIXème siècle entre l’Europe et les Amériques.

Moins administré que les messageries impériales – à l’exception des conférences maritimes, déjà évoquées, et des subventions postales – ce trafic a essentiellement trait au transport intercontinental de passagers, ainsi qu’au transport de marchandises.

A partir du milieu du XIXème siècle, les données d’émigration depuis l’Europe renseignent sur l’importance du transport de passagers par voie maritime. On estime qu’au total, entre 1846 et 1939, plus de 50 millions de personnes ont quitté l’Europe avec pour principales destinations les Etats-Unis (38 millions), le Canada (7 millions), l’Argentine (7 millions), le Brésil (4,6 millions), la Nouvelle-Zélande et l’Afrique du Sud (2,5 millions).

- le trafic à passagers entre l’Allemagne et ses colonies d’Afrique (Togo, Cameroun, Sud-Ouest africain, territoires d’Afrique orientale, Nouvelle-Guinée, Samoa, Iles Marshall, Iles Salomon, etc.).

B. Illustration de la rémanence de l’approche dirigiste.

Les plans de soutien à la marine marchande depuis la fin de la Seconde Guerre illustrent la rémanence de l’approche dirigiste.

1. Les causes.

Depuis la fin de la Seconde Guerre Mondiale, et sur fond d’augmentation continue des échanges maritimes, au moins deux catégories de phénomènes ont conduit les gouvernements des pays maritimes traditionnels à mettre en œuvre des dispositifs d’aide à la marine marchande.

La première catégorie de phénomènes concerne l’évolution-même des types de transport autant que des destinations : schématiquement, le transport de passagers qui constituait avant guerre une des activités principales des flottes de commerce a subi des changements majeurs dus à la part croissante du transport aérien dans les échanges 162, à l’émergence d’un trafic de croisière où le navire est de plus en plus une destination en soi « un centre de séjour autonome » permettant de parcourir des lieux typiques à travers une bulle protectrice (Dehoorne & Saffache, 2008) et non plus un moyen de transport stricto sensu, et enfin un changement dans les destinations. Ainsi, par exemple, les transports de passagers entre la France métropolitaine et l’Indochine ou l’Algérie ont disparu ou muté dans les soixante dernières années.

Dans cette première catégorie de phénomène, il convient de noter la croissance des transports des hydrocarbures ainsi que des marchandises générales et surtout l’établissement de flux entre d’une part les nouveaux pays industrialisés et les pays d’Europe et d’Amérique du Nord pour les marchandises générales et d’autre part entre les pays producteurs de matières premières et les pays industriels traditionnels (Europe et Amérique du Nord) ou nouveaux.

Au titre des évolutions quantitatives et qualitatives des trafics maritimes, on ajoutera un facteur technique qui est le recours croissant à la conteneurisation pour le transport des marchandises générales. Ce facteur technique bien décrit 163 apparaît dès 1958 mais ne sera généralisé qu’à partir des années 1970 et fera l’objet d’une standardisation à l’initiative de l’Organisation des Nations Unies. Son utilisation généralisée va induire de nombreuses conséquences en termes d’économie

162 A partir de 1958, sur la traversée de l’Atlantique, le nombre de passagers par avion dépasse le nombre de

passagers maritimes.

géographique sur l’offre et de la demande de transport maritime de marchandises générales 164. Naturellement, le rôle nouveau conféré aux ports par la conteneurisation permet également d’y concentrer un certain nombre d’autres fonctions, spécialement des fonctions de contrôle public telles que la sécurité ou la sûreté par les Etats dits « du port » qui permettront d’envisager à partir des années 1980 une alternative aux contrôles des navires par les Etats dits du « pavillon ».

La seconde catégorie de phénomènes accompagnant l’origine des dispositifs contemporains d’aide à la marine marchande réside dans la croissance du nombre des Etats et de leurs territoires autonomes depuis la fin de la Seconde Guerre Mondiale. On a vu 165 que le nombre d’Etats souverains membres de l’Organisation des Nations unies était passé de 51 en 1945 à 193 en 2011.

A ce nombre d’Etats indépendants, qui a accru l’ « offre de pavillon », il faut ajouter l’existence de territoires autonomes. Ceux-ci dépendent d’Etats et ne sont pas membres des Nations unies. Ils disposent cependant d’une capacité à s’auto-administrer, notamment dans le domaine maritime et l’immatriculation des navires, ce qui accroît l’offre de pavillon. Sous réserve de divergences d’interprétation sur les statuts d’autonomie, on dénombre actuellement (2011) 266 Etats et territoires autonomes 166.

2. Les types de mesures prises.

Face aux phénomènes rappelés ci-dessus – le développement continu des échanges maritimes, l’évolution des types de transports et l’accroissement des « entités » ayant la capacité juridique d’octroyer un pavillon –, les pays maritimes traditionnels ont adopté des mesures de défense de leur pavillon.

En effet, les politiques conduites dans les pays maritimes traditionnels eu trait, souvent dans un premier temps, aux moyens de maintenir les flottes sous leur pavillon traditionnel ou bien de

164 En effet, le fractionnement des lots à transporter permet la création de chaînes logistiques « de bout en bout »

intégrant le transport maritime dans une succession de tronçons routiers ou ferroviaires partant de l’expéditeur au destinataire. La maîtrise de la chaîne logistique permet à la compagnie maritime de maîtriser les prix et les coûts. Parallèlement, la conteneurisation induit une restructuration des ports et de leur hiérarchie en fonction de critères techniques imposés par les navires : profondeurs, terre-pleins de stockage, portiques à conteneurs pour le déchargement ou le chargement ; disponibilité, rapidité et coût des équipes chargées des mouvements de conteneurs ; existence, proximité et compatibilité des autres réseaux de transports (route, fer, air), etc. Il en résulte une sorte de

hiérarchisation des ports, certains d’entre eux pouvant devenir des « hubs » grâce à leurs capacités techniques et

humaines qui leur permettent de concentrer les trafics conteneurisés pour les « éclater » vers des ports secondaires plus proches de la destination ou de l’origine des marchandises.

165 Voir supra Tableau intitulé « Progression du nombre des Etats membres de l’Organisation des Nations unies