COMMENT MIEUX RÉPONDRE AUX BESOINS EN LOGEMENTS DANS LES TERRITOIRES ?
Carte 6 Les chiffres clés d’Action Logement en 2015
F. Une observation des marchés qui reste insuffisante
Rapport
3. Instabilité des règles
« llisibles, incohérentes et inefficaces. Tels sont sans doute les trois adjectifs les plus couramment utilisés pour qualifier les politiques du logement en France262. »
En effet, avec cinq grandes lois relatives au logement promulguées entre juillet 2006 et mars 2015, ce sont près de 500 articles et plus de 400 décrets d’application sans compter quelques ordonnances et dispositions concernant le logement dans chacune des lois de finances qui ont ainsi été publiés.
À cela s’ajoutent d’importantes dispositions concernant l’urbanisme, le logement ou l’habitat dans de nombreuses autres lois dont ce n’est pas l’objet principal : Plan de cohésion sociale de 2005, acte II de la décentralisation de 2004, lois Grenelle du 3 août 2009 et du 12 juillet 2010, loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015, loi du Grand Paris du 3 juin 2010, loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) du 27 janvier 2014, loi Nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) du 7 août 2015.
Cet amoncellement législatif, couplé à une accumulation de normes et de règlementations compose un ensemble devenu extrêmement complexe de domaines et de sous-domaines inégalement liés les uns aux autres. La haute technicité de ces différents domaines, en exigeant des compétences de financier.ère, d’urbaniste, de juriste, contribue à une spécialisation accrue des acteur.rice.s des politiques du logement et à un allongement des délais de construction.
AVISDÉCLARATIONS/SCRUTINRAPPORTANNEXES production statistique de près de 30 M€ (recensement de la population et des logements
non compris), soit moins de 1 pour mille du coût des politiques du logement (42 milliards d’euros). L’administration en charge du logement et les organismes qui lui sont rattachés représentent près de la moitié des sources. Le rapport note cependant que les bases de gestion publiques ou privées se sont fortement développées ces dernières années.
Par ailleurs, le rapport souligne que les enquêtes qui nécessitent une collecte spécifique, beaucoup plus coûteuses que l’exploitation statistique de sources administratives préexistantes, permettent d’éclairer des sujets que cette exploitation ne couvre pas. Les rapporteur.e.s se demandent toutefois « si, dans le domaine du logement, le recours aux sources administratives, notamment fiscales, est suffisant, qu’il s’agisse de fournir des informations qui font actuellement défaut ou de trouver un substitut moins coûteux à des résultats d’enquêtes statistiques existantes ».
En dépit du nombre et de la richesse de l’ensemble des sources, le rapport constate des lacunes principalement à cause du caractère souvent très local du besoin d’information. « Ces besoins d’information détaillée ne sont pas toujours de nature statistique stricto sensu. Il peut s’agir par exemple de la diffusion de références de prix individuelles ou de données collectées à des fins spécifiques de politique publique ».
Le rapport s’est attaché à examiner plus particulièrement les statistiques de construction (permis de construire, ouverture et achèvement de chantier), les prix de cession des logements, les loyers, le financement des achats et les données fiscales.
Ainsi, s’agissant des statistiques de construction, les lacunes constatées découlent des absences de déclaration de mise en chantier ou d’achèvement de travaux auprès des services instructeurs des permis de construire et du non transfert de ces informations par certains services instructeurs à la base de données centrale. À ce titre, le rapport préconise
« de poursuivre les efforts de collecte exhaustive des informations, qui seule satisfera l’ensemble des besoins, nationaux et locaux, statistiques et de politique publique [et] juge nécessaire une action concertée du SOeS et de la DHUP auprès des services instructeurs qui saisissent et font remonter l’information. Elle recommande que soient exploitées les déclarations d’achèvement prévues par le code général des impôts ».
Des progrès constitués par la mise en place des observatoires des loyers, mais inachevés :
S’agissant des loyers, le rapport salue les récentes évolutions législatives qui ont permis la mise en place d’un dispositif visant à développer l’information locale. « On peut observer que les besoins pour l’information locale et la régulation sont, en ce domaine, très supérieurs aux besoins statistiques nationaux stricto sensu. En tout état de cause, les divergences des diverses mesures du niveau comme de l’évolution des loyers conduisent la mission à recommander le développement systématique d’études comparatives »264.
Toutefois, le rapport observe des lacunes en ce qui concerne le financement par les particulier.ère.s de leurs investissements en logement. Il regrette en effet que les seules sources détaillées existantes soient privées, leur méthodologie insuffisamment transparente
264 Rapport sur L’observation du service statistique dans le domaine du logement (2014), op.cit.
Rapport
et certains de leurs résultats contradictoires avec ceux publiés par l’autorité de contrôle prudentiel et de résolution. Aussi, le rapport « recommande qu’un groupe de travail ad hoc étudie précisément les modalités possibles et les coûts de la constitution d’une base de données représentative sur les prêts accordés aux ménages pour l’achat de logements ».
Dans le rapport du CGEDD n° 008916-01 relatif à une première évaluation des PLH265 était évoquée la problématique de la multiplication des observatoires locaux liée à la forte appropriation par les EPCI de l’élaboration des documents. Cette situation a, dans nombre de cas, pu conduire à une certaine hétérogénéité des dispositifs d’observation qui ont été créés bien souvent sur les bases des études menées par des sous-traitant.e.s privé.e.s extérieur.e.s.
Une telle dispersion ne permet pas aux services déconcentrées de l'Etat de faire de consolidations successives, ni de réaliser un suivi régulier des PLH approuvés.
Aussi le CGEDD recommande-t-il notamment la construction d’un cadre souple avec les principaux bureaux d’études qui interviennent sur le marché des études des PLH ainsi que la constitution d’un panel de collectivités, afin de parvenir à une certaine homogénéité de ces outils d’observation indispensables localement .
Une observation plus fine, plus territorialisée et plus accessible souhaitée : L’ensemble des personnalités reçues en audition dans le cadre de cette saisine a exprimé la nécessité d’une observation plus fine, plus territorialisée et plus accessible du logement.
C’est notamment le cas de :
y Emmanuelle Cosse266 : « Suite à l’expression sur l’encadrement des loyers, au-delà de l’encadrement des loyers à Paris, se sont créés plus d’une vingtaine d’observatoires des loyers dans des territoires tendus ou détendus. Cela a un impact extrêmement positif sur la connaissance du marché locatif. On a aujourd’hui un observatoire des loyers à Alençon, qui n’est pas connue pour ses difficultés de logements, sauf que, depuis qu’elle a son observatoire, elle a une connaissance fine de son marché, y compris des prix pratiqués dans le privé, y compris dans des endroits où l’on se rend compte que même le logement locatif social est plus cher que le privé. Il faut travailler au type de logement que l’on va faire derrière, ne pas avoir des échelles de commercialisation. Cette meilleure connaissance des besoins et du marché nous permet d’avancer ».
y Benoist Apparu « Mais l’outil essentiel dans l’encadrement des loyers, c’est l’observation préalable nécessaire, par un observatoire, pour mesurer les prix avant de les encadrer.
Cet outil est déterminant si l’on veut une transparence sur le marché. »267
y Marie-Noëlle Lienemann268 : « la création d’observatoires territoriaux des loyers, prévue par la loi ALUR à l’image de ce qui existe en Allemagne pour observer l’évolution des loyers, va dans le bon sens. Ces observatoires devraient être
265 CGEDD, rapport n°00 89 16-01 : Une première évaluation des programmes locaux de l’habitat, établi par Jean-Louis Hélary, Isabelle Raymond-Mauge et Philippe Garcin (2013).
266 Audition d’Emmanuelle Cosse, ministre du Logement et de l’habitat durable, le 8 juin 2016.
267 Audition de Benoist Apparu, ancien ministre du Logement, député-maire de Châlons-en-Champagne, le 16 mars 2016
268 Audition de Marie-Noëlle Lienemann, ancienne ministre, Sénatrice, présidente de la Fédération nationale des sociétés coopératives d’HLM, le 10 février 2016.
AVISDÉCLARATIONS/SCRUTINRAPPORTANNEXES généralisés sur l’ensemble du territoire, de manière à pouvoir définir des corridors
permettant une augmentation raisonnable des loyers ».
y Guillaume Houriez269 : « Nous avons une vision nationale assez précise des conditions de logement à intervalle régulier. Malheureusement, l’enquête logement ne se décline pas à des niveaux locaux fins, à part des extensions qu’elle réalise, par exemple en 2013 une extension sur la région Pas-de-Calais et la région Ile-de-France ».
y Jean-Claude Driant270 : « De ce fait, la question des besoins en logements est principalement une question locale. […] L’échelle locale ne peut pas être une échelle ultra fine. Cela ne peut pas être l’échelle de la commune. Penser les besoins en logements, y compris la demande potentielle de logements neufs, c’est aussi faire un certain nombre d’hypothèses en matière de migration. Si l’on est à l’échelle ultra fine de la commune, comment va-t-on projeter sérieusement les migrations de commune à commune au sein d’une agglomération ou d’une aire urbaine ? »
y Laurence Herbeaux271 : « Les CERC (observatoires du bâtiment, des travaux publics et des matériaux de construction) ont illustré la problématique du besoin en logements à partir d’analyses territoriales. À la demande de la FFB, nous souhaitons comprendre la formation du besoin en logements sur un certain nombre de territoires, mesurer ensuite les disparités entre ces territoires et, à partir de ces analyses, réaliser un exercice de prospective ».
y Laurent Girometti272 : « Pour en revenir à la question des données, d’une manière générale, il est vrai que les données les plus fiables ou les plus exhaustives sont souvent entre les mains des administrations. L’enjeu est d’avoir une meilleure diffusion de cette information, de la rendre accessible et exploitable, ce qui d’ailleurs pose parfois des questions liées à tout ce qui est un bon respect des règles incontournables relatives à la protection de la vie privée ».
269 Audition de Guillaume Houriez, sous-directeur des statistiques du logement et de la construction, SOeS, du ministère de l’environnement, de l’énergie et de la mer, le 24 février 2016
270 Audition de Jean-Claude Driant, professeur de l’université Paris-Est-Créteil, le 24 février 2016.
271 Audition de Laurence Herbeaux, directrice du GIE, Cellules économiques régionales de la construction (CERC), le 24 février 2016
272 Audition de Laurent Girometti, Directeur de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) de la Direction générale de l’aménagement, l’habitat et de la nature du ministère de l’Environnement, de l’Energie et de la Mer
Rapport
y Simone Bascoul273 se déclare : « favorable à la mise en place d’observatoires des loyers tels que celui créé à Paris, la CLCV souhaiterait l’extension géographique de ce type de dispositifs. » François Carlier déclare : « militer pour la mise en place de baromètres locaux des prix, ceux-ci existant en matière de prix immobiliers mais pas en matière de prix du foncier pour lesquels l’information concernant les ventes est très morcelée, alors que l’information sur les prix est un élément essentiel de transparence. L’information existe, le ministère des finances en ayant connaissance a posteriori pour des raisons fiscales, mais mériterait d’être plus largement diffusée via la création généralisée d’observatoires du foncier à l’échelle de la métropole ».
En particulier en milieu local et pour répondre aux besoins en logements dans les territoires, la connaissance fine des besoins et des offres en matière de foncier et de logement est un enjeu majeur.