La question foncière

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AVISDÉCLARATIONS/SCRUTINRAPPORTANNEXES d’urbanisme (PLU) ou programmatiques (PLH) reste à de rares exceptions très insuffisant

quant au repérage des fonciers rentables à moyen terme.

La plupart des communes sont en effet de petite taille (moins de 10 000 habitant.e.s en moyenne) et ne disposent pas d’un état des lieux à jour des gisements fonciers de leur territoire. Les établissements publics fonciers développent des outils de connaissance du foncier mais l’emploi de ces instruments est freiné par le cadre conventionnel dans lequel s’inscrit leur activité vis-à-vis des communes carencées.

De ce fait, à l’issue du Comité interministériel à l’Egalité et à la citoyenneté du 13 avril 2016, l’État a décidé de mettre en ligne un certain nombre d’informations.

Une augmentation forte des prix du foncier depuis dix ans

Répondre aux enjeux en matière de foncier suppose que soient mis sur le marché, là où sont les besoins, des terrains en quantité suffisante pour pouvoir répondre à la demande de construction de logements et ce à des prix compatibles avec le pouvoir d’achat dont disposent les ménages. Or, depuis le milieu des années 2000, « les évolutions des prix des terrains dans les agglomérations sous tension pèsent de plus en plus sur le coût du logement et rendent la construction de logements abordables difficile »²⁰¹.

Les prix des terrains, notamment des terrains à bâtir, ont, depuis une dizaine d’années, très fortement augmenté. L’enquête sur le prix des terrains à bâtir (EPTB) conduite depuis 2006 par le Commissariat général au développement durable (CGDD), montre que sur la période 2006-2014, l’augmentation des prix du foncier a été plus prononcée que celle des coûts de construction. L’achat du terrain représente désormais, en 2014, près d’un tiers des coûts de l’investissement immobilier pour les maisons individuelles²⁰². En 2015, toutefois, le prix au mètre carré des terrains s’est, après quatre années de hausse, stabilisé à 79 € : il est constant par rapport à 2014²⁰³.

D’après l’association Consommation, Logement et Cadre de vie (CLCV), le coût du foncier se serait accru près de trois fois plus vite que le coût du logement²⁰⁴.

Le prix moyen du mètre carré en France a ainsi augmenté de 71 % entre 2006 et 2014 (il est passé de 46 € à 79 €), alors que le prix moyen du mètre carré bâti augmentait dans le même temps de « seulement » 26 % (passant de 1 031 € en 2006 à 1 306 € en 2014)²⁰⁵. Des augmentations variables selon les territoires

Les prix au mètre carré des terrains ont augmenté entre 2006 et 2014 dans toutes les régions, mais dans des proportions variables  : la hausse a été de 23  % en Île-de-France (avec une valeur toutefois trois fois supérieure à la moyenne nationale), de 52  % 201 Assemblée nationale, Rapport d’information sur La mobilisation du foncier privé en faveur du logement, présenté

par Daniel Goldberg (2016), p. 15.

202 CGDD, « Le prix des terrains à bâtir en 2014 » Chiffres & statistiques n°685 (octobre 2015). L’EFPB concerne l’ensemble des permis délivrés une année N à des particuliers pour construire une maison individuelle en secteur diffus. De ce fait, l’unité statistique est le terrain à bâtir faisant l’objet d’un permis de construire pour une maison individuelle.

203 CGDD SOeS DATA Lab “Le prix des terrains à bâtir en 2015”, octobre 2016 (EPTB).

204 CLCV Politique du foncier et logement, analyse, étude de cas et positions (septembre 2015), p. 19.

205 Chiffres issus du rapport La mobilisation du foncier privé en faveur du logement, déjà cité, présenté par le député Daniel Goldberg.

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en Rhône-Alpes, jusqu’à 123 % en Basse-Normandie, où celle-ci a été la plus élevée. Cette augmentation est par ailleurs généralisée, puisqu’elle touche non seulement les zones tendues mais aussi celles qui le sont moins.

Les disparités entre territoires ruraux ou urbains sont aussi très fortes  : ainsi, pour les particulier.ère.s ayant acquis un terrain en 2014 en vue d’y construire une maison individuelle, le prix du mètre carré de terrain s’est établi en moyenne à 79  €, mais avec une valeur qui varie de 47 € en zone rurale à 310 € dans l’aire urbaine francilienne²⁰⁶. Les particulier.ère.s ont donc dû adapter leur projet immobilier, en réduisant la surface des terrains achetés : celle-ci est passée de 1 332 m² en 2006 à 969 m en 2014 (réduction de 27,3 %). Cette double évolution (hausse du prix moyen du mètre carré de terrain et réduction de la taille des parcelles) s’explique pour partie par « l’évolution de la répartition géographique des achats de terrains observée depuis 2010. En effet, la part des terrains achetés en zones rurales a diminué au profit des terrains achetés dans les unités urbaines, caractérisés par des coûts de transaction plus élevés et des surfaces plus petites »²⁰⁷.

Une étude menée par la CLCV en Aquitaine montre par ailleurs que les coûts du foncier et le ratio prix du foncier sur prix du logement peuvent varier dans des proportions importantes entre deux localités voisines, sans que des raisons évidentes (densité, proximité de la mer, présence de vignobles, etc.) le justifient. En Aquitaine, la part du prix du foncier dans le prix total d’une opération de construction immobilière peut ainsi aller de moins de 10 % à plus de 50 %²⁰⁸. Lors de son audition par la section, François Carlier, délégué général de la CLCV, notait ainsi à titre d’exemple que, à proximité de Libourne, deux intercommunalités proches et assez comparables présentent des différences importantes quant au prix du foncier. Il soulignait que cela lui semble militer pour la mise en place de baromètres locaux des prix, ceux-ci existant en matière de prix immobiliers mais pas en matière de prix du foncier²⁰⁹.

La rareté relative du foncier est souvent mise en avant pour expliquer ce phénomène.

Mais la France métropolitaine est relativement peu dense (117  habitant.e.s au km²), beaucoup moins que ne l’est par exemple un pays comme l’Allemagne, où les prix du foncier et de l’immobilier sont pourtant nettement moindres que dans notre pays. Selon Vincent Renard (revue d’études foncières), « Enquête après enquête, on constate qu’il existe, à l’exception réduite de quelques tissus urbains saturés, dont Paris intra muros, un gisement substantiel de terrains techniquement et juridiquement urbanisables. Les terrains existent, mais les propriétaires, publics ou privés, ne veulent pas les vendre ».

L’exemple de l’Île-de-France, région où le prix du foncier est particulièrement élevé, est à cet égard éclairant. Si le Schéma directeur de la région Île-de-France fixe l’ambition de construire 70 000 logements par an d’ici 2030, cet objectif est pour l’instant loin d’être atteint ces dernières années. La  Cour des comptes, qui s’est plusieurs fois penchée sur cette question, souligne la complexité des politiques de l’habitat dans cette région, du fait à la fois de la rareté relative du foncier sur ce territoire mais aussi d’une gouvernance

206 L’enquête sur le prix des terrains à bâtir, Cédric Cailly, La revue foncière, janvier-février 2015.

207 Autorité de la concurrence, avis n°16-A-21 du 17 novembre 2016, relatif à la demande d’avis de l’association CLCV sur le fonctionnement concurrentiel du secteur du foncier constructible, p. 11.

208 CLCV Politique du foncier et logement, analyse, étude de cas et positions (2015), p. 19.

209 Audition de la CLCV par la section.

AVISDÉCLARATIONS/SCRUTINRAPPORTANNEXES parfois défaillante. Elle identifie 20  000  hectares disponibles à l’urbanisation dans les

plans d’occupation des sols (POS) et les PLU franciliens en 2011. L’Observatoire régional du foncier en Île-de-France avance quant à lui le chiffre de 9 400 hectares de foncier libre ouvert à l’urbanisation. Toutefois, ces chiffres ne garantissent pas pour autant que « le foncier constructible soit localisé là où se trouve la demande solvable de logements, ni que les terrains en zone constructible soient destinés à la construction de logements, ni que cette offre foncière potentielle soit réellement mobilisable (rétention des propriétaires fonciers, absence de projets de construction) ».

Méthode du compte à rebours, effet de levier et effet de cliquet

Nombre d’analystes soulignent que les liens de cause à effet entre prix du foncier et prix du logement, complexes, ne sont pas univoques. Toutefois, ils.elles s’accordent pour considérer que, sur le moyen/long terme, c’est la demande sur le marché immobilier qui détermine les prix des terrains²¹⁰ selon la méthode dite du « compte à rebours ». Interviennent aussi en la matière un effet de levier et un effet de cliquet dont le principe est brièvement décrit ci-après²¹¹.

Pour savoir si un projet immobilier est réalisable, un.e promoteur.e raisonne selon un «  compte à rebours  ». Il.elle établit d’abord une estimation du prix immobilier final auquel il.elle espère vendre son programme (« prix de sortie »), qui détermine ses recettes prévisionnelles. Il.elle évalue ensuite les coûts liés à la réalisation de l’opération  : charge foncière, dont le prix du terrain ; coûts de construction (matériaux, main-d’œuvre) ; coûts de structure et autres frais (techniques, financiers, marge, etc.). En déduisant du prix de sortie (c’est-à-dire des recettes qu’il peut espérer) les autres coûts incompressibles, il.elle obtient alors le prix maximum qu’il.elle peut proposer au.à la propriétaire du terrain pour réaliser l’opération.

Les ménages qui décident de faire construire une maison individuelle adoptent une démarche voisine : ils partent du budget global qu’ils peuvent consacrer à l’achat du terrain et de la maison et le comparent au prix des logements. Le prix maximum auquel ils peuvent acquérir le terrain est donc obtenu en calculant la différence entre ce budget global et les coûts de construction estimés.

Quand les prix immobiliers augmentent, les prix du foncier s’accroissent de manière plus que proportionnelle en raison de la compétition qui en résulte sur les terrains potentiellement disponibles. La hausse en valeur absolue du prix du mètre carré de terrain se répercute en effet très largement sur les prix du foncier, produisant un effet de levier, (via le mécanisme du compte à rebours) plus que sur les coûts de production, qui varient peu à court terme²¹².

En revanche, quand les prix de l’immobilier baissent, ceux du foncier baissent aussi mais dans une mesure moindre. La plupart des propriétaires foncier.ère.s préfèrent en effet

210 Cf. Autorité de la concurrence, avis n°16-A-21 du 17 novembre 2016, op. cit. ou rapport du groupe de travail de l’ORF « Réduire les coûts du foncier : quels leviers ? » ou Sandrine Levasseur, « Eléments de réflexion sur le foncier et sa contribution au prix de l’immobilier, revue de l’OFCE n°128.

211 La méthode du compte à rebours a déjà été brièvement évoquée au point II A.

212 Cf. Autorité de la concurrence, avis n°16-A-21 du 17 novembre 2016.

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attendre une phase plus favorable pour vendre leur terrain plutôt que de risquer de le brader. « Il faut ainsi attendre plusieurs années de décroissance des prix immobiliers pour que les propriétaires fonciers acceptent de modifier à la baisse la valeur de leur bien ». Cette rétention est favorisée par la faiblesse du coût de portage du foncier non bâti : contrairement à un logement vide, un terrain non bâti n’engendre en effet que très peu de coût d’entretien et la taxation par le système fiscal de la détention de terrains constructibles est faible.

Le foncier tend donc à amplifier la hausse des prix immobiliers en phase ascendante du marché immobilier et à ralentir le repli des prix immobiliers quand le marché est baissier.

Une rente foncière ?

Des décisions publiques influent de manière très importante sur la variation de la valeur d’un bien foncier dans le temps. C’est notamment le cas de l’obtention de droits à construire sur un terrain qui en était jusque-là dépourvu. Par ailleurs, la réalisation d’aménagements publics ou la construction d’équipements publics, voire leur anticipation, jouent à la hausse ou à la baisse sur la valeur d’un terrain pour son.sa propriétaire. A titre d’exemple, la valeur attendue par un.e propriétaire d’un terrain tend à augmenter fortement quand est annoncée à proximité la création d’un nouveau réseau de transports, d’une gare ou d’une école. Cette valorisation individuelle du coût d’investissements publics s’apparente à une sorte de « rente ». « Ce sujet pose la question de la captation par un particulier des retombées des investissements de la collectivité et donc la nécessité de maîtriser bien en amont les prix et de partager les évolutions parfois substantielle de la valeur ajoutée »²¹³. Certes, les collectivités publiques perçoivent des taxes sur l’immobilier (foncier bâti et non bâti, taxe d’habitation, droits de mutation) mais celles-ci ne pèsent que faiblement sur le vendeur d’un terrain ainsi revalorisé, surtout si celui-ci le détenait depuis longtemps.

Les enjeux de limitation de l’artificialisation des sols, de préservation des sols agricoles mais aussi de limitation des trajets domicile/travail, dans une logique de réduction des émissions de gaz à effet de serre et de lutte contre la précarité énergétique, ont conduit dans la période récente à privilégier des stratégies de densification et de « construction de la ville sur la ville ». De ce fait, une grande partie des gisements de foncier constructible se trouvent aujourd’hui dans le secteur diffus, en particulier dans les grandes agglomérations.

Le rapport d’information déjà cité sur La mobilisation du foncier privé en faveur du logement mentionne à cet égard le cas de Montpellier, ville qui connaît une forte croissance démographique mais qui s’est engagée depuis longtemps dans une politique d’expansion urbaine maîtrisée  : dans cette ville, « 50  % de la construction de logements se réalise dans le diffus, c’est-à-dire dans des secteurs déjà urbanisés où les parcelles de foncier mobilisables sont de petites tailles. Les 50  % restants sont construits dans le cadre de grandes opérations d‘aménagement de type ZAC. Les opérations dans le diffus peuvent concerner à la fois des

213 Rapport sur la mobilisation du foncier privé en faveur du logement, présenté par Daniel Goldberg, op. cit., p. 23.

AVISDÉCLARATIONS/SCRUTINRAPPORTANNEXES terrains nus en zone urbaine (de type « dents creuses ») ou des terrains bâtis pouvant faire l’objet

d’une densification ».

Il en résulte plusieurs conséquences  : tout d’abord, la mobilisation de foncier en secteur diffus requiert une démarche d’identification et de recensement à une échelle très fine, ces terrains étant souvent morcelés ou occupés. De plus, dans le diffus, se posent fréquemment des problèmes d’indivision de la propriété des terrains (plusieurs personnes étant collectivement propriétaires du même bien sans avoir nécessairement la même stratégie patrimoniale), voire même sans que l’on sache toujours, au fil des successions, qui est propriétaire. Cela complique les démarches et suscite des blocages pour les opérateur.

rice.s immobilier.ère.s souhaitant acquérir les terrains en question. Par ailleurs, une fois ces difficultés levées, réaliser des projets sur ce foncier « d’occasion » souvent complexe et parfois pollué, suppose une remise en état du terrain qui engendre des coûts pour permettre une nouvelle construction. Daniel Goldberg souligne de ce fait dans son rapport la nécessité de mettre en place des stratégies publiques cohérentes pour identifier le foncier mobilisable et rendre plus transparent le marché foncier.

Des mesures favorisant la mobilisation du foncier.

Des mesures récentes visent à favoriser une meilleure mobilisation du foncier public et privé.

La loi n°2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production modifie et amplifie le dispositif de mobilisation du foncier public en faveur du logement. Ce nouveau dispositif augmente les taux de décote applicables à la valeur vénale des biens de l’État et de ses établissements publics mobilisés en faveur de la production de logements, notamment sociaux, ceux-ci pouvant désormais atteindre jusqu’à 100 % de décote sur le prix de cession. La loi étend aussi le champ d’application du dispositif de cession avec décote, notamment aux biens bâtis. Le législateur a par ailleurs introduit des clauses anti-spéculatives pour permettre à l’État et à ses établissements publics de s’assurer des contreparties de leur effort financier et de limiter les « effets d’aubaine ». À cette fin, sont instaurées des modalités de contrôle de l’effectivité de la réalisation dans un délai de cinq ans du programme de construction.

Le dispositif prévoit la publication, par arrêté préfectoral, de listes régionales énumérant les terrains susceptibles d’être mobilisés pour la production de logements. Les préfet.ète.s de région se sont vu.e.s confier un rôle de pilotage stratégique du dispositif pour élaborer les listes régionales de mobilisation du foncier public, pour identifier à l’été 2014 un vivier de terrains prioritaires, mais aussi pour suivre l’effectivité de la construction des logements sur les terrains ainsi cédés. Une commission nationale de l’aménagement de l’urbanisme et du foncier (CNAUF), présidée par Thierry Repentin, a aussi été installée en juillet 2014. Au niveau national, le président de la République a fixé un objectif de 60 cessions pour l’année 2016, avec ou sans décote.

Dans son 2^ème rapport, la CNAUF note que sur l’année 2015, l’État et ses opérateur.rice.s notamment SNCF immobilier, ont dépassé cet objectif, cédant 70 terrains qui permettront de construire plus de 7 900 logements, dont 55 % de logements privés et 45 % à vocation sociale. « S’agissant du bilan de l’application de la loi du 18 janvier 2013, 13 terrains ont été vendus selon ce dispositif en 2013 et 2014, et 20 terrains en 2015. Au total, depuis 2013, l’effort

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financier consenti par l’État pour les seules cessions encadrées par ces dispositions est de l’ordre de 77 millions €, dont 48,5 millions € pour les 19 cessions en 2015. (Dans les bilans transmis par les préfets de région), même si la proportion du foncier public est relativement faible par rapport aux objectifs de production de logements sociaux, à l’exception de l’Île-de-France, certaines cessions peuvent jouer un rôle moteur pour le lancement d’opérations »²¹⁴.

La libération du foncier constitue de manière plus générale l’un des piliers de la relance de la construction de logements mise en œuvre en 2015. Des mesures fiscales temporaires étaient ainsi destinées à créer un « choc d’offre » de terrains constructibles. A notamment été mis en place un alignement du régime de la taxation des plus-values des terrains à bâtir sur celui des immeubles bâtis. Un abattement exceptionnel de 30 % sur l’imposition des plus-values immobilières de terrains à bâtir, valable un an, a par ailleurs été introduit. Cette dernière mesure, temporaire, peut avoir un effet d’accélérateur mais le risque est grand qu’elle comporte pour une large part un effet d’aubaine sur des projets de cessions déjà envisagées, alors que le problème de mobilisation du foncier est récurrent. Cela plaide alors sans doute pour la mise en place de mesures fiscales pérennes liées à des documents de planification d’urbanisme plus opérationnels, plutôt que pour des « chocs » sur une année donnée²¹⁵.