Typologie et politiques de lutte contre le chômage

L’intérêt de distinguer les différents types de chômage, en particulier le chômage conjoncturel du chômage structurel, vient de l’idée très répandue que la politique macro-économique peut agir sur le chômage d’origine conjoncturelle, mais qu’elle est relativement impuissante à

réduire le chômage structurel110 (OCDE, 1994a) ; alors que ce dernier peut être au moins

partiellement réduit par une PAMT. L’estimation du chômage structurel (notamment du taux de chômage non accélérateur des salaires, NAWRU) permet d’ailleurs de comparer la situation sur le marché du travail de différents pays, en faisant abstraction des effets du cycle conjoncturel (OCDE, 1999).

des années 60 et 70. De plus, les femmes de cette génération sont moins bien formées que les générations plus récentes.

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Le faible niveau de qualification résulte de la déperdition du capital humain spécifique à l’entreprise au moment du licenciement et de non actualisation du capital humain général, en raison des faibles investissements dans la formation continue des personnes avec un niveau modeste de formation initiale par les entreprises et par les collectivités publiques.

109 _{Ce sont surtout les personnes âgées peu qualifiées, employées dans l’industrie, et qui retrouvent un}

emploi dans les services, lesquelles doivent s’attendre à des baisses de salaires considérables, car dans l’industrie elles ont pu profiter d’une augmentation des salaires due à l’accroissement de la productivité des machines. Par contre, dans les services, les salaires dépendent fortement de la productivité personnelle, c’est-à-dire du capital humain.

110 _{Il faut pourtant remarquer qu’on a aussi avancé l’hypothèse que le taux de chômage d’équilibre}

actuel peut dépendre étroitement du niveau passé du chômage effectif (phénomène appelé « hystérèse »).

Tableau 2-7 : Répartition des chômeurs inscrits par classe de durée (1991-1998) 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 0 à 6 mois 0.77 0.66 0.53 0.43 0.46 0.48 0.43 0.45 7 à 12 mois 0.19 0.26 0.30 0.28 0.25 0.26 0.26 0.23 1 ans et plus 0.04 0.09 0.17 0.29 0.29 0.26 0.31 0.32 Source: Seco.

Tout d’abord, nous essayons d’identifier les différents types de chômage de façon intuitive. Premièrement, le tableau 2-7 montre que pour environ 45% des chômeurs la période de sans- emploi n’a pas dépassé les 6 mois depuis 1994. Pour ces personnes, le chômage n'est qu'un intermède dans leur vie professionnelle. Les 6 mois reflètent peut-être le temps nécessaire à retrouver un nouveau travail pour un sans-emploi (chômage frictionnel). Les ORP, en améliorant l’efficacité des activités de recherche d’emploi et la transparence du marché du

travail111, ont sûrement contribué à renforcer l’efficience de la mise en correspondance des

offres et des demandes d’emploi. Ils ont donc, certes, réduit le temps de recherche d’un nouvel emploi pour les demandeurs d’emploi facile à placer.

Deuxièmement, nous observons que 25% de chômeurs passent entre 6 et 12 mois à la recherche d'un emploi. Ce type de chômage n’est peut-être ni frictionnel ni structurel. Il reflète à peu près le nombre de chômeurs victimes de la faiblesse conjoncturelle qui, en cas de bonne conjoncture, ne seraient pas devenus chômeurs ou qui, s'ils l'étaient devenus, n'auraient cherché du travail que durant une période très courte (chômage conjoncturel). Dans ce cas, l’intervention étatique doit se limiter, d’une part, à favoriser une reprise conjoncturelle durable et, d'autre part, à éviter à ces personnes de devenir des chômeurs de longue durée (cf. encadré 1). Plus précisément, la meilleure politique économique consiste à instaurer les conditions générales favorables à une croissance économique rapide et soutenable. La politique macro-économique à court terme doit être stabilisatrice, de façon à assurer le maintien d’un niveau approprié de la demande globale. La croissance de la demande ne doit pas être ni trop rapide, ce qui impliquerait un risque d’inflation, ni trop lente, ce qui comporterait un risque de déflation. Il faut cependant être conscient que la croissance seule est insuffisante pour maîtriser l’ensemble du problème du chômage, car une partie du chômage est de nature structurelle.

111 _{La forte augmentation du nombre de places vacantes enregistrées auprès des ORP est sûrement une}

Troisièmement, pour le tiers des chômeurs dont la recherche d'un nouveau travail dure plus d'un an, et parfois bien davantage, il convient de parler de chômage structurel. Le chômage structurel fait référence à un équilibre à plus long terme et il est déterminé par les facteurs sous-jacents affectant l’offre et la demande de main-d’œuvre, tels que le système de négociations collectives, la législation en matière de protection de l’emploi et le système d’indemnisation du chômage (notamment la durée maximale de versement). Le chômage structurel peut être défini comme la composante du chômage qui ne régresse pas avec la

reprise économique112. Il tient essentiellement à une inadéquation des qualifications offertes

et demandées et à un manque de mobilité. En Suisse, un excédent de main-d’œuvre possède des qualifications insuffisantes ou obsolètes, alors qu’on assiste à un basculement de la demande de main-d’œuvre des travailleurs non qualifiés vers les travailleurs qualifiés (cf. chapitre 2.1). Le chômage structurel tend donc à persister, car il faut du temps pour modifier la structure des qualifications de la main-d’œuvre. On notera cependant que le graphique 2-6 montre que la part des chômeurs de longue durée est en forte diminution depuis 1998.

Comme il n’existe pas de mesures directes du chômage structurel, les estimations sont faites

sur la base de concepts théoriques113. L’OCDE (1999), sur la base du taux de chômage non

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On notera que la partie du chômage qui dépend des conditions institutionnelles, telles que le régime de l’assurance-chômage, les prescriptions du droit du travail, le salaire minimum, etc., peut être définie comme le « chômage institutionnel ». Sheldon (1998) montre, en particulier, que les deux prolongements de la durée maximale des prestations ont accru le risque individuel de chômage de longue durée d’environ 27% et la part des chômeurs de longue durée de plus de 70%. Le second effet correspond, par son ampleur, à celui de deux années consécutives de crise conjoncturelle. Il faut cependant souligner la difficulté à identifier les effets institutionnels. A ce propos, compte tenu de la situation financière de l’AC, la motion Brändli proposait, entre autres, une réduction de la durée de perception des indemnités de chômage.

113 _{L’OCDE (1994a) fait référence à trois concepts pour ses estimations du chômage structurel :}

- le taux de chômage non accélérateur des salaires (NAWRU) que l’on obtient en prenant pour coordonnées les changements du taux d’inflation des salaires et le taux de chômage (lié à la relation chômage-inflation : courbe de Phillips); il correspond au taux de chômage qui, dans une année donnée et en fonction de l’évolution effective antérieure de chômage, est associé à une hausse constante des salaires (OCDE, 1999). Dans le cadre du modèle sous-jacent, qui fait référence aux négociations salariales entre partenaires sociaux, le NAIRU représente le taux de chômage associé à une part constante des salaires (du revenu national), compte tenu du pouvoir de négociation des syndicats; - le taux de chômage associé à un taux « normal » d’offres d’emploi, fondé sur la courbe de Beveridge qui a pour coordonnées les offres d’emplois et le chômage. La courbe de Beveridge tient compte du fait, qu’en raison des barrières d’information et de mobilité, le marché du travail est constitué de nombreux sous-marchés. Dans ce modèle, le taux de chômage d’équilibre reflète donc l’importance de ces barrières et la disponibilité des participants à les dépasser (Sheldon, 1999b). Le taux normal de chômage se compose du chômage frictionnel et du chômage structurel ;

- le taux de chômage de pleine utilisation des capacités, fondé sur la courbe d’Okun, qui établit le lien entre le chômage et les taux d’utilisation des capacités de production.

accélérateur des salaires (NAWRU), enregistre une certaine hausse du chômage structurel

en Suisse au cours de la période 1990-1998. Plus précisément, le NAWRU est passé de 0,9% de la population active totale en 1990 à 3,2% en 1995 et à 3,0% en 1998. Le niveau demeure cependant largement inférieur à la moyenne des pays de l’OCDE (6,9% moyenne pondérée de 21 pays de l’OCDE en 1998). Il faut remarquer que ce taux de chômage d’équilibre sur courte période est d’autant plus élevé que sont importants le taux de chômage d’équilibre sur longue période et le niveau observé du taux de chômage passé. Or, en Suisse, ce sont les estimations de l’OCDE du taux de chômage non accélérateur de l’inflation (NAIRU), basé sur la courbe de Phillips augmentée des anticipations inflationnistes, qui sont utilisées pour la politique économique et surtout pour la politique monétaire. Ce taux de chômage indique le seuil de chômage au-dessous duquel une politique monétaire expansionniste produit inéluctablement une accélération de l’inflation. Zanetti (1998) estime que, pour la période entre le quatrième trimestre 1993 et le quatrième trimestre 1997, le NAIRU se situe aux alentours de 3,9%. Face à un intervalle de confiance entre 0,8 et 4,3%, il concluait que « seule la consolidation de la reprise pourra nous fournir des renseignements plus précis sur le niveau actuel du NAIRU » (Zanetti, 1998, p. 51). On notera que, sous réserve d’un effet de surprise identique pour les salaires et pour les prix, le taux de chômage d’équilibre sur courte période est égal au NAIRU et au NAWRU (OCDE, 1999).

Selon Sheldon (1999b), le chômage incompressible, c’est-à-dire le chômage structurel et le chômage frictionnel, selon la courbe de Beveridge, est passé de 0,7% en 1990 à 2,0% en 1995 et à 2,5% en 1998. Par ailleurs, selon le modèle de recherche d’emploi, la persistance du

chômage (le « Median-Lag ») est passé d’un peu plus de 2 mois en janvier 1990 à presque 8

mois au début 1997, pour se réduire à environ 5 mois à fin 1998. Celle-ci peut être comprise comme le temps que le chômage nécessite, après un choc négatif, pour se réduire de la moitié (« Median-Lag »). Ceci dépend du chômage de longue durée, car plus ce dernier est important, plus il faudra de temps au chômage pour se réduire, lors d’une reprise économique (Sheldon, 1999b).

L’estimation de la courbe de Beveridge est controversée, en raison surtout de la fiabilité de l’indicateur de la demande de travail (places vacantes annoncées aux ORP, indice Manpower dessaisonnalisé).

En résumé, toutes les estimations du chômage structurel tablent sur une augmentation de celui-ci dans les années 90. Or, la réinsertion des chômeurs « structurels » dans le marché du travail exige au préalable que soient comblés certains déficits, qui tiennent surtout à leurs qualifications insuffisantes ou obsolètes (compétences spécifiques et sociales). Les mesures actives de la politique du marché du travail visent, en effet, à améliorer l’employabilité des demandeurs d’emploi moins qualifiés et à augmenter ainsi la correspondance entre qualifications demandées et offertes sur le marché du travail. On devrait donc assister à une

baisse du chômage structurel. Il va de soi, que des réformes proprement structurelles114,

comme une réduction des obstacles à la mobilité géographique, permettraient aussi une réduction du chômage structurel. En conclusion, la PAMT doit être associée à une politique économique favorisant la croissance à long terme. De même qu'une PAMT sans croissance est peu efficace, une amélioration conjoncturelle sans des mesures de perfectionnement et de reconversion pour les demandeurs d’emploi peu qualifiés ne peut pas à elle seule absorber le chômage de manière significative.

114 _{La nouvelle loi sur le travail, adoptée par le peuple en novembre 1998, agrandit en outre la marge}