Dans le passé, le service public de l’emploi (SPE) était assuré par un réseau décentralisé de quelques 3000 offices communaux du travail, faiblement dotés en personnel et surtout sans un personnel spécialisé dans les tâches de placement et de conseil. Les agents des offices communaux s’occupaient essentiellement de l’inscription du demandeur d’emploi et de le contrôler dans ses efforts de recherche d’emploi (timbrage). Il a donc fallu engager une grande réforme du SPE. Arthur Andersen SA (1994) a examiné le service public de l'emploi et préconisé, à titre de remède, sa professionnalisation et sa régionalisation. Ces pistes de réforme ont été testées, sous forme de projets-pilotes, en 1995 dans les cantons de Vaud et de Soleure. Elles ont rencontré un écho favorable au Parlement qui les a incorporées dans le projet de révision de la LACI. L'article 85b de la LACI, adopté par le Parlement le 23 juin 1995, impose aux cantons d'instituer et de gérer les ORP. Les dispositions y relatives de la LACI sont entrées en vigueur le 1er janvier 1996.
112 Elle a proposé d’appliquer à toutes les caisses privées le système de remboursement des frais
Depuis 1997, la Suisse dispose donc d’un réseau d’ORP qui vise à améliorer l’efficacité du système. En 1997, 150 ORP fonctionnaient avec un effectif global de plus de 2'500 collaborateurs. Chaque ORP est doté d’une commission consultative tripartite et de personnel qualifié dans les tâches de conseil aux demandeurs d’emploi et de personnel administratif. Le conseiller en personnel devrait être chargé d’environ 100-150 dossiers, selon le canton, pour faire en sorte que chaque demandeur d’emploi puisse bénéficier d’un entretien de conseil par
mois (objectif affiché 80-120 dossiers par conseiller)113. Un objectif quantitatif jugé très
ambitieux par l’OCDE (1996), car peu de pays européens font de même. Il faut remarquer que, selon la volonté politique, les structures des ORP devaient être flexibles pour s’adapter aux fluctuations du chômage, tout en assurant un service de qualité. « Ainsi, dans les années de forte hausse du chômage, les cantons n’ont, dans leur majorité, pas embauché tout le personnel auquel ils auraient pu avoir droit » (Robert, 2000, p. 52). Du point de vue qualitatif, à fin 1997, 1205 conseillers en personnel avaient passé avec succès l’examen qui vise à vérifier les connaissances théoriques et l’acquisition des connaissances transmises lors de la formation initiale (25 jours). Par ailleurs, en 1997, 62 conseillers ont passé l’examen professionnel de « conseiller en personnel avec brevet fédéral ».
Le réseau des ORP s’est inséré dans un réseau d’agences de placement privées préexistant,
assez développé en Suisse, d’où la nécessité d’une coopération114. Il faut cependant souligner
que les services offerts par les ORP se différencient de ceux offerts par les agences privées ; ces dernières procèdent grosso modo à un « écrémage » des demandeurs d’emploi, en plaçant les cas les moins difficiles et les demandeurs d’emploi très qualifiés.
Les objectifs des ORP sont définis comme suit :
- réinsérer rapidement et durablement les demandeurs d’emploi sur le marché du travail (c'est- à-dire raccourcir la durée moyenne du chômage) ;
- alléger les dépenses de l'assurance-chômage ; - améliorer la transparence du marché du travail ;
113 Le nombre minimum de demandeurs d’emploi par conseiller en personnel était fixé à 85, selon
l’ordonnance sur l’indemnisation des frais d’administration des cantons pour l’exécution de la loi sur l’assurance-chômage du 30 octobre 1998 (OFA).
114 Dans le but de favoriser cette collaboration, les placeurs privés ont également accès au fichier
- fournir aux clients des ORP (demandeurs d’emploi et employeurs)115 des services de haute qualité ;
- exploiter de manière optimale les MMT ;
- combattre les recours abusifs à l'assurance-chômage (OFDE, 1997a).
Il appartenait aux cantons de décider quelles tâches et compétences d'exécution, imparties par la loi, ils entendaient confier aux ORP (article 85b, al. 1, LACI). Si on fait abstraction des différences cantonales (cf. Curti et Meins, 1999), les tâches des ORP peuvent être résumées comme suit:
- conseiller et assister les demandeurs d’emploi (depuis 1998, les ORP doivent être en mesure d'effectuer au moins deux entretiens de conseil et de contrôle par mois avec chaque bénéficiaire de prestations ; font exception à cette règle les assurés en gain intermédiaire ou en MMT et les autres demandeurs d’emploi pour lesquels n’est prescrit qu’un entretien de conseil par mois116) ;
- entretenir un contact régulier avec les employeurs, rechercher et pourvoir des emplois vacants ;
- présélectionner des candidats adéquats pour les employeurs ;
- affecter les chômeurs à des MMT et à des consultations spécialisées ; - appliquer les critères du travail convenable ;
- contrôler les efforts déployés par les chômeurs pour chercher du travail (cette tâche a été transférée aux ORP depuis janvier 1998 ; avant elle incombait aux caisses) et rédiger les décisions de sanction.
Les ORP ont à leur disposition la banque de données PLASTA (système de données pour le placement et les statistiques du marché du travail, en fonction depuis début 1993) qui diffuse les renseignements sur les demandeurs d’emploi et les vacances d’emploi. Dans le passé, pas tous les offices communaux du travail y avaient accès ; or, aujourd’hui, tout conseiller
115 Le service public de l’emploi est en principe ouvert à tous les demandeurs d’emploi, toutefois,
l’intensité des efforts de placement et de conseil devrait être aussi fonction du droit à l’indemnité de chômage selon la LACI. Le droit d’accès au service public de l’emploi ne se confond pas avec le droit à l’indemnité de chômage. Le droit à l’indemnité de chômage conditionne néanmoins cet accès pour les demandeurs étrangers titulaires d’une autorisation de séjour de courte durée ou saisonnière ou pour les frontaliers (OFDE, 1998b).
116 Un entretien par mois paraît également suffisant pour les chômeurs qui ont déjà un contrat, pour les
dispose de ces informations. Les demandeurs d’emploi peuvent accéder directement aux informations concernant les places vacantes grâce aux terminaux informatiques situés à
l’entrée de chaque ORP117, même si certaines fois ils doivent passer par un agent placeur pour
obtenir le nom et l’adresse de l’employeur. Ce dernier peut décider si l’affichage de la vacance d’emploi doit être totalement public ou semi-public ou opter par une procédure de « courtage actif » selon laquelle le conseiller en placement présélectionne immédiatement sur ses listes de demandeurs d’emploi les candidats ayant le profil demandé et les contacte ensuite par lettre ou par téléphone pour les inviter à un entretien. Selon l’OCDE (1996) la multitude de méthodes de diffusion des vacances d’emploi et de placement devraient aller dans le sens des différents besoins des employeurs. En se focalisant sur une seule méthode, on risque de dissuader certains employeurs à avoir recours aux services des ORP. L’employeur qui offre une place temporaire privilégiera vraisemblablement le courtage actif, alors que l’employeur offrant une place de travail très spécifique préférera probablement une diffusion publique. Le mandat de prestations des ORP prévoit également d’étroits contacts avec les employeurs et les placeurs privés de leur région.
A partir du 1er janvier 1998, dans le cadre d’une volonté d’améliorer la qualité des prestations
offertes, les ORP devaient remplir un mandat de prestations prévoyant le nombre d’entretiens mensuels de conseil et de contrôle à dispenser aux demandeurs d’emploi. En outre, les places vacantes devaient être saisies dans PLASTA dans les 24 heures et le résultat de la sélection de candidats devait être communiqué à l’employeur en l’espace d’une semaine. Le mandat de prestations 1998 exigeait notamment que, jusqu’à la fin de l’année 1998, les ORP aient noué des contacts personnels avec au moins la moitié des entreprises comptant au moins 5 employés et sises dans leur zone de travail. Le mandat de prestations 1999 fixe désormais cinq objectifs centraux, dont le degré de réalisation peut être contrôlé par le biais d’indicateurs :
- stabiliser, voir réduire la durée de la recherche d’emploi et le nombre d’indemnités journalières versées;
- stabiliser, voire réduire le chômage de longue durée; - intensifier la collaboration avec les employeurs;
- maintenir et améliorer l’employabilité des demandeurs d’emploi sur le marché du travail; de trois mois et pour les chômeurs âgés dont les chances de retrouver du travail sont jugées maigres (Rapport de l’OFDE pour la Commission de l’économie et des redevances du Conseil National).
- réaliser le contrôle et la prise de sanctions.
En 1999, sur la base des études ATAG Ernst & Young Consulting (ATAG EYC, 1999a et 1999b), le Seco a conclu que les mandats de prestations établis entre 1996 et 1999 ne comportaient pas encore toutes les incitations requises pour une gestion axée sur les résultats (cf. chapitre 3.1.e). Il faut cependant remarquer qu’un système d’incitation financière pour les ORP, basé sur les résultats, est très complexe, en raison des nombreux facteurs exogènes non mesurables qui influencent les prestations des ORP.
En résumé, nous pouvons dire qu’au centre des services offerts par les ORP se trouvent
l’information118, l’éclaircissement des chances de réinsertion des demandeurs d’emploi, la
réalisation d’entretien de conseil, l’utilisation de l’offre en MMT, le placement, le contrôle et l’attribution de sanctions (en particulier en cas de refus d’un travail convenable, insuffisance dans les démarches de recherche d’emploi, refus de participer à une MMT). Par ailleurs, les conseillers ORP doivent, si nécessaire, diriger les demandeurs d’emploi vers un conseiller professionnel, social ou psychologique, pour augmenter l’efficacité du conseil et du placement et réduire les coûts.