En Amérique du Nord, le concept de planification visant l’articulation du développement urbain à la desserte en transport collectif le plus connu est le TOD, apparu au début des années 1990. Il a surtout été appliqué en Californie mais aussi ailleurs aux États-Unis (à Portland, en Oregon; à Arlington, en Virginie; en Floride; au New Jersey; etc.) et même au Canada (à Vancouver et à Toronto, mais également dans le Grand Montréal). Il constitue le mot-clé hégémonique du modèle dominant de la planification métropolitaine nord-américaine (la recentralisation): 56 des 58 régions dont Filion et Kramer (2012) ont étudié les documents de planification y font référence, dont cinq des six plus grandes régions métropolitaines canadiennes. Or Montréal était la seule à ne pas y faire explicitement référence, au moment de la rédaction de leur article, mais le TOD constitue désormais la pierre angulaire de son PMAD, comme je le montre plus loin. Il prolifère même dans les documents de planification de villes et régions métropolitaines asiatiques, australiennes, européennes et latino- américaines (Bertolini, Curtis et Renne 2012; Cervero et Dai 2014; Kwon 2015; Milakis et Vafeiadis 2014; Pojani et Stead 2014; Rangwala, Mathews et Sridhar 2014). Véritable fantasme de la planification états-unienne des vingt dernières années, il doit son immense popularité au fait qu’il prend la forme d’un croisement des idéaux et des stratégies du new urbanism et du smart growth, eux- mêmes des mots-clés hégémoniques de l’aménagement nord-américain contemporain dont la notoriété croissante et le pouvoir d’attraction ne sont plus à démontrer (Ouellet 2006).
Les définitions du concept de TOD varient légèrement. Dans son écrit séminal sur le concept qui en définit les principes et les préceptes fondamentaux, Calthorpe (1993: 56) le définit ainsi:
A Transit-Oriented Development [sic] (TOD) is a mixed-use community within an average 2,000-foot walking distance of a transit stop and core commercial area. TODs mix residential, retail, office, open space, and public uses in a walkable environment,
making it convenient for residents and employers to travel by transit, bicycle, foot, or car.
Premier fait à noter, cette définition est celle d’un TOD et non du TOD. Calthorpe (1993) y fait référence aux «TODs» en tant que produits finis plutôt qu’au TOD en tant que processus de développement. Par cette thèse, je souhaite analyser le concept de TOD et les dynamiques métropolitaines de planification, de gouvernance, de transport et d’aménagement façonnant le contexte auquel il s’applique et qu’il vise à infléchir. Étudier les «TODs» plutôt que le TOD nécessiterait de tenir d’emblée pour acquise la possibilité qu’existent ou que puissent exister des matérialisations concrètes de cet idéal théorique. Ce serait là une prémisse présomptueuse et beaucoup moins féconde sur le plan conceptuel. Le fait que les partisans du TOD et les chercheurs en aménagement qui l’étudient parlent ainsi indistinctement du TOD tout à la fois en tant que concept, processus et objet révèle par surcroît la confusion des genres qui l’entoure . Ainsi abordé, le TOD constituerait tant une 4 fin qu’un moyen d’y parvenir.
Considérer le TOD tout à la fois comme un concept, un ensemble de principes et de directives, un objectif de politique publique, une série de cibles, un instrument de planification, un outil de transport et d’aménagement, un processus d’action publique, une forme urbaine produite, un environnement bâti généré et un secteur, district, quartier, îlot voire bâtiment (ré)aménagé, comme les chercheurs, les décideurs et les praticiens le font indistinctement depuis plus de vingt ans, contribue de façon importante à en faire un objet insaisissable. Ainsi, Pojani et Stead (2014: 361) soutiennent que «TOD seems to be an ‘expandable’ notion that fits a variety of definitions». Sa prolifération récente dans les écrits scientifiques, les discours politiques et les documents de planification provenant maintenant de tous les continents, conjuguée à son caractère ambigu, malléable et extensible, l’entoure d’une aura de mystère rendant d’autant plus difficile sa définition explicite et sa mise en œuvre concrète. Ces derniers indiquent ainsi qu’il est vu comme «a tool to repair some of the current planning ills. However, confidence and expertise in how to create successful TOD seems to be lacking», précisent-ils (ibid.:
Cette confusion conceptuelle prend racine dans une particularité sémantique anglaise: le terme «development»
4
est en effet défini dans l’Oxford English Dictionary comme étant tout à la fois «the process or fact of developing» et «the concrete result of this process». Le vocable n’a toutefois que la première de ces deux définitions, en français: Le Grand Robert le définit comme l’action de se développer, l’évolution de ce qui se développe, soit le fait «de prendre de l’extension, de progresser». Cette particularité est toutefois à l’origine d’une saisissante aberration grammaticale, «TOD development [sic]», que j’ai observée dans plusieurs dizaines d’écrits scientifique au cours de la dernière décennie. Développer le/du/un TOD, qui constitue déjà une forme de développement, serait-il un objectif ou un processus différent que le TOD (en, par et pour) lui-même? Pour souligner l’illogisme de sous-entendre le développement comme tout à la fois un processus et son résultat, soulignons que la Banque de dépannage linguistique de l’Office québécois de la langue française indique que le terme est «employé de
façon fautive dans certains contextes, sous l’influence de l’anglais development. Ainsi, dans le domaine de la construction ou de l’habitation, pour désigner un terrain loti ou un nouveau quartier, développement devrait être remplacé par lotissement», évitant l’anglicisme sémantique. Le TOD-processus serait ainsi le développement et
l’aménagement d’un quartier orienté vers une station de transport collectif, tandis qu’«un TOD» (objet) serait le lotissement ou l’ensemble de lotissements qui en résulterait. C’est là une distinction entre processus dynamique et forme résultante statique.
362) notamment pour cette raison. Hale (2012: 493) abonde aussi en ce sens et pose à cet effet une question cruciale pour la définition de la posture théorique que j’adopte face au TOD:
What if, over-and-beyond the often-mentioned ‘implementation challenges’, the very concept of TOD as understood by practitioners and theorists was actually sitting on slightly unstable ground? At times there appears to be a hint that this may be the case, but few appear to be particularly interested in pursuing this line of enquiry, because so much hope is placed in TOD as a vehicle for a better future in planning and urbanism.
Cette remise en question des assises théoriques du concept et de la façon dont il est compris tant par les chercheurs que par les planificateurs — et j’ajouterais même les décideurs — est extrêmement importante, à la lumière de l’hégémonie croissante du TOD dans le milieu du transport et de l’aménagement. Par cette thèse, je ne vise toutefois pas à ancrer le TOD dans une conceptualisation à prétention universalisante, bien que j’y adopte une définition hybride qui aurait à tout le moins le mérite de clarifier les tenants et aboutissants de son utilisation, dans les villes et métropoles contemporaines, comme instrument d’action collective urbaine, si elle était reprise et partagée à grande échelle. Je refuse de considérer le TOD comme une combinaison passe-partout de bonnes pratiques et de caractéristiques physicospatiales (Dushina, Paulhiac-Scherrer et Scherrer 2015), à l’instar de l’écrasante majorité de théoriciens, de chercheurs, de décideurs et de praticiens qui le promeuvent, l’étudient et misent sur lui dans leurs politiques et documents de planification. Prenant appui sur ces constats de Pojani et Stead (2014) et de Hale (2012), je prends pour prémisse que ses fondements théoriques sont instables et qu’il est une notion extensible à loisir pour refuser de présumer d’emblée que le TOD puisse mener à la création d’un TOD. Par conséquent, dans cette thèse, j’évite d’utiliser ce substantif accolé aux déterminants un, les, des et aux, pour parler d’un potentiel résultat qui correspondrait prétendument à l’idéal défini par Calthorpe (1993), et le précède plutôt de le, du et au, pour traiter du processus de planification et d’action publique par lequel ce concept est utilisé ou appliqué.
Puisque la définition de Calthorpe (1993) induit une confusion sémantique et conceptuelle à cet égard, ce n’est pas celle que j’adopterai. Je référerai néanmoins à ses principes de base (mixité fonctionnelle, distance de marche d’une gare ou d’une station et d’un noyau commercial et convivialité de l’environnement piéton et cycliste incitant à l’utilisation du transport collectif). La distinction qu’il établit quant au type de forme urbaine pouvant résulter de son application en fonction de la localisation du site planifié mérite également d’être évoquée avant que je ne poursuive l’exposé d’autres définitions du TOD. Calthorpe (1993: 57) distingue en effet un «Urban TOD» d’un «Neighborhood TOD» en fonction du niveau de desserte en transport collectif dont ils pourraient bénéficier. Selon lui, le premier serait situé «directly on the trunk line transit network: at light rail, heavy rail, or express bus stops» et développé «with high commercial intensities, job clusters, and moderate to high residential densities», tandis que le second serait situé «on a local or feeder bus line within 10 minutes transit travel time (no
more than 3 miles [4,82 km]) from a trunk line transit stop» et son aménagement devrait mettre l’accent «on moderate density residential, service, retail, entertainment, civic, and recreational uses» (ibid.). Les prémisses d’une telle distinction sont les mêmes que celle de la prétendue possibilité de concrétisation de l’idéal théorique du TOD, alors je considère ces termes limités à des situations hypothétiques.
Pour Laliberté (2002), le TOD est un développement d’infrastructures de transport collectif et alternatif, en lien avec l’aménagement urbain, assorti de commerces et services facilement accessibles à pied ou à vélo. La densité, la proximité, la mixité des fonctions et le recours à des modes de déplacement alternatifs à l’automobile en seraient ainsi selon lui les objectifs principaux. Bien que son insistance sur le développement du transport collectif en lien avec l’aménagement soit appropriée, le fait qu’il considère le TOD dans cette optique va toutefois à l’encontre de l’idéal théorique de Calthorpe (1993) et des autres définitions du concept tirées des écrits recensés ci-dessous. En effet, comme son nom l’indique, le TOD constitue en fait du développement urbain axé sur le transport collectif, et non l’inverse. Plutôt que du transit-oriented development, la définition de Laliberté (2012) est ainsi plutôt celle d’un hypothétique concept qui s’appellerait «mixed land use planning-associated transit development». Elle ne permet donc pas d’analyser le concept dans l’optique dynamique par laquelle je l’aborde. Celle de Curtis (2012a) recoupe mieux l’idée que le TOD constitue un processus visant l’atteinte d’objectifs concrets en matière de transport et d’aménagement. Elle le définit comme la concentration d’un développement urbain mixte et dense dans un rayon de 800 mètres (10 minutes de marche) autour d’une station de transport collectif afin d’en encourager une utilisation accrue pour les déplacements vers l’extérieur de ce rayon et de générer un aménagement incitant les gens à recourir aux modes de transport actif pour leurs déplacements effectués au sein de ce quartier. Sa définition reprend ainsi les principes de base (une densité moyenne à élevée, une mixité fonctionnelle importante ainsi qu’un degré élevé de convivialité de l’environnement piéton et cycliste, à distance de marche d’une gare ou d’une station) communs aux écrits les plus cités sur la question (Cervero et coll. 2004; Curtis, Renne et Bertolini 2009; Dittmar et Ohland 2004). Les objectifs de compacité et de convivialité de l’environnement piéton et cycliste ne sont toutefois pas aussi universellement reconnus que les autres (Cervero, Ferrell et Murphy 2002).
Comme en font foi ses fondements généraux, ce concept vague n’est à bien des égards que la réactualisation nord-américanisée d’un modèle européen très classique de développement urbain axé sur le transport collectif. En effet, depuis la retour de la Seconde Guerre mondiale, le développement de l’habitat, du commerce et de l’emploi s’effectue autour de stations et le long de lignes de train régional et de métro dans les régions métropolitaines du Danemark, de Norvège et de Suède, comme en font par exemple foi le Fingerplanen de Copenhague et les villes-satellites d’Oslo et de Stockholm (Bertolini, Curtis et Renne 2012; Cervero 1995; Knowles 2012), dont Vällingby, en banlieue de la
dernière, constitue sans doute l’exemple le plus caractéristique et réussi (Mees 2014). Les villes nouvelles de Grande-Bretagne et de la grande région parisienne ont également été conçues et aménagées afin de canaliser le développement suburbain le long de corridors de transport collectif (Knowles 2012), au cours des décennies suivantes: «basic principles with regard to co-ordinating urban development around stations and railways were well established by the 1920s» (Haywood 2005: 91). Des exemples de TOD peuvent être trouvés en Grande-Bretagne (Manchester et Altrincham and South Junction Railway) et même aux États-Unis (métro de New York) dès le milieu du XIXe siècle (Knowles 2012). Il faut dire que dans son écrit séminal sur le concept, Calthorpe (1993: 43) lui-même reconnaissait d’emblée que le TOD n’est pas une innovation: «These principles are not new; they are simply a return to the timeless goals of urbanism, in its best sense». Ce retour à l’idéal du passé est aussi caractéristique du modèle du «nouvel» urbanisme, qu’il convient en fait plutôt de qualifier de «néo-traditionnel», pour cette raison (Ouellet 2006). Le TOD peut ainsi d’autant moins être abordé comme un nouvel outil et produit urbain capable de participer au renouvellement des pratiques planificatrices par sa substance intrinsèque. C’est pourquoi je l’aborde par cette thèse quant à sa capacité à y participer plutôt par l’entremise des procédures sur lesquelles son application s’appuie. En réponse à ce bémol, deux dernières définitions récentes méritent d’être citées pour bien circonscrire la perspective par laquelle j’aborde le TOD dans cette thèse. D’abord, celle de L’Hostis, Soulas et Wulfhorst (2013: 123) met en lumière deux autres éléments essentiels: selon eux, le TOD constitue un «développement urbain compact (au voisinage des stations), mélangeant les usages du sol, dont la conception favorise le piéton et les modes actifs, et qui est physiquement orienté vers le transport en commun et pas seulement adjacent à celui-ci [sic]». Leur hiérarchisation des modes afin de favoriser le piéton et le cycliste rejoint celle de Banister (2008), selon lequel la mobilité durable nécessite de leur accorder la priorité quant à l’usager du transport collectif et enfin à l’automobiliste, dans les aménagements. Leur insistance sur l’orientation du développement vers le transport collectif et non sa seule adjacence au transport collectif recoupe la distinction entre TOD et transit-adjacent development (TAD) de Renne (2009) sur laquelle je vais me pencher en détail sous peu. Enfin, la définition de Thomas et Bertolini (2014: 225) mérite elle aussi d’être citée:
TOD can be described as land use and transportation planning that makes walking, cycling, and transit use convenient and desirable, and that maximizes the efficiency of existing public transit services by focusing development around public transit stations, stops, and exchanges. Successful TOD can be defined as implementation of this type of development at a regional scale.
Trois notions de leur définition doivent être soulignées, car elles constituent des ajouts d’importance aux considérations exposées ci-dessus, au regard de la perspective par laquelle j’aborde le TOD dans cette thèse. La première et non la moindre est que le TOD constitue pour eux une planification du transport et de l’aménagement. Cela insiste sur la nécessité de le planifier avant de le développer et sur
le fait qu’il constitue dès lors non pas une finalité mais plutôt un processus caractérisé par les mêmes types de relations et d’interactions que la production, la mise en débat et la mise en œuvre des documents de planification. Aucune des définitions citées ci-dessus n’avait abordé le TOD ainsi. La deuxième notion à souligner est la nécessité qu’il rende le recours au transport collectif et aux déplacements actifs tant aisé que désirable et qu’il maximise l’efficience du premier. Cela inscrit d’emblée le TOD dans une optique de contribution à l’atteinte d’objectifs de transformation des dynamiques de déplacement, plutôt que de le cantonner à un rôle d’incitation laissant à l’usager potentiel le soin de décider si l’offre existante constitue une alternative tant crédible qu’intéressante à l’utilisation de l’automobile pour combler ses besoins de mobilité quotidiens. La troisième de ces notions est la mise en œuvre du TOD à l’échelle d’une région dans son ensemble, dont dépend son succès. Cela rompt clairement avec l’idée que le TOD peut être réductible à l’aménagement ou au réaménagement d’un secteur limité à un rayon de quelques centaines de mètres autour d’une station de transport collectif comme les définitions exposées précédemment le font. Conjuguée aux deux autres que je souligne ici, cette notion sous-entend que la mise en œuvre du TOD constitue un enjeu de planification métropolitaine, dynamique et enchâssée dans la gouvernance de son territoire et poursuivant des objectifs de report modal de la voiture individuelle vers la marche, le vélo, l’autobus, le tramway, le train ou le métro. Cette insistance sur la mise en œuvre du TOD à l’échelle régionale, voire métropolitaine, et non seulement locale, était d’ailleurs déjà présente dans le texte séminal de Calthorpe (1993: 41):
TODs [sic] add emphasis to the integration of transit on a regional basis, providing a perspective missing from strategies which deal primarily with the nature and structure of individual communities and neighborhoods. This regional perspective helps to define a meaningful edge for the metropolitan area, eliminating the danger of random growth in distant sites served only by highways.
En somme, en prenant appui sur ces notions, je définis dans cette thèse le TOD comme un processus de planification du transport et du territoire ainsi que d’aménagement et de développement s’appliquant à l’échelle d’une agglomération urbaine ou d’une région métropolitaine dans son ensemble, se soldant par la constitution d’un milieu de vie dense, compact, fonctionnellement mixte et convivial pour les piétons et cyclistes à distance de marche d’un point d’accès au transport collectif, orienté vers le transport collectif et non seulement adjacent au transport collectif, et visant la transformation des dynamiques métropolitaines de transport et d’aménagement en maximisant la désirabilité, la facilité d’utilisation et l’efficience du (recours au) transport collectif et (de l’utilisation) des déplacements actifs.
2.5.1 État des lieux de la recherche sur le TOD
Après avoir exposé la définition que je retiens du concept de TOD, observons ce qui a été écrit à son sujet dans les périodiques scientifiques au cours des vingt dernières années afin de mettre en lumière la
façon dont je l’aborde, en réaction à ces écrits. En plus de créer une séparation artificielle entre les enjeux associés à l’aménagement des infrastructures de transport et les systèmes sociaux et économiques en général comme s’ils n’étaient pas un objet urbain sujet au débat sociopolitique (Enright 2013) et de concentrer de façon excessive sur l’aménagement et le développement suburbains en zone verte dans les villes et régions métropolitaines des États-Unis (Hess et Lombardi 2004), l’écrasante majorité de ces écrits sur le TOD suit une trajectoire compréhensible et tombe dans une ou deux grandes ornières disciplinaires en étudiant les meilleures pratiques, les obstacles ou les impacts de sa mise en œuvre. Je les énumère succinctement dans cet ordre dans les tableaux 2.2, 2.3 et 2.4.
Tableau 2.2: Les meilleures pratiques pour la mise en œuvre du TOD selon les écrits recensés aménagement accessibilité, attractivité, qualité et viabilité de la
conception physique; convivialité de
l’environnement piéton; densité; ouverture du