sur les attestations délivrées. D’une part, la personne répondante au MRNF a changé à trois reprises et, d’autre part, le MRNF rencontre des difficultés à effectuer le suivi approprié auprès de ses bureaux régionaux. Il est aussi mentionné, dans le rapport de suivi, que les données relatives aux demandes d’attestation sont plus ou moins fiables et que les dépenses prévues par les entreprises sont quelquefois exagérées. De plus, il y a des problèmes de double comptage, puisque le MRNF n’est pas en mesure de savoir si des demandes d’attestation en remplacent d’autres.
La pertinence des travaux de construction et de réfection réalisés n’a pas fait l’objet
•
d’un suivi approfondi par le MRNF. Le MFQ indique d’ailleurs qu’il y a peu d’analyse ou de garantie quant à la pertinence et à l’utilité des chemins construits.
Afin d’assumer adéquatement ses responsabilités, le MFQ a tout intérêt à obtenir une 5.27
analyse complète de la pertinence des travaux de construction et de réfection réalisés, d’autant plus que le programme a été prolongé jusqu’en mars 2013. Il est nécessaire d’obtenir plus rapidement des données fiables et des explications mieux documentées de la part du MRNF et de Revenu Québec sur l’évolution des montants demandés par les sociétés et de ceux qui leur sont accordés. Outre le nombre d’attestations délivrées et le coût estimé des travaux y afférents, peu d’informations sont disponibles au MRNF concernant le programme de crédit d’impôt. Aucun indicateur n’a été établi pour rendre compte des résultats. Le ministère n’a pas une vue d’ensemble des travaux réalisés pour la construction et la réfection des chemins et des ponts forestiers, qui permettrait de faire le point sur les résultats obtenus et de statuer sur les besoins à ce chapitre. En conséquence, ni le MRNF ni le MFQ ne peuvent évaluer les impacts réels du programme.
Nous avons recommandé au ministère des Ressources naturelles et de la Faune : 5.28
de s’assurer d’obtenir une vue d’ensemble des activités réalisées pour la
•
construction et la réfection des chemins et des ponts forestiers ;
de recueillir et fournir des données fiables et complètes, de concert avec Revenu
•
Québec, afin de permettre au ministère des Finances du Québec de suivre adéquatement l’évolution des coûts du programme ;
de mesurer l’impact du programme de crédit d’impôt forestier, de concert avec le
•
ministère des Finances du Québec, afin d’y apporter les corrections nécessaires au moment opportun.
traitement des attestations et suivi de la réalisation des travaux par le ministère des ressources naturelles et de la Faune
Afin de nous assurer de la conformité des attestations délivrées aux critères du programme, 5.29
nous en avons sélectionné 75 dans les 5 régions que nous avons vérifiées. Le tableau 7 présente la répartition des attestations analysées, en fonction de la catégorie des travaux effectués.
tableau 7
Nombre d’attestations analysées par catégorie de travaux
catégorie de travaux Nombre pourcentage coût estimé des travaux
(en milliers de dollars) pourcentage
Construction de chemins 58 77 8 527 68
Réfection de chemins 12 16 2 755 22
Construction de ponts 2 3 1 000 8
Réfection de ponts 3 4 310 2
total 75 100 12 592 100
traitement des demandes d’attestation
Nos travaux nous ont permis de constater les lacunes suivantes.
5.30
Près du tiers des attestations analysées, soit 23, qui représentent des coûts estimés à près
•
de 6 millions de dollars, ne sont pas conformes à au moins un critère du programme.
Au moment de la délivrance de 4 d’entre
–
elles, les travaux à effectuer n’apparaissaient pas dans le PAIF en vigueur ou dans un plan spécial d’aménagement forestier5.
Dans 10 cas, la construction d’un chemin de pénétration a été attestée dans sa
–
totalité alors qu’elle n’était admissible qu’en partie. C’est la position des chemins secondaires qui détermine la longueur du chemin de pénétration qui est admissible.
Pour ces dossiers, cette position a été mal considérée, ce qui a engendré une erreur dans le calcul de la proportion admissible du chemin de pénétration.
Dans 7 autres dossiers, l’exigence portant sur les chemins secondaires n’a pas été
–
respectée : pour 6 des attestations, aucun chemin secondaire n’avait été planifié, tandis que pour une autre, les chemins spécifiés ne respectaient pas la longueur minimale de 300 mètres.
Une attestation délivrée en 2009 faisait état d’une portion de chemin qui, dans les
–
faits, était construite depuis 2006.
Finalement, une attestation a été accordée pour la construction d’un chemin de
–
classe 5, laquelle n’est pas admissible au programme.
Pour 12 des 15 dossiers qui portent sur des travaux de réfection majeure, il nous a été
•
impossible de conclure à l’amélioration de l’infrastructure, faute d’information sur la classe du chemin ou sur la capacité portante du pont devant faire l’objet d’une réfection.
Cette amélioration étant une exigence du programme, il est essentiel de connaître la classe du chemin avant sa réfection pour pouvoir en juger. Dans les faits, bien que ce ne soit pas documenté, deux UG visitées ont mentionné qu’elles validaient la classification avant la réfection ; deux autres accordent les attestations sans aucune validation de la classe, en s’assurant seulement du changement de classe sur la demande d’attestation.
près du tiers des attestations analysées sont non conformes à au moins un critère du programme.
Notre vérification nous a aussi permis de faire les constats suivants.
5.31
Pour 71 dossiers, les travaux étaient prévus au PAIF en vigueur au moment d’accorder
•
l’attestation ; dans 10 cas6 cependant, ils n’y étaient pas autorisés. En effet, le MRNF n’a pas déterminé si les travaux et le PAIF concernés devaient être préalablement autorisés pour que l’attestation puisse être délivrée. Des UG attendent l’acceptation du PAIF avant d’accorder leur attestation, tandis que d’autres ne se préoccupent aucunement de cette étape. En conséquence, des attestations d’admissibilité ont été délivrées sans avoir l’assurance que les travaux allaient être autorisés par le MRNF. Par ailleurs, dans 24 dossiers, soit plus du tiers des cas, les informations contenues au PAIF sont différentes de celles présentées dans le document d’attestation. Sans procédure supplémentaire au moment de l’analyse de la demande, il devient difficile pour les UG de conclure que les travaux soumis à une attestation étaient au PAIF.
La plupart des UG visitées approuvent en lot
•
les attestations, sans documentation à l’appui.
Au plus, des échanges ont lieu avec l’employé
responsable de l’analyse, avant la signature du chef de l’UG. Cela ne représente pas un mécanisme suffisant pour obtenir l’assurance que les attestations délivrées sont conformes. Les représentants du ministère ont d’ailleurs dû, à notre demande, repro-duire les informations dont ils disposaient lors de l’analyse des demandes d’attestation, afin que nous puissions réaliser notre travail. Généralement, aucun dossier physique ou informatique n’est constitué.
Nous avons également constaté que le programme de crédit d’impôt ne prévoyait aucun 5.32
critère d’admissibilité portant sur la pertinence des travaux à effectuer. Bien que des UG aient dit procéder à cette analyse, aucune n’a pu préciser clairement les critères retenus et le travail de validation réellement accompli. En conséquence, des travaux non nécessaires risquaient d’être réalisés par l’intermédiaire du programme. Nous avons notamment relevé que les UG ne font pas toujours l’examen détaillé de la cartographie supportant le PAIF.
Ainsi, il y a risque que la construction du chemin faisant l’objet d’une attestation se réalise à proximité d’un autre déjà existant ou encore dans un secteur où aucune activité de coupe n’est planifiée. Dans ce contexte, il est difficile pour le MRNF de porter un jugement sur la pertinence des travaux à effectuer.
En outre, dans 15 des 75 dossiers retenus, soit 5.33
20 p. cent des cas, l’analyse de l’information relative à l’attestation démontre que la pertinence des travaux à effectuer peut être remise en cause ou difficile à juger, selon notre expert en voirie forestière. Voici deux exemples de cette lacune.
Pour 5 attestations, la cartographie montrant le chemin de pénétration ou les chemins
•
secondaires ne présentait aucune zone de coupe planifiée figurant dans les PAIF déposés jusqu’au moment de notre vérification, ce qui laisse supposer la construction de chemins à l’avance pour bénéficier du programme.
6. Les travaux peuvent apparaître dans un PAIF sans que ce dernier soit approuvé définitivement. À titre d’exemple, un PAIF peut être non conforme ou refusé et en attente d’une autre version. De même, indépendamment du statut d’un PAIF, les travaux y figurant peuvent être autorisés par le MRNF ou refusés. Dans ce dernier cas, le permis délivré ne fera mention que des travaux autorisés.
approbation en lot des attestations, sans documentation à l’appui.
pour 20 p. cent des dossiers, la pertinence des travaux à effectuer peut être remise en cause ou difficile à juger.
Bien que l’entretien d’un chemin puisse être nécessaire pour faciliter l’accès aux secteurs
•
où des travaux sylvicoles sont réalisés, sa réfection majeure est difficilement justifiable puisque aucun transport routier lourd n’est nécessaire pour ce genre d’activité. Nous avons relevé deux cas portant sur de tels travaux. Il faut noter que les frais engagés pour l’entretien d’un chemin forestier ne sont pas admissibles au programme de crédit d’impôt.
Nous avons par ailleurs constaté qu’un des critères du programme a pour effet de 5.34
permettre la réalisation de travaux non pertinents. Selon ce critère, si une société veut bénéficier du crédit d’impôt pour procéder au remplacement d’un ponceau, une réfection du chemin est obligatoire sur une distance minimum de 500 mètres. Dans les faits, selon notre expert en voirie forestière, la pratique courante veut que seule la réfection de 50 mètres de chemin soit nécessaire en aval et en amont du ponceau à remplacer. Cette exigence de distance minimum a donc pour incidence d’augmenter indûment la portée des travaux, ce qui entraîne des dépenses supplémentaires injustifiées supportées par le programme de crédit d’impôt.
Il est important de noter qu’en juillet 2010, le MRNF a mis à jour le formulaire d’attestation, 5.35
en y ajoutant notamment une sous-section qui traite de la pertinence des travaux. Cela constitue une bonne pratique. De plus, le MFQ a indiqué, dans son bulletin d’information de juin 2010, que les infrastructures à réaliser doivent apparaître dans un PAIF approuvé par le MRNF, ce qui atténue les risques que des travaux de construction ou de réfection non pertinents soient réalisés.
Les principales causes des lacunes soulevées précédemment sont le manque de précision 5.36
des critères d’admissibilité et le manque de directives touchant les modalités d’application du programme. Les paragraphes suivants précisent ces causes.
Il aurait été souhaitable de préciser ce qu’on entend par chemin de pénétration et
•
chemin secondaire. Par exemple, des chemins existants peuvent être considérés comme des chemins secondaires, alors qu’un chemin de pénétration peut servir de chemin secondaire à un autre chemin de pénétration. L’obligation de construire des chemins secondaires a d’ailleurs été remise en question par plusieurs interlocuteurs. Selon notre expert en voirie forestière, cette obligation peut amener des bénéficiaires à construire des chemins secondaires inutiles pour la récolte de bois. Nous avons ainsi relevé six dossiers où la coupe de bois a été entièrement effectuée sans que les chemins secondaires soient réalisés, bien que certains aient été planifiés.
Aucune instruction n’a été communiquée aux UG par le MRNF concernant le critère
•
relatif au respect de la Loi sur les forêts et du RNI. Les 75 dossiers vérifiés ne contenaient aucune documentation à ce sujet. Dans le cours normal de leurs activités, les UG réalisent un contrôle régional relatif au respect du règlement. En date de mars 2010, près de un million de dollars d’amendes avait été imposé depuis 2006, en lien avec des articles de la loi et du RNI touchant la construction et la réfection de chemins et de ponts. Il n’existe cependant aucun lien avec la gestion du programme de crédit d’impôt, ce qui laisse place au questionnement. Par exemple, devrait-on délivrer une attestation à une société qui a été mise à l’amende ? Ou encore, doit-on révoquer une attestation et ne pas accorder un crédit d’impôt, en tout ou en partie, à une société qui n’a pas respecté la loi et le RNI lors de la construction ou de la réfection d’un
Comme toutes les classes de chemin admissibles au programme ont une durée
d’uti-•
lisation prévue d’au moins trois ans, des représentants des UG ont mentionné qu’ils ne tenaient pas compte de ce critère lors de l’analyse de la demande d’attestation.
Parallèlement, d’autres interprètent ce critère en fonction de la durée de coupe prévue par l’intermédiaire de ces chemins, laquelle doit aussi s’échelonner sur un minimum de trois ans.
Aucune exigence ne précise le travail minimum
•
qui doit être effectué avant d’accorder une attestation, si bien que le traitement est très variable d’une région à l’autre et peut l’être
aussi à l’intérieur d’une même région. Deux des six UG visitées procèdent par échantillonnage pour établir quelle demande d’attestation ou quel chemin dans une demande sera analysé en fonction des critères du programme. Ainsi, des attestations sont délivrées sans aucune validation ou sans qu’on ait l’assurance que les travaux respectent les critères d’admissibilité du programme. D’autres UG ont déclaré verba-lement qu’elles traitaient intégraverba-lement les attestations.
Suivi de la réalisation des travaux
Le suivi de la réalisation des travaux est essentiel pour s’assurer que le crédit d’impôt accordé 5.37
respecte les exigences du programme. Comme la seconde instauration du programme date de 2006, nous nous serions attendus à ce qu’en 2010, ce suivi soit entrepris, mais ce n’était pas le cas. La procédure à adopter fait toujours l’objet d’une réflexion. Rappelons que les UG réalisent déjà des suivis en ce qui concerne le respect du RNI, lequel traite principalement de questions environnementales. Elles effectuent des opérations de vali-dation sur le terrain dans le cadre de leur programme de contrôle régional.
La validation directe sur le terrain constitue un des meilleurs moyens d’obtenir l’assurance 5.38
que les travaux de construction et de réfection majeure des chemins et des ponts sont conformes aux critères du programme. Afin de réaliser les activités de suivi avec efficacité et selon les risques, le MRNF dispose d’informations pertinentes constituant un bon point de départ, soit le RAIF et la déclaration de réalisation des travaux de construction ou de réfection.
Nos rencontres avec les représentants des UG ainsi que notre vérification de l’infor-5.39
mation obtenue relativement aux attestations délivrées nous permettent de faire les commentaires suivants.
À l’exception d’une UG qui a affirmé avoir fait un exercice ponctuel de suivi en 2007,
•
aucun suivi formel et continu sur le terrain n’est effectué par le MRNF concernant les travaux faisant l’objet du programme de crédit d’impôt. Le ministère n’est donc pas en mesure de s’acquitter adéquatement de sa responsabilité de révoquer les attestations, lorsque cela est nécessaire.
À la suite de notre analyse des documents
•
supportant la réalisation des travaux, il est ressorti que pour notre échantillon, 23 p. cent des attestations accordées devraient être
révo-quées et ne l’avaient pas encore été au moment de notre vérification. Dans six cas, la coupe a été entièrement effectuée sans que les chemins secondaires soient construits.
aucune exigence sur le travail minimum requis pour délivrer une attestation.
pour 23 p. cent des attestations analysées, une révocation devrait être délivrée.
Or, ces attestations ont donné lieu à des crédits d’impôt totalisant près de 173 000 dollars, accordés par Revenu Québec. Pour six autres, les travaux n’ont pas été réalisés, et les deux sociétés en cause n’ont plus de contrat avec le MRNF sur les territoires concernés. Ce n’est qu’à l’été 2010 que le ministère a amorcé certaines opérations devant mener à la délivrance de révocations.
Indépendamment de l’année en cause, nous
•
avons constaté que l’analyse des RAIF accuse un retard très important, puisque seulement 2 des 27 rapports en lien avec les attestations vérifiées sont acceptés à ce jour. De plus, les
données sont souvent incomplètes. Elles ne permettent pas de faire une analyse adéquate des travaux qui font l’objet d’une attestation. Par exemple, les RAIF ne contiennent pas toujours l’information exigée sur le coût des travaux. C’était d’ailleurs le cas pour les 2 RAIF acceptés.
Les représentants des UG ont signalé que l’exigence de réquisitionner la déclaration de
•
réalisation des travaux n’était pas claire au moment de l’introduction du formulaire y afférent. Une demande officielle a néanmoins été envoyée à tous les BCAAF au début de l’année 2010, mais plusieurs déclarations n’étaient pas encore parvenues au MRNF lors de notre vérification. Ainsi, nous n’en avons retracé aucune dans 50 p. cent des dossiers pour lesquels le formulaire était exigé.
Le MRNF n’a pas précisé non plus le travail attendu en lien avec la déclaration de
•
réalisation des travaux. Dans les 23 cas où celle-ci nous a été fournie, aucune analyse documentée ne permettait de s’assurer que les travaux respectaient effectivement les critères du programme. De plus, dans 17 de ces 23 dossiers, les informations appa-raissant dans la déclaration différaient de celles figurant dans le RAIF, notamment à l’égard des coûts et de la longueur des segments réalisés.
En ce qui concerne le traitement des demandes d’admissibilité et le suivi de la réalisation 5.40
des travaux, il aurait été nécessaire de prévoir des rencontres et des formations particulières pour les employés des UG, afin de bien les orienter dans leur travail. L’approche retenue, lors de l’entrée en vigueur du programme, a consisté à établir la marche à suivre au fur et à mesure des problèmes soulevés, en répondant par courriel aux questions des UG. Nous n’avons pas retracé de recueil officiel qui aurait facilité la consultation des directives par la suite. Plusieurs échanges d’intérêt général ont eu lieu avec certaines régions, mais il aurait fallu les étendre à l’ensemble des régions.
Bien que certaines présentations sur des aspects techniques du programme aient été faites 5.41
au comité responsable de la coordination régionale, aucune formation précise n’a été donnée au personnel des UG. Au MRNF, le processus en place consiste à informer les directions régionales des modalités des programmes, et ces dernières sont responsables de transmettre l’information aux UG pour leur mise en œuvre. Il est clair que cela a une incidence majeure sur la gestion du programme.
Nous avons recommandé au ministère des Ressources naturelles et de la Faune : 5.42
de préciser les critères d’admissibilité du programme, de concert avec le ministère
•
des Finances du Québec, en vue d’obtenir l’assurance de la conformité des crédits analyse tardive des raiF : seulement 2 des 27 rapports examinés ont été acceptés par le ministère des ressources naturelles et de la Faune.
de s’assurer qu’une supervision adéquate est effectuée, afin que les conditions
•
d’admissibilité se rapportant au programme de crédit d’impôt forestier soient respectées et qu’un suivi approprié des travaux soit réalisé en temps opportun.