Temps et modalités de la reconstruction

4.1.1. La nécessité de travailler dans le temps long

Dans son rapport sur la gestion de la post-crise (Chance et Noury, 2011) l’IRMA, pose les balises temporelles de la phase de reconstruction post catastrophe. Ils fixent le début au moment du retrait des secours, et la fin au moment où la communauté considère qu’elle a retrouvé un niveau de vie acceptable. Dans le même rapport, l’IRMA identifie six tâches principales de la reconstruction : du soutien aux populations, à la gestion financière, en passant par le diagnostic des dommages, l’administration de la reconstruction, la reconstruction physique et les retours d’expérience. Toutes ces tâches ont des temporalités propres qui se chevauchent, autrement dit, il faut les mener de manière concomitante. Certaines d’entre elles peuvent être planifiées ex antepour faciliter leur gestion ex post

comme les questions de relogement par exemple, qui s’inscrivent dans la tâche de reconstruction physique.

La temporalité du relèvement post-catastrophe s’étend sur les mêmes pas de temps que celle de la prévention : le long terme. Elle relève de problématiques spécifiques liées à la superposition des temporalités entre temps politique, institutionnel et administratif de la prise de décision, et le temps de la reconstruction physique qui peut varier selon les modalités constructives choisies qui vont nécessiter des études de faisabilité et l’impact. Temporalités auxquelles se superpose le temps médiatique, très dense dans l’immédiate post-crise puis de plus en plus dilué et orienté sur des sujets qui génèrent de l’audimat, comme la recherche de responsabilité et les conflits d’intérêts par exemple.

Hernandez (2009) met en avant le décalage entre les temporalités de la planification décidées par les gestionnaires et celle du choix de reconstruire – ou non – que prennent les habitants. Nous avons pu vérifier de décalage en Indonésie puisque la reconstruction spontanée a commencé avant les programmes officiels du gouvernement, et en France avec le cas du Var où le temps de mettre en place la procédure de délocalisation, certains propriétaires sinistrés avaient décidé de rester et de rebâtir leur bien. Pour les gestionnaires et financeurs il est nécessaire de composer avec les temporalités des sinistrés et donc d’assurer une dynamique de prise de décision et de mise en œuvre des politiques la plus rapide possible.

Les travaux menés sur les temporalités de la reconstruction visent le phasage de cette dernière.

Ainsi, Mc Entire (2007) s’inspire des travaux de Neal et al.(1995) pour positionner la reconstruction comme la quatrième phase du processus de prévention des risques naturels. Elle a pour but un retour à la normale voire la construction d’une situation nouvelle qui vise l’augmentation de la résilience. Vale et Campanella (2004) évoquent trois phases d’intervention post-catastrophe allant de l’urgence qui comprend les opérations de recherche et de secours, d’aide médicale d’urgence, de distribution de vivres et d’eau, ainsi que l’élaboration de solutions de relogement temporaire. Vient ensuite la phase de relèvement précoce qui est la période de transition entre l’urgence et la reconstruction. Puis la période de reconstruction à proprement parler qui consiste en la reprise de souveraineté des autorités locales (Machado, 2011). Cette approche est axée sur la gestion politique du territoire et de la reconstruction et englobe à la fois un retour à une situation antérieure et une évolution. Le but ultime de ces dynamiques est le rétablissement d’une stabilité politique. Cette conception du sujet, éminemment «top-down», ne laisse que peu de place aux autres temporalités évoquées plus haut et occulte la question des besoins des communautés. Quarantelli (1999) détaille le processus en cinq phases dont la première consiste à rebâtir juste après l’impact : il s’agit des opérations de remise en état et de reconstruction des infrastructures essentielles (routes, ponts, réseaux d’eau, d’électricité, de

gaz, etc.), afin de faire fonctionner le collectif. Puis vient la phase de restauration qui consiste à rétablir les conditions physiques et sociales d’avant la catastrophe. La reconstruction passe donc selon lui par un retour partiel (puisque limitée aux aspects physique) à l’état initial avant d’envisager une évolution. Cette étape autorise la réhabilitation qui vise la restauration de l’image des lieux dans l’objectif de développer le territoire, notamment en attirant les populations. Enfin, les phases de restitution et de relèvement permettent d’atteindre un certain degré d’acceptabilité de la situation post-catastrophe. Le travail de Quarantelli (ibid.) appréhende les différentes temporalités qui composent la dynamique de relèvement des territoires, en partant de l’urgence jusqu’au développement et elle replace les populations au centre du processus. Cependant, sa partition des temps ne décrit pas précisément les modalités de transition entre une phase et l’autre, et implicitement c’est la notion de succession des phases qui se dessine en filigrane. Tout se passe comme si le passage à la période d’après était conditionné par l’achèvement des mesures qui composent la précédente. Cette vision très théorique occulte la superposition des temporalités, or c’est ici que réside la complexité de cet objet d’étude.

Kates et Pijawaka (1977) puis Kates et al. (2006) ont proposé un modèle empirique qui représente l'imbrication des phases de réhabilitation et de reconstruction. La figure (cf. figure 18) ci-après a été élaborée à partir de l’étude de la reconstruction de la Nouvelle-Orléans suite à Katrina (Kates, 2006). Au-delà d'une phase initiale d'urgence qui s'étend sur une quinzaine de semaines à partir de la catastrophe, s'instaure une phase de restauration qui débute pendant la gestion de l’urgence à environ trois semaines de la catastrophe et qui perdure sur toute une année. La phase de crise dure tant que les secours sont actifs et que des personnes et des biens sont en danger. Elle se termine quand la source des dangers a été neutralisée ou a cessé, pour laisser place à l’évaluation des dommages. Cette phase peut varier en fonction de la cinétique de l’évènement : elle sera d’autant plus courte que l’aléa frappe dans un pas de temps restreint. Elle a d’ailleurs été très courte pour nos cas d’étude français puisque la source des dangers a cessé au plus tard 48 heures après avoir commencé et que les secours ont été actifs pendant une durée moyenne de 72 heures. Pour l’Indonésie, la situation a été différente puisque l’éruption du Merapi s’est étendue sur plusieurs mois (d’octobre 2010 à janvier 2011), et que les lahars se sont succédés durant toute l’année 2011 (De Bélizal, 2012). La mise en sécurité des personnes contribue aussi à éloigner tout «effet domino»³⁰ ou de « surcrise ». Dans le cas des

30«Les effets de dominos sont le fait d'un aléa entraînant par effet en chaîne l'événement catastrophique. L'aléa déclencheur, le plus souvent d'origine naturelle ou technique, produit des aléas dérivés, source de nouveaux désastres à l’intérieur ou au prolongement d’une catastrophe» (Provitolo 2005).

inondations, le danger le plus flagrant est celui d’une nouvelle montée des cours d’eau qui inonderait des secteurs jusque-là épargnés. On peut aussi prendre l’exemple du séisme du 11 mars 2011 au Japon qui engendra un tsunami, participant lui-même de la catastrophe nucléaire de Fukushima. Cette notion

«d’effet domino» illustre le caractère systémique des risques puisque les territoires sont interconnectés et interdépendants : les effets dominos peuvent transformer une catastrophe locale en catastrophe globale. Ensuite, la phase de post-crise consiste à rétablir les principaux services et fonctions économiques. Pour Hernandez (2009), la fin de la crise n’est pas marquée par l’évacuation des derniers réfugiés et ses conséquences peuvent perdurer trois ans après la catastrophe, comme ce fut le cas pour Katrina. D’Ercole et al. (2007) dans leurs travaux sur le passage de l’urgence à la reconstruction sur la côte péruvienne après le séisme de Pisco en août 2007, notent que trois mois après le séisme, plusieurs dizaines de milliers de personnes vivent toujours dans des conditions précaires, en attendant que la reconstruction commence. La situation de crise se maintient, mêlant les temporalités de l’urgence, de la réhabilitation et de la reconstruction alors même que l’urgence est terminée. Dans certains cas et notamment en milieu rural, la reconstruction officielle tarde alors que la reconstruction informelle commence rapidement. Ce fut le cas dans la province de Banda Aceh (Vinet et al.2011b) où cette période a été marquée par la confusion et le manque de coordination entre les ONG, les instances nationales et internationales. Madame le maire de Banda Aceh affirmait³¹ que l’état d’urgence avait perduré une année jusqu’en 2005. Elle parle ensuite d’une longue transition entre réhabilitation et reconstruction jusqu’en 2009, soit cinq ans après la catastrophe, et les années suivantes sont pour elle une reprise du développement de la ville.

31Side-eventde la WCDRR de Sendai – mars 2015.

Figure 18 :«The sequence and timing of reconstruction after Katrina in New-Orleans» (source : Kates et al., 2006)

Comfort et al. (2010) insistent sur l’importance de la période de transition entre urgence et reconstruction qui conditionne certains aspects du relèvement sur le moyen et long terme. C’est la période de l’identification des principaux intervenants, de la définition des grandes lignes des politiques, et du choix des procédures de gestion des risques sur les territoires sinistrés. Enfin il faut aussi pendant cette période identifier les modalités d’interaction entre les différents intervenants et leurs évolutions dans le temps, ce qui implique la nécessaire adaptabilité des activités (ibid.). Il conclut son étude sur la nécessité d’agir vite pour ne pas laisser s’installer la précarité. De nombreuses études de cas vont dans ce sens en démontrant que les situations de relogement temporaire pouvaient s’ancrer dans le temps long et devenir des situations de précarité permanentes. «The tension between speed and quality mismatch between resources and speed of recovery, and urgency of decision making before information and knowledge are established» (Johnson et Hayashi, 2012). La rapidité de la prise de décision (notamment en ce qui concerne l’élaboration de solutions de relogement) dépend de la rapidité de réalisation de l’évaluation des dommages. C’est sur cette base que les gestionnaires s’appuient pour calibrer et programmer les crédits ainsi que pour qualifier les territoires de «sûrs» ou de «dangereux», et ainsi envisager l’ouverture d’espaces à de nouvelles activités, de nouveaux besoins, générés par la catastrophe.

Selon Kates, la période de reconstruction prend le relais en débutant un mois après la catastrophe. Cette phase qui peut durer une dizaine d’années, débute véritablement quelques mois après que les premières estimations de dégâts qui précèdent la programmation des crédits aient été conduites. En France, le phasage des reconstructions post-crue s’est précisé entre 1999 et 2003, notamment avec les grandes inondations du sud de la France. Le processus de gestion de l’urgence et de la reconstruction, peu structuré avant 1999 (crues de l’Aude et tempêtes Lothar et Martin), est de plus en plus rodé techniquement et politiquement, même si les applications locales de la politique de reconstruction induisent une inégalité des situations (Vinet, 2007). Les avancées se font par capitalisation des données empiriques et les ajustements sont réalisés ad hoc. Puis vient le temps d’une reconstruction qui se confond petit à petit avec le développement (reconstruction II sur la figure de Kates). Elle commence selon Kates (2006), six ans après la catastrophe et s’étend sur plus de vingt ans (c’est le cas de Sendai notamment). Cette durée est en phase avec les constatations des spécialistes internationaux qui soulignent que les effets indirects de la catastrophe et de la reconstruction – surtout si elle a été mal faite – peuvent perdurer plus de dix ou 20 ans (Oliver-Smith, 1992 ; Gaillard, 2002).

Ce modèle présente l’avantage de prendre en compte le temps long et de proposer une théorisation à partir d’un cas singulier. Il met aussi en exergue le fait que les différentes phases ne se succèdent pas les unes aux autres mais qu’elles sont synchrones et qu’elles se chevauchent. Cependant, Alexander (2010) émet une critique liée à l’absence de prise en compte des facteurs économiques et politiques dans ce schéma. De fait, il ne permet pas de représenter les variations locales de temporalités et de progression de la reconstruction.

4.1.2. Les variations locales de temporalité

Certains travaux évoquent des variations locales dans l’enchainement des périodes de la reconstruction, autrement dit, certaines communautés se relèvent plus rapidement que d’autres. Quels sont les périodes qui prennent plus de temps et pourquoi ? Qu’est-ce que ces variations traduisent de la place de ces territoires dans un système plus vaste ? Ces variations sont particulièrement perceptibles quand on étudie la question du relogement. Elles se manifestent à différentes échelles, depuis la totalité de l’aire affectée par la catastrophe, jusqu’au niveau infra-communautaire. Quarantelli (1985) note par exemple que les locataires mettent plus de temps à se relever que les propriétaires. En règle générale, le relogement est un processus particulièrement long qui s’accorde mal avec la volonté des victimes de se relever des décombres le plus rapidement possible (Quarantelli et Dynes, 1972 ; Davis, 1978). Les programmes de relogement temporaire mis en place par les ONG sont souvent d’une utilité limitée car ils débutent en même temps que les opérations de reconstruction spontanées menées par les habitants et peuvent se révéler contreproductifs car ces abris temporaires sont susceptibles de devenir

permanents pour les plus foyers les plus démunis. En effet, nous avons pu observer sur nos terrains indonésiens que certains foyers qui étaient dans des situations de grande pauvreté, ceux dont un des membres était malade, et les foyers de personnes âgées avaient réhabilité leur bien avec l’aide de donateurs privés et d’ONG, sans attendre de solution de relogement ou d’aide financière de la part du gouvernement. Cette réhabilitation a pour objectif d’éviter le passage par les centres de relogement temporaire où les conditions de vie sont très précaires. La variation locale des temporalités de reconstruction s’opère ici à l’échelle infra-communale.

Les travaux à l’échelle de l’individu ou de la communauté mettent en avant l’importance des variations locales de temporalités. La première phase de la période post-crise est qualifiée par Revet (2006) de période de «survie». Ce sont les premières heures de l’évènement qui sont structurées par la façon dont les personnes font face au phénomène naturel et s’organisent pour survivre. La notion centrale de cette période est l’entraide, ce que l’auteure appelle «la communauté de survie» (Revet, 2006). C’est aussi le temps où les intérêts communautaires et individuels se rejoignent, De Vanssay (2010) parle de « rassemblement de la communauté » pour effectuer les opérations de remise en état.

Cette phase de «survie» empiète sur la suivante, celle des secours dont la durée est courte et qui est marquée par les notions de héros et de protection (Revet, 2006). De Vanssay (2010) note deux étapes majeures de l’évolution psychologique des sinistrés : la prise de conscience du caractère irréversible de la nouvelle situation, autrement dit la certitude de ce que l’on perd ; et la reconnaissance de la nécessité d’effectuer des choix parmi les priorités reconnues, autrement dit l’incertitude de l’issue positive ou négative des décisions prises. Dans un premier temps toutes les actions sont dirigées vers le relèvement de la cellule familiale, puis succède à cette période de repli un élan vers l’autre, une période d’altruisme (ibid.). C’est ici que naissent les récits d’actions héroïques, et qu’en tant qu’observateur, on se doit d’insister sur la dignité de ceux dont l’intégrité physique et morale a été atteinte mais qui se battent pour se relever. Il y a ensuite un mouvement de négation, de déni des pertes, qui est perçu par les sinistrés comme une nécessité : celle «d’oublier pour avancer» (entretien PSE anonyme Nord, 2011), pour réussir à se focaliser à nouveau sur les tâches quotidiennes qui marquent le début d’un retour à la normalité. La rapidité de prise de décision est un prérequis pour le bon déroulement de la phase de relogement. La longueur de la prise de décision par les autorités et la durée de la mise en œuvre de ces décisions conduit à la dégradation des biens. Hernandez (2009) remarque que ces lenteurs sont interprétées par les populations comme des signes d’impuissance des pouvoirs locaux, ce qui contribue à aggraver le problème de légitimité dont souffraient déjà avant la catastrophe les institutions de la Nouvelle-Orléans en charge de la reconstruction. In fine, la conséquence a été le désengagement des populations. Cette période est aussi celle des indemnisations

et l’auteure note aussi que deux ans après la catastrophe, moins de 12 % des sinistrés ont reçu un chèque de remboursement et quatre ans après, un peu plus de 50 % a été indemnisé (Hernandez, 2009). De fait, la reconstruction s’est étendue sur différentes temporalités pour ces populations et l’aspect financier conditionne largement la capacité des communautés à se relever rapidement. Les contraintes financières sont accompagnées de contraintes techniques et légales qui contribuent à l’extension du processus dans le temps. Les mesures mises en œuvre pour rebâtir et relever le territoire et la société sont bien souvent des procédures classiques peu adaptées aux problématiques temporelles de la reconstruction. Par exemple, le fait d’avoir à passer par les procédures classiques d’appel d’offre a retardé la reconstruction du réseau Adduction d’Eau Potable (AEP) et des cours d’eau aux Antilles après le cyclone Lenny (De Vanssay, 2010). Dans l’Aude le constat est le même : les procédures classiques du code des marchés publics ont pu expliquer le décalage entre la programmation des travaux et leur réalisation effective.

L’on comprend aisément que reconstruire rapidement soit une nécessité, toutefois la question se pose de façon différente selon quel on traite des ouvrages d’art, de protection, ou du logement. Pour les ouvrages d’art ou les digues, la nécessité de reconstruire au plus vite n’est pas favorable à une modification de leurs caractéristiques, surtout lorsqu’ils ne sont que partiellement endommagés.

Dimensionner de nouveaux ouvrages, utiliser de nouveaux matériaux, de nouvelles techniques exige des études préliminaires qui demandent plusieurs mois au minimum. Par ailleurs, des contraintes pèsent sur certains ouvrages comme le classement à l’Inventaire des Monuments historiques ou au patrimoine mondial de l’Organisation des Nations unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO). Dans ce cas, la reconstruction doit intégrer des règles strictes dans les modalités constructives (qu’elles intègrent une «éthique préventive» ou pas). De plus, le principe de responsabilité freine les modifications : si un ouvrage est réaménagé et qu’un effet néfaste (prévu ou imprévu) apparaît lors de la catastrophe suivante, la responsabilité des dommages pourra être imputée au maître d’ouvrage. La méconnaissance des effets induits, positifs ou négatifs, l’absence d’assurance sur les gains d’une reconstruction différente, et l’absence de critères permettant de juger d’une amélioration³² (Vinet, 2003), sont autant d’obstacles à l’intégration de modifications dans la conception et construction d’ouvrages ou aménagements hydrauliques après un sinistre. C’est donc ici que la question de l’incertitude dans la prise de décision est conviée. Les incertitudes concernent

32 D’où l’importance de créer des indicateurs et des Analyses Coûts Bénéfices (ACB) de la reconstruction planifiée et spontanée pour quantifier le gain.

notamment les conséquences des décisions prises dans un contexte temporel tendu sur des enjeux interagissant par leur appartenance à un système réticulaire et multiscalaire.

Réduire les incertitudes passe par une amélioration des connaissances et donc par l’élaboration d’outils de mesure et de méthodes d’évaluation. Maret et Cadoul (2008) évoquent le fait que sur un pas de temps de cinq à dix ans, la résilience réside dans la revitalisation de l’économie et dans la reconstitution de l’offre de relogement, deux dynamiques intimement liées. Dès lors, le taux de retour

Réduire les incertitudes passe par une amélioration des connaissances et donc par l’élaboration d’outils de mesure et de méthodes d’évaluation. Maret et Cadoul (2008) évoquent le fait que sur un pas de temps de cinq à dix ans, la résilience réside dans la revitalisation de l’économie et dans la reconstitution de l’offre de relogement, deux dynamiques intimement liées. Dès lors, le taux de retour