La gestion du relogement par les gestionnaires et décideurs

5.3.1. Typologie des relogements, de l’urgence au relogement permanent

Le relèvement des populations ne se limite pas au rétablissement des fonctions du territoire.

Les questions de relogement et de reprise du développement économique des foyers sont fondamentales. Le chapitre suivant leur est dédié. La problématique centrale du relogement est de réduire la vulnérabilité des communautés déplacées en les sortant de la zone de risque, tout en maintenant leurs fondements culturels, sociaux, économiques et politiques. Le facteur d’échec des politiques de relocalisation le plus cité est le manque de coordination entre les gestionnaires et avec la population concernée. L’implication des victimes est le moyen le plus efficace de produire une politique de relogement durable. Dans un premier temps il est nécessaire d’établir une connaissance des conditions locales et des ressources disponibles afin de tirer parti des ressources et de la capacité d’action et de résilience intrinsèque des sinistrés. Ainsi les approches participatives et communautaires donnent-elles de meilleurs résultats que les politiques imposées sans consultation. Les victimes ont une très forte capacité d’action en période de reconstruction (Quarantelli et Dynes, 1972 ; Davis, 1978). Les aider à réhabiliter et reconstruire eux-mêmes leurs biens constitue un levier de la résilience.

Après le tsunami de 2004, les aides à la réparation ont été très limitées. Ce fut aussi le cas pour la reconstruction suite à l’éruption et aux lahars du Merapi en 2010 et durant les années suivantes. En 2005, le Bureau de la Réhabilitation et Reconstruction (BRR) estimait entre 80 000 et 110 000 logements à réparer, seuls 25 000 ont bénéficié d’une aide financière et très peu d’ONG ont investi ce champ. La priorité a été donnée à la construction de nouveaux logements, plus facile, plus contrôlable sur les plans techniques et financiers, et aussi plus visibles pour les ONG et les élus. La réparation peut ainsi être qualifiée de «parent pauvre» de la reconstruction (Vinet et al., 2011b). Elle est en effet plus complexe à contrôler que la reconstruction de logement.

Les problématiques de relogement sont présentes tout au long de la reconstruction, depuis le relogement d’urgence en passant par le relogement temporaire jusqu’au relogement permanent (cf.

figures 28, 29 et 30).

Figure 28 :Typologie des abris d'urgence

Les abris d’urgence auto construits répondent à une nécessité, comme ce fut le cas au Népal suite au séisme de mai 2015 où les sinistrés se relogeaient eux-mêmes dans les jardins des maisons alors même que les bâtiments n’étaient pas effondrés, mais par peur que les répliques ne les fassent s’écrouler (cf. figure 28). Mc Entire (2007) relève un certain nombre de problèmes récurrents du relogement d’urgence, parmi lesquels le manque d’assistance médicale adéquate, la mauvaise distribution des ressources dans les zones de relogement qui peut être relié au faible taux d’occupation des logements dans les centres, et enfin les problèmes générés ou accentués par la promiscuité tels que les conflits, ou le non-respect des règles de vie collective, par exemple.

Le relogement d’urgence et temporaire sont une nécessité car le processus de reconstruction prend plusieurs années. Si les relogements temporaires sont suffisamment bien construits ils permettent une certaine stabilité aux populations déplacées qui n’auront pas à changer de logement fréquemment. En Indonésie, les matériaux utilisés dans les centres de relogement temporaires ont pu être réutilisés par les foyers pour la construction du logement au centre permanent. Cependant, la construction de ces centres temporaires est coûteuses, et nombreuses sont les critiques qui pointent que ces sommes sont perdues alors qu’elles pourraient être investies dans la reconstruction de maisons permanentes et dans les subventions au relèvement des populations. D’autres mettent en avant le fait que les centres temporaires n’attirent pas de financement justement de par leur caractère temporaire.

«Any such temporary short or medium term solution should be considered as a component of a longer term recovery process providing contextually appropriate sheltering options⁴⁸», Saunders⁴⁹. Les aspects négatifs du relogement temporaire ne doivent pas faire oublier les gains et aspects positifs.

Le relogement temporaire est souvent spontané et focalisé sur une localisation optimale pour répondre aux besoins des populations. Parfois, le relogement se fait dans le jardin du bien sinistré ou chez les voisins (cf. figure 29) pour surveiller, comme ce fut le cas dans le Nord lors de la tornade en 2008 par exemple. «Il fallait composer avec les volontés de chacun : certaines personnes souhaitaient ne plus revenir dans ce quartier, d’autres souhaitaient avoir leur mobile home juste en face de leur maison pour surveiller leurs biens, d’autres ne voulaient revenir qu’une fois que leur maison serait finie ; ça dépendait des sensibilités de chacun et nous avons fait au mieux pour les satisfaire… » (entretien agent de mairie de Hautmont, 2011).

48 «De telles solutions temporaires de court et moyen terme devraient être considérées comme les composantes d'un processus de reconstruction à long terme, offrant des alternatives de relogement contextuellement appropriées» (traduction Moatty).

49Site internet Œuvre durable et i-Rec : « Vulnerability, Resilience and post-disaster reconstruction – International debate ».

Figure 29 :Typologie des relogements temporaires

Le sentiment d’insécurité en période post-catastrophe est fréquent. Il fait partie des effets induits par les chocs et dommages au même titre que le sentiment d’impuissance et de chagrin ou encore celui de culpabilité (Commission Economique d’Amérique Latine et des Caraïbes, 2001, De Soir, 1998). Pour limiter l’impact du dernier point soulevé, lors de la reconstruction de Kobé après le séisme de 1995, le relogement temporaire a été organisé par quartier. L’objectif était aussi de renforcer les structures sociales préexistantes à la catastrophe. Dans les centres de relogement, les foyers ont été conviés à des réunions de quartier pour participer à la planification de la reconstruction. Ils étaient répartis en groupes avec un porte-parole et vingt ans après, ils sont encore structurés de la même manière. Leur représentant assiste aux réunions en préfecture et fait remonter les informations émanant des groupes, et les informe aussi des décisions prises par les autorités. Le postulat était qu’en recréant une proximité entre voisins, la vulnérabilité des populations serait réduite car « si les gens se connaissent ils s’aideront. Nous essayons de faire du top-down mélangé avec du bottom-up. On veut recréer ce qui se perd en ville aujourd’hui : la vie de voisinage. L’autre objectif est de faire remonter les informations et les problèmes du terrain» (entretien agent de la préfecture de Kobé, 2015). C’est l’avantage du relogement temporaire puis permanent en habitat regroupé (cf. figure 30).

Figure 30 :Typologie des relogements permanents

C’est un peu la même organisation que ce qui a été mis en place en Indonésie. Le gouvernement indonésien avait d’ailleurs reçu une assistance technique de l’Agence Japonaise de Coopération Internationale (JICA) pour mettre en place le programme de relogement. Ce n’est pas le seul pont en matière de reconstruction entre les deux pays. L’on retrouve des similitudes dans les modes de protection consistant à endiguer les cours d’eau et à construire aux normes parasismiques.

En Indonésie, il est encore trop tôt pour juger de la réussite ou de l’échec du programme de relogement, mais on peut à ce stade affirmer qu’il a manqué d’une vision du développement à plus long terme.

5.3.2. Prise en compte du risque dans la reconstruction des habitations

Le relogement quand il se fait sur place peut aussi intégrer des mesures préventives. Mais la prise de décision et la communication doivent être rapides car l’expérience montre que les réhabilitations spontanées commencent rapidement après la catastrophe. Ici seront traités les défis pour les acteurs institutionnels et collectifs qui ne sont pas «community based». Les conséquences des choix faits en matière de relogement par les acteurs sur les populations seront traitées dans le chapitre suivant. Les conséquences en termes de recomposition territoriale seront traitées dans la troisième partie.

La question des évacuations qui précèdent la période de reconstruction, est une composante du relèvement des populations car elle peut avoir un impact important sur le relogement temporaire et permanent des populations. Peackok et al. (in Rodriguezet al., 2006) mettent en avant le fait que les centre d’hébergement d’urgence publics sont occupés en grande majorité par les familles et personnes les plus marginalisées socialement, comme ce fut le cas pour Katrina dans le Super Dôme, les auteurs précisent que les plus vulnérables n’ont pas pu évacuer pendant Katrina car ils n’avaient pas de moyen de transport. D’autres ont évacué mais ne peuvent plus revenir faute de moyens, et beaucoup de ceux qui quittent leurs territoires après une catastrophe vont se réfugier dans les grandes villes et viennent grossir les bidonvilles des méga cités (Maret et Cadoul, 2008). Pour les foyers ayant subi le plus de dommages, le relogement temporaire s’étend sur plusieurs années et peut même aller jusqu’à devenir le logement permanent si les foyers n’ont pas les moyens de reconstruire. En matière de relogement permanent aux USA, il y a très peu d’intervention de la part de l’Etat fédéral et des gouvernements locaux. La gestion est laissée au marché immobilier et économique, ce qui engendre une ségrégation raciale dans le sens où les minorités ethniques ont beaucoup de difficultés à trouver un logement et à le faire assurer, dans tous les cas elles payent plus cher que les blancs (Peackok et al., in Rodriguezet al., 2006).

Opter pour une reconstruction qui intègre des mesures d’adaptation du bâti aux aléas coûte plus cher que la reconstruction à l’identique. La conséquence est que, souvent, les maisons sont plus petites que celles qu’occupaient les populations avant la catastrophe (cf. figure 31).

Figure 31 :Plan d’une maison javanaise (en haut) et de quatre types de maisons de la relocalisation (en bas)

Ce fut le cas sur nos terrains d’étude indonésiens où les maisons de la relocalisation sont en moyenne deux fois plus petites que les maisons traditionnelles javanaises. Cependant, il est fréquent que les maisons traditionnelles abritent plusieurs foyers : les grands-parents, les enfants et leurs époux et épouses, ainsi que les petits-enfants alors que les maisons de la relocalisation n’abritent qu’un seul foyer à la fois. Le risque principal avec ces petites maisons est de voir des extensions précaires s’ajouter aux maisons «aux normes» (cf. figure 31). L’on peut y voir ici un des effets négatifs de vouloir transposer des technologies et techniques de construction des pays riches vers les pays en développement. Elles se révèlent souvent trop couteuses et nécessitent une main d’œuvre qualifiée rarement disponible localement, ce qui peut conduire à repousser les pauvres vers les zones dangereuses et / ou dans des constructions précaires. Or, l’emploi de main d’œuvre extérieure est souvent cité comme raison principale de l’inflation qui caractérise les mois suivant la catastrophe (Wisner et Walker, 2006). Comerio (1997) remarque en analysant le relogement suite au séisme de Northridge à Los Angeles que les familles les plus pauvres se sont retrouvées dans des conditions très précaires car leurs logements étaient habitables d’un point de vue technique mais insalubres. De fait, ils n’ont pas été inclus dans les programmes officiels de relogement. Certains propriétaires ont profité des indemnisations pour améliorer la qualité des logements qu’ils mettent ensuite à la location. Les loyers ont augmenté, devenant inabordables pour les plus pauvres qui n’ont pas accès à la propriété.

De manière générale les stratégies gouvernementales de reconstruction font peu de cas des locataires (Quarantelli, 1985).

Si l’on se focalise sur la question du logement, il faut distinguer deux situations selon que la catastrophe a entraîné la destruction des habitations (séisme, tornade, crue torrentielle) ou que la catastrophe a entrainé des pertes lourdes sans endommager les structures des bâtiments comme ce fut le cas lors de la tempête Xynthia par exemple. Dans le premier cas, la question se pose d’une reconstruction planifiée ou spontanée, sur place ou ailleurs, à l’identique ou intégrant une dimension préventive (cf. figure 32). Dans le second cas, il faut envisager la destruction des bâtiments, la sanctuarisation du site et la relocalisation sur un territoire moins exposé. Les délocalisations sont constituées de quatre axes principaux : 1) le législatif et réglementaire, 2) le social, 3) l’économique et 4) le territorial. La procédure de délocalisation consiste en une évacuation définitive des sites où le danger est trop important et comporte une dimension de soudaineté qui réduit considérablement les temps d’évacuation des populations en cas de crise, et qui induit des moyens de sauvegarde et de protection plus couteux que les mesures d’expropriation. L’initiative est prise par le préfet mais peut aussi émaner de tout citoyen en faisant la demande. La procédure comporte plusieurs phases, allant de la constitution d’un dossier de première analyse qui reçoit l’avis du préfet et du Ministère de la

Prévention des Risques Majeurs, jusqu’à la publication d’un arrêté ministériel ou préfectoral actant la délocalisation. Entre temps, un dossier d’enquête publique est ouvert, c’est à cette occasion que l’on prend en compte l’avis des populations, à titre consultatif. Puis, le projet de délocalisation doit faire l’objet d’une déclaration d’utilité publique pour être mis en œuvre. L’indemnisation pour l’expropriation provient du FPRNM. Il finance les expropriations et les mesures pour empêcher toute occupation future des terrains expropriés qui doivent être rendus inconstructibles dans un délai de trois ans.

Figure 32 :Prise en compte du risque dans la reconstruction des habitations privées

Dans l’Aude un certain nombre de bâtiments ont été rachetés par l’Etat afin de diminuer le nombre d’enjeux vulnérables exposés. La procédure de rachat au titre du FPRNM n’a pu être mise en œuvre immédiatement après la catastrophe car la plupart des communes ne disposaient pas d’un PPRI approuvé. Pour pallier ce manque de réactivité, une procédure d’aide au relogement provisoire et définitif a été mise en œuvre. Elle était accompagnée d’une aide à la reconstruction qui subventionnait des travaux préventifs (cf. figure 32). Dans le Nord après la tornade, les subventions de l’ANAH ont permis de couvrir le montant des travaux de rénovation énergétique. Face à la faible récurrence du risque de tornade, les élus ont préféré orienter la reconstruction vers les principes du développement durable plutôt que vers ceux de la réduction du risque de catastrophe. Les aides à la reconstruction sur place mais moins vulnérable sont représentées dans le schéma ci-dessus. Les aides de l’ANAH ont été mobilisées dans le cadre d’un PIG et d’une OPAH qui sont des procédures lourdes (cf. figure 33). En ce qui concerne les aides au relogement définitif, le montant des aides a été prélevé sur le FSL mobilisés dans le cadre d’une procédure RHI (cf. figure 33). Ces deux procédures ont été déplafonnées pour permettre à un maximum de foyer de prétendre aux aides.

La procédure RHI avait ainsi été déviée de sa finalité initiale pour répondre à l’urgence de la remise en état, dans le cadre d’une OPAH, en collaboration avec les conseils généraux des départements impactés (Aude, Pyrénées Orientales, Tarn, Hérault) et l’ANAH (Deneux et Martin,

2002 ; Vinet, 2010 ; Defossez, 2009). Les dispositions de l’opération programmée dans l’Aude ont été appliquées ensuite dans le cadre d’autres sinistres d’inondation, afin de réduire la vulnérabilité des constructions à ce type de risque. Cette procédure a notamment été mise en œuvre dans le département de la Somme, suite aux inondations survenues en 2001. Les aides de l’ANAH servent au financement des travaux de réhabilitation et non à la reconstruction à l’identique. Cette dernière étant financée par les indemnisations des contrats d’assurance. A ce sujet, l’on peut regretter que les travaux de réduction de la vulnérabilité ne soient pas inclus dans les programmes de travaux de l’ANAH en dehors des périodes de reconstruction, ce qui posait les conditions de l’instauration de mesures préventives avant que la catastrophe n’ait lieu. Les travaux éligibles pourraient être ceux prescrits dans les PPR pour les territoires qui en sont dotés⁵⁰. La commission d’attribution des aides au logement répartissait les aides en fonction du nombre de personnes à reloger mais sans tenir compte de la taille de l’ancien logement.

L’objectif de l’indemnisation était de permettre aux propriétaires de se reloger.

Figure 33 :Organisation de l'aide au relogement des sinistrés dans l’Aude en 1999

On retrouve ce type de montage administratif sur nos trois terrains d’étude français. L’aide était attribuée sous forme de prêt ou de subvention en fonction de la situation de la famille, de la

50Ces points seront détaillés dans la quatrième partie.

gravité des dégâts et des revenus du foyer. Les assurances payaient la remise en état de la maison et l’Etat complétait pour que les propriétaires puissent se reloger. Pour ceux qui souhaitaient vendre leur bien, une convention a été passée avec un bailleur social pour la construction des nouvelles maisons.

Ce bailleur faisait aussi de l’accession à la propriété, il bénéficiait donc du cadre juridique et compétences nécessaires pour faire les travaux. Il y avait un plan type de la structure interne de la maison, avec quelques modifications possibles, et les foyers adaptaient en fonction de leurs besoins.

Cette procédure a été active pendant une période de trois mois. Les PPRI ayant été approuvés par anticipation en janvier 2000, c’est ensuite le FPRNM qui a permis de financer les rachats. Cette procédure, si elle reste traumatisante permet tout de même de réduire les enjeux vulnérables en zone à risque. Cependant, la question se pose lors de ces rachats sur les fonds de l’Etat de la responsabilité des élus dans l’implantation des logements en zone à risque. Ce sont en effet les maires qui délivrent les permis de construire même si l’Etat (par le biais de la DDTM) donne un avis consultatif. Dès lors, on pourrait distinguer les rachats qui seront de la responsabilité de l’Etat et ceux qui seront du devoir du maire car liés à une erreur d’aménagement. Force est de constater que dans une large majorité des cas, l’Etat assume cette responsabilité à la place des élus. Les cas de rachats par la commune restent très marginaux comme ce fut le cas dans le Var après 2010 où 50 maisons (soit 5 % des logements inhabitables après les inondations) ont été rachetées par l’Etat et une a été rachetée par la mairie de Draguignan car elle était inondées par débordement du réseau des eaux pluviales qui était sous dimensionné. En Martinique, suite au cyclone Lenny en 1999, ce sont 300 personnes qui ont dû être relogées (De Vanssay, 2010). La municipalité s’est occupée de la cherche du terrain pour construire un lotissement et de la sélection des familles bénéficiaires. La DDE a alors lancé un appel d’offre aux entreprises et a lancé une procédure RHI afin de débloquer une dotation de l’Etat pour réhabiliter les logements en urgence. La mairie signe alors une convention et les travaux ont pu commencer en avril 2000. Cette procédure a permis de proposer une solution rapide pour diminuer la vulnérabilité. Malgré la rapidité de cette procédure, les sinistrés avaient déjà commencé à réhabiliter leurs maisons sur le front de mer. De Vanssay conclu alors que la politique de relogement n’a reçu le succès espéré et qu’il aurait été plus rentable et efficace d’aménager le littoral en prenant les risques en compte plutôt que de construire ce lotissement à l’intérieur des terres car les habitants reviendront sur le littoral.

Le gouvernement indonésien n’a pas subventionné la réhabilitation des maisons au village. La quasi-totalité des villages que nous avons étudiés sont en zone à risque fort à très fort et dans sa

Le gouvernement indonésien n’a pas subventionné la réhabilitation des maisons au village. La quasi-totalité des villages que nous avons étudiés sont en zone à risque fort à très fort et dans sa