Facteurs explicatifs de la durée de la reconstruction

4.2.1. Le rôle de l’aléa

Comme cela a été évoqué plus haut, la cinétique de l’aléa jour un rôle dans la temporalité de la période de crise. Si on constate en effet, sur les cas de l’Aude, du Var et du Nord un démarrage rapide de la reconstruction, ce n’est pas toujours le cas. Prenons par exemple le cas de la Somme après les inondations au printemps 2001 qui ont submergé la plaine pendant un peu plus de deux mois. Dans ce cas de figure la reconstruction ne peut démarrer qu’après le retrait des eaux. Que ce soit pour le Val de Sambre (Nord), l’Aude ou la Dracénie (Var), la catastrophe se déroule sur des temporalités beaucoup plus rapides et la reconstruction peut démarrer beaucoup plus tôt. Cependant elle ne suffit pas à expliquer le patinage au démarrage que l’on observe dans certaines situations. A l’échelle internationale, on observe des difficultés liées à la capacité des gouvernements locaux à faire débuter la reconstruction. Dans de nombreux cas, ce sont les ONG qui assurent le lancement des opérations, ou bien le gouvernement central par le biais de programmes dotés de moyens humains, matériels et financiers particuliers. Ce fut notamment le cas en Indonésie où le gouvernement central a décidé de la création du programme Rekompak pour administrer la reconstruction en assistant, voire en faisant à la place des structures de gestion communales dont les capacités d’action étaient largement dépassées.

Ce programme a été mis en place pour la première fois après le tsunami de 2004 sur l’ile de Sumatra, depuis il est réactivé après les grandes catastrophes qui marquent le territoire (séisme de mai 2006 dans la région de Yogyakarta, éruption en 2006 et 2010 du Merapi). La mission des équipes de médiateurs de Rekompak est d’organiser le relogement pérenne des communautés exposées en dehors des zones à risque.

L’intensité de l’aléa croisée avec la vulnérabilité physique et la forte exposition des enjeux joue aussi un rôle à travers la nature des dommages et la quantité de bâtiments et d’infrastructures endommagés. Au Japon par exemple, le processus de reconstruction a été long à initier pour plusieurs raisons dont la quantité de dégâts et de gravats qui jonchaient les lieux suite à la combinaison du séisme suivi du tsunami. Leur présence empêchait de réaliser une estimation de l’ampleur de la catastrophe et de débuter la reconstruction. De plus, lors du séisme, 23 réservoirs d’hydrocarbures ont été endommagés et ont pris feu. Lorsque le tsunami est arrivé, les réservoirs ont été submergés et les hydrocarbures se sont répandus au-dessus de l’eau, propageant le feu sur son passage. Dans la province de Fukushima la catastrophe nucléaire qui s’en est suivie a répandu des substances hautement radioactives et toxiques. Le traitement de ces déchets spécifiques est long, d’autant plus quand il n’est pas préparé et que les moyens et lieux de stockage et de destruction ne sont pas anticipés.

L’enlèvement et le tri ont pris plusieurs semaines car il fallait aussi gérer la question des morts qui se trouvaient mêlés aux débris. Pour des questions de salubrité publique, les corps ont été enterrés dans des cimetières conçus spécialement pour les morts du «Great East Japan Earthquake and Tsunami».

Dans ce type de configurations où le pourcentage de destruction dépasse largement les 50 % sur le territoire sinistré, le temps du nettoyage et du déblaiement peut être très long, dès lors il est nécessaire de développer rapidement des solutions temporaires et alternatives pour les foyers démunis et pour la plupart endeuillés.

4.2.2. L’adaptation du territoire et la durée des études en post-catastrophe

Le choix de reconstruire différemment implique de faire des études (qui pourraient être faites avant si la reconstruction était anticipée). Dès lors l’adaptation du territoire et de la société demande du temps et se fait nécessairement au détriment d’une reconstruction rapide. A ce titre, reconstruire à l’identique peut être conçu comme une forme de résilience puisque cela permet de reconstruire rapidement (à condition que les fonds soient disponibles en quantité suffisante et rapidement). C’est particulièrement vrai pour la gestion du relogement.

La question des temporalités est centrale dans l’étude de la reconstruction car elle permet d’appréhender le relèvement de manière décloisonnée. Elle constitue une entrée pertinente pour l’élaboration d’un cadre conceptuel de la reconstruction d’une part, et pour évoluer vers une meilleure anticipation de ces situations d’autre part. Plusieurs facteurs peuvent expliquer le temps long de la reconstruction parmi lesquels le niveau de richesse des différentes communautés sinistrées. Les populations pour qui la reconstruction prend le plus de temps sont souvent les plus démunies. En France, l’obligation de contracter une assurance sur son logement assure, en théorie, la capacité

financière des foyers à réhabiliter et à reconstruire leurs logements. En réalité, tous les foyers ne sont pas assurés, et certains sont mal assurés. Or ce sont souvent les plus pauvres, qui vivent parfois dans des constructions illégales et qui ne sont pas assurés. La problématique des personnes mal assurées est particulièrement importante. Prenons l’exemple des sinistrés du séisme et du tsunami du Japon en 2011. Les logements et les entreprises étaient assurés pour les dommages causés par un séisme et pas pour ceux causés par un tsunami (entretien agent municipal de Minamisanriku, 2015). Les assurances ont refusé de couvrir les frais de remise en état des biens sinistrés par les eaux. Dans le cas de la Nouvelle-Orléans, les logements étaient assurés pour les effets du vent et le risque inondation était couvert par une extension de garantie que les plus pauvres ne pouvaient pas payer (Kates et al., 2006, Bullard et Wright, 2008). La reconstruction prend d’autant plus de temps puisqu’ils n’ont pas les ressources financières et qu’ils ne bénéficient pas des indemnisations pour se relever. Cette lenteur contribue à maintenir, voire à augmenter les vulnérabilités en faisant perdurer une situation de précarité. Le défaut d’assurance n’est pas l’apanage des plus pauvres, on retrouve des aussi des foyers aisés dans ces situations. Ce sont en général des personnes appartenant à la classe moyenne à haute qui ont fait le pari de s’assurer a minimapensant que «ça (une catastrophe) ne [leur]arrivera jamais» (entretien PSE anonyme Var, 2014). Les temporalités de reconstruction sont pour eux moins longues puisqu’ils ont suffisamment de ressources personnelles pour pallier ce «défaut d’assurance».

Un autre facteur qui peut expliquer de longues temporalités de reconstruction réside dans le principe de «reconstruire en mieux». En effet, si l’on considère la phase de reconstruction comme une opportunité d’amélioration, sans qu’il y ait eu pour autant de réel travail d’anticipation des travaux préventifs à mettre en place, il est nécessaire de mener des études pour reconstruire le bien autrement afin de limiter la part d’incertitudes dans le choix des modalités constructives. Ce fut le cas pour le pont de Taradeau par exemple dans le Var après les inondations de juin 2010. Le pont a été détruit pendant l’inondation par érosion des berges de la Florieye élargissant ainsi le lit et interdisant d’un point de vue physique la reconstruction à l’identique. Un pont temporaire d’urgence a été mis en place et en parallèle, des études ont été réalisées sur une durée de quatre ans pour reconstruire un pont plus adapté aux caractéristiques des inondations dans ce secteur. Plus largement, c’est toute la traversée du village qui est repensée et réaménagée en prenant pour point de départ, non pas la situation préexistante à la catastrophe mais bien la configuration générée par la catastrophe. Le gain immédiat de ce type de décision n’est pas évident puisqu’il génère des difficultés en matière d’accessibilité (pont temporaire à une seule voie pendant quatre ans). Mais sur le temps long, il devrait permettre de gagner en sécurité puisque les ruptures d’accès devraient être évitées et en coûts de reconstruction. Le gain à long terme rejaillit alors sur la collectivité et plus largement sur l’ensemble des contribuables.

Le manque de flexibilité des financements de la reconstruction, notamment en ce qui concerne les biens publics contribue aussi à expliquer ces lenteurs. Si les fonds d’urgence sont bien adaptés aujourd’hui aux problématiques de temporalité, il en va différemment des fonds de reconstruction. En France, on dispose d’un certain nombre d’outils de programmation des crédits et de financement des opérations de secours, de déblaiement et de nettoyage qui peuvent être débloqués rapidement et qui facilitent ainsi le rétablissement des conditions de sécurité rapidement après la fin de l’évènement. De même à l’échelle internationale, les mécanismes d’aide d’urgence sont bien rodés. Leur intervention est rapide mais pourrait certainement gagner en efficacité grâce à plus de coordination entre acteurs.

Les fonds destinés à la reconstruction sont beaucoup moins nombreux et leur création est récente. Les catastrophes des dernières années ont amenées les financeurs à abonder dans des fonds spécifiques pour ne pas puiser dans les crédits destinés à d’autres postes de dépense. Les différents programmes de subventions sont calibrés sur les montants issus de l’évaluation des dommages. En France, les services de l’Etat effectuent une estimation des montants des dommages aux biens publics qui permet de calculer des taux de subventions en fonction d’un certain nombre de critères devenus de plus en plus

«restrictifs» pour limiter les effets d’aubaine et accélérer la programmation des crédits. Dans le Var, suite aux inondations de 2010 et 2011, une grille d’estimation des coûts des dommages a été élaborée.

Elle comporte un certain nombre de critères qui dégrèvent les taux de subvention.

Le défaut d’entretien d’un bien et l’absence de mesure préventive sur le territoire de la collectivité en sont deux exemples. Cette grille fait gagner du temps au moment de l’estimation et au moment du traitement des données. En effet, il n’est pas rare que pour des catastrophes de grande envergure géographique plusieurs personnes effectuent cette tâche. Une méthode standardisée facilite donc la gestion et le traitement d’une grande quantité de données. Suite à cette estimation, la Cellule Interministérielle de Reconstruction (CIR)³³programmait les crédits en fonction des postes de dépense et des territoires. Il est apparu à plusieurs reprises que les estimations réalisées à la hâte dans les jours qui ont suivi la catastrophe, sans consultation des élus locaux, ont tantôt été surévaluées, tantôt sous-évaluées. Or, dans le Code des Finances Publiques, les fonds attribués à un poste de dépense ne peuvent pas être réaffectées sur un autre type de bien sur le même territoire, ni au même type de bien sur un territoire différent (voisin la plupart du temps). Les acteurs en charge de la gestion de ces dossiers ont dû retourner les crédits inutilisés (car inutilisables) et faire de nouvelles demandes de

33La CIR est un organisme de gouvernance créé ad hocen période de reconstruction qui avait pour mission principale de programmer les crédits. Une description plus détaillée de sa composition et de ses missions est en Chapitre 5 (cf. figure 23, page 166).

subvention pour terminer les travaux sur les biens dont l’estimation était sous-évaluée. Les techniciens ont dû recommencer la procédure de l’estimation et ainsi que celle de la constitution des dossiers. Puis les décideurs et financeurs réunis au sein de la CIR ont dû à nouveau instruire les dossiers et émettre un avis avant de demander des subventions complémentaires aux Ministères compétents. On retrouve exactement le même cas de figure en Indonésie. La reconstruction des centres de relogement s’est faite par groupes de foyers et par étape. La sélection et négociation des terres a pris plus de temps que ce qui avait été prévu et le programme Rekompak s’est retrouvé dans une impasse. Fin 2013, le programme touchait à sa fin (par arrêt des subventions du PU) et une partie de fonds n’avait pas été dépensée du fait que la construction des maisons et infrastructures n’avaient pas débuté, faute de terre disponible à un prix acceptable. La décision a été prise d’étendre les actions du programme sur une année pour utiliser ces fonds, mais une partie a dû être retournée au Ministère et fait aujourd’hui défaut car le prix des matières premières de construction s’est envolé (cf. tableau 7 page 226). Cette procédure chronophage a sans conteste étendu la période de reconstruction en forçant l’inertie par le gel des finances. Par ailleurs, ce recalibrage des crédits peut être préjudiciable pour la collectivité. En effet, lorsqu’une collectivité est obligée de retourner des fonds à l’Etat, elle doit se préparer à ce que sa prochaine demande de subvention soit revue à la baisse du fait de la non consommation des crédits précédemment accordés. Ce fut le cas dans le Var après les inondations de 2010 sur les crédits des programmes 128 (aides d’urgence) et 122 (fonds de calamité publique) amputés d’environ 30 % lors de inondations de 2011 (entretien agent de la DDTM du Var, 2014). On notera ici l’efficacité de cette structure de programmation des crédits et des travaux qui fut reprise dans le Gard suite aux inondations en 2002 et dans le Var en 2010. Dans le Gard elle a été particulièrement efficace, notamment sur la question du relogement puisque un an après la catastrophe, 900 des 1 400 familles à reloger l’étaient de manière pérenne (Prax, 2010). Le regroupement au sein d’une même structure de prise de décision des financeurs et maîtres d’ouvrages a permis de réduire considérablement les délais d’instruction des dossiers.

4.2.3. La temporalité du relogement en Indonésie

La reconstruction sur place aurait pris moins de temps, l’inclusion de ce type de mesure préventive lourde allonge la reconstruction dans le temps surtout quand il y a une volonté de trouver une complémentarité dans les méthodes «top-down» et «bottom-up» (cf. figure 19). Ce temps long de la prise de décision a pour conséquence le maintien des populations dans des situations précaires.

Face à ce constat, des ONG sont venues proposer aux plus démunis et aux plus vulnérables (personnes âgées, familles avec enfants en bas âge, etc.) des maisons temporaires au village pour éviter de passer de long mois voire années dans les centres de relogement temporaires. Ces maisons dont la

construction a débuté quatre mois après la catastrophe, sont localisées dans les villages sur des terres louées pour dix ans. Ce dernier point peut poser question quant au caractère temporaire de ces constructions... pourtant, en 2021 il faudra détruire ces logements ou bien renégocier le doit d’usage du sol. Or, ces logements sont en zone à risque et rien n’indique que le gouvernement autorise leur implantation à l’avenir, d’autant qu’elles sont faites en plaques de plâtre dont la caractéristique principale n’est pas la résistance aux chocs et aux inondations. Elles présentent cependant l’avantage d’un coût limité, d’une pose facile et d’une isolation acoustique et thermique – ce qui est plutôt positif étant donné que les maisons sont quasi-mitoyennes. Ces foyers ont eu la possibilité de demander un logement en centre permanent. Beaucoup l’ont fait mais ils n’étaient pas prioritaires au regard des critères du gouvernement (cf. page 220). Aujourd’hui le programme Rekompak est terminé et ces foyers sont toujours dans l’attente d’une solution de relogement durable qui devrait leur être proposée par le gouvernement local.

Figure 19 :Frise chronologique de la construction des centres de relogement permanents en Indonésie

Cette frise présente la synthèse des informations issues des entretiens avec les gestionnaires de la reconstruction et des questionnaires conduits auprès des communautés interrogées. Elles ont été complétées par l’étude de documents fournis par les gestionnaires. En matière de temporalité de relogement, 9 % des répondants affirment que le processus a pris moins de trois mois depuis la date d’achat de la terre. Cette date marque pour les communautés rencontrées le début de la reconstruction après une période de transition d’un an environ. Ces personnes ont reconstruit leurs logements sur des terres qui leur appartenaient, et ont bénéficié des aides du programme de relogement du gouvernement, c’est ce que l’on appelle en indonésien le huntap mandiri, qui peut être traduit par le relogement permanent personnel, par opposition au huntap kelompokqui est le relogement permanent collectif. Les logements de ces personnes répondent aux mêmes critères que les logements en centres collectifs, c’est-à-dire qu’ils doivent notamment répondre aux normes parasismiques. Ces foyers ont passé en moyenne un an dans les centres de relogement temporaires. Pour un peu moins de la moitié (49 %) des répondants, la reconstruction a pris entre trois et six mois. C’est le pas de temps affiché par le gouvernement comme nécessaire pour construire la maison à partir du moment de l’achat de la terre. Pour 24 % des répondants, le processus a pris entre six mois et un an. Ce cas de figure est lié aux problématiques de disponibilité de la terre et s’est présenté – sur nos cas d’étude – uniquement dans la province de Java Centre. La spéculation foncière y a été très importante et les négociations longues, ce qui a retardé le processus de reconstruction. Enfin, pour 18 % des répondants, il a fallu plus d'un an pour trouver une solution de relogement pérenne. Ils représentent un groupe de familles qui ont eu, en plus des difficultés à trouver une terre, des problèmes pour remplir et retourner dans les temps les rapports budgétaires qui donne lieu au versement des tranches d’aides (30 % pour les fondations, 30 % pour les murs et 40 % pour le toît). Ces variations sont aussi liées au choix du gouvernement de prioriser les familles à reloger (cf. page 220). Elles étaient réparties en deux groupes (lestari satuet lestari dua) : le premier groupe de famille était prioritaire car leur maison était totalement détruite et qu’ils étaient en centres de relogement temporaires ; le second groupe était relogé dans des conditions jugées moins précaires.

Bien que la stratégie ait été la même pour les deux régions étudiées en Indonésie, nous avons observé des variations de temporalités. Les délocalisations de foyers sinistrés ont pris plus de temps dans la province de Java Centre que dans celle de Yogyakarta. Trois raisons peuvent expliquer cela : d’une part les densités de population sont plus élevées dans les villages de la province de Java Centre que dans celle de Yogyakarta, d’autre part la gestion administrative du territoire n’est pas la même, et enfin la récurrence des lahars a été beaucoup plus importante dans la vallée de la Putih (Java Centre) que dans celle de la Gendol (Territoire Spécial de Yogyakarta) (De Bélizal 2012). Le Territoire

Spécial de Yogyakarta bénéficie d’une gestion particulière puisqu’il est régi par le Sultan de Yogyakarta, alors que dans les villages de la province de Java Centre, c’est l’administration publique classique qui gère le territoire. Dans le cas des territoires contrôlés par le Sultan, les terres nécessaires à la construction des centres de relogement permanents ont été en quelques sortes réquisitionnées par le Sultan, limitant ainsi le temps nécessaire au processus d’achat de la terre. Ce ne fut pas le cas dans la province de Java Centre où les propriétaires des parcelles pressenties pour accueillir les centres de relogement ont âprement négocié les prix, ce qui a étiré la reconstruction dans le temps.

Alexander (2010) résume ce paradoxe de la reconstruction qui nécessite du temps mais qui doit aller vite en ces termes : «time is socially necessary in reconstruction, but it is not limitless»³⁴. Prendre du temps pendant la reconstruction autorise la mise en place d’une période de consultation et

Alexander (2010) résume ce paradoxe de la reconstruction qui nécessite du temps mais qui doit aller vite en ces termes : «time is socially necessary in reconstruction, but it is not limitless»³⁴. Prendre du temps pendant la reconstruction autorise la mise en place d’une période de consultation et