Pourquoi la reconstruction ne fait-elle pas débat en France ?

1.1.1. La reconstruction en France : une question avant tout financière

En France la reconstruction est peu traitée en dehors des questions d’indemnisation des sinistrés et de recherche des responsabilités, ce qui confère au sujet un caractère éminemment politique et polémique. Le système français est fondé sur la solidarité et sur la mutualisation des risques et des coûts des dommages. Les indemnisations et subventions sont abondantes pour permettre la remise en état du territoire et le relèvement de la société. La stratégie mise en place s’apparente à une forme d’«achat de la paix sociale» qui consiste à éviter le débat et les confrontations sur les questions de responsabilité et d’efficacité des mesures de prévention et protection par un afflux massif

de fonds – issus de la solidarité nationale – sur les territoires sinistrés. «La paix sociale, condition incontournable d’une reconstruction totalement satisfaisante et qui s’inscrive dans la durée, nécessite qu’un effort particulier soit apporté à la communication entre les acteurs, plus particulièrement entre ceux qui décident et gèrent les sinistrés» (Ledoux, 2001⁴).

Comparé à ce qui se passe dans de nombreux pays en développement, la reconstruction bénéficie en France d’un Etat fort et solvable. Avec lui, les collectivités territoriales répondent financièrement et rapidement à la détresse des sinistrés. Le système assuranciel mis en place par la loi de 1982 relative à l’indemnisation des victimes, et la mobilisation de la solidarité à toutes les échelles, assurent globalement une remise en état rapide des régions sinistrées. Cependant, la reconstruction mobilise des ressources et des énergies considérables. A ce titre, elle suscite parfois des conflits et induit des réactions face au risque qui ne vont pas toujours dans le sens d’une prévention durable, même si malgré tout, la reconstruction est porteuse d’innovation (Vinet et al., 2011a). Nous entendons par là, une prévention qui s’organise dès la phase de reconstruction et qui garde la trace de l’évènement catastrophique. En effet, elle pose les conditions pour que les élus, les sinistrés, les services de l’État et les établissements publics travaillent ensemble dans le but de reconstruire efficacement. Elle impose de transgresser parfois des règles de droit ou d’usage afin de gagner en rapidité. Mais la période de reconstruction est aussi un temps de confrontation entre des acteurs, aux objectifs, aux méthodes et aux intérêts différents, les conflits préexistants ressurgissent en même temps que les tendances latentes de développement (De Vanssay, 2010).

En France l’expérience montre que lorsque la procédure de rachat de biens, et de délocalisations d’enjeux exposés à un degré de risque trop important pour qu’ils ne soient protégés, est mise en place, elle est gérée par la Direction Départementale des Territoires et des Mer (DDTM) (comme ce fut le cas dans le Var à partir de 2010). Or, les agents de la DDTM ne sont pas formés à faire de la gestion de dossiers au cas par cas. Cela ne signifie pas que les procédures soient systématiquement mal gérées. En revanche, le manque d’expérience dans ce domaine, additionné à l’absence de procédure standardisée, contribue à étendre ces procédures dans le temps. Les agents de l’Agence Nationale de l'Habitat (ANAH) sont quant à eux formés à la gestion de dossiers au cas par cas. Il semble qu’un décloisonnement entre les services gestionnaires de ces questions de relocalisation serait opportun afin d’en fluidifier le déroulement.

4Communication orale lors du colloque de l’OCDE de Villegly – Aude.

Chance et Noury (2011) parlent d’une politique de l’évènementiel en faisant le constat d’une évolution progressive du cadre réglementaire influencée par la récurrence des évènements catastrophiques (cf. tableau 2). L’on peut en effet mettre en relation les grandes catastrophes ayant sinistré le territoire français avec les évolutions législatives et réglementaires en matière de gestion des risques et de reconstruction. Par exemple, les lois de 2010 (cf. tableau 2⁵) sont largement inspirées des problématiques posées par la délocalisation d’habitations en zone à risque trop élevé rencontrées dans la gestion post-Xynthia en février 2010 ou post-crue dans le Var en juin de la même année. Il en va de même pour le déplafonnement des subventions de l’Etat en faveur de la remise en état des collectivités sinistrées qui passe de 80 % à 100 % par décret suite aux inondations et à la tempête de 1999⁶. Ainsi il est difficile d’attribuer les évolutions législatives à un seul évènement en particulier mais plutôt à la récurrence des évènements. Les catastrophes sont aussi un «prétexte» pour faire voter des lois et règlements qui ne seraient pas acceptés en dehors du contexte spécifique de la post-catastrophe où les vulnérabilités sont mises en évidence et où la sensibilisation à la prévention des risques est accrue. En plus des mesures de réduction de la vulnérabilité des foyers, les gestionnaires doivent travailler sur la réduction de leur propre vulnérabilité : la vulnérabilité institutionnelle. Robert (2012) dégage trois variables de calcul de cette vulnérabilité : 1) les capacités financières des gouvernements locaux, 2) les capacités de prise de décision, dans un temps restreint et dans un contexte politique complexe et désorganisé, et 3) la capacité de contrôle du territoire.

5Le tableau présenté ici est une synthèse des textes existants, le tableau exhaustif est en annexes.

6 Décret n°2000-686 du 20 juillet 2000 pris pour l’application du décret n°99-1060 du 16 décembre 1999 relatif aux subventions de l’Etat pour des projets d’investissement

Tableau 2 :Lois et accords relatifs à la post-catastrophe (sources : prim.net complété par Légifrance)

16.07.1992 la garantie Cat Nat inclut le remboursement des études géotechniques rendues préalablement reconstruction sur place du bien en cas de Plan de Prévention des Risques (PPR) approuvé

L125-1 Cat Nat 25.12.2007 tout contrat d’assurance dommage aux biens situés en France, ainsi que dommage aux corps de véhicules, ouvre droit à la garantie contre les effets des catastrophes naturelles exposés à ce risque, si les coûts de protection sont supérieurs au rachat. Remplacement du

12.07.2010 le fonds finance les indemnités de rachat, ainsi que les dépenses liées à la limitation d’accès et à la démolition éventuelle des biens pour

29.12.1997 le FPRNM contribue aux études et travaux réalisés pour les procédures de rachat, et aux travaux propres à prévenir les conséquences exceptionnelles de certains risques (à la condition que les enjeux soient stratégiques et que le coût des travaux ne puisse pas être assumé par les communes, dans la limite de

Modifie Code de l'urbanisme - art. L111-3 :la reconstruction à l’identique d’un bien détruit ou démoli depuis moins de dix ans est autorisée sauf disposition contraire dans un document

Le caractère éminemment politique freine la prise de position et la tenue de travaux sur ces problématiques. Gaillard et al.(2007) disaient à ce sujet que «Rechercher des boucs émissaires en cas de catastrophe est chose commune et soulage les accusateurs de leurs propres sentiments conscients ou inconscients de culpabilité». La reconstruction post-catastrophe peut être le théâtre de conflits territoriaux notamment lors des opérations de recompositions territoriales (Gaillard, 2008). Une des difficultés réside dans le phasage et dans la définition des priorités, variables selon les acteurs. Il existe chez les partenaires de la reconstruction des divergences d’objectif, de pratique et de culture qui nuisent parfois à l’émergence d’une «reconstruction préventive».

L’intention de l’État et de ses services est évidemment de répondre aux besoins d’aide des sinistrés mais un autre objectif peut s’ajouter : celui de «profiter» de la reconstruction pour appliquer certaines règles de prévention. Ceci étant, la législation française s’applique sur les nouvelles constructions mais l’expérience montre qu’il est complexe de l’adapter avec la même rigueur sur les constructions existantes. De Vanssay et al.(2004) décrivent les intérêts divergents sur l’occupation du sol des littoraux antillais après le cyclone Lenny en 1999. L’Etat et certains élus souhaitaient profiter de l’occasion pour limiter l’occupation des littoraux alors que d’autres élus, sinistrés et acteurs socio-économiques faisaient pression pour reconstruire sur place, le plus rapidement possible, de façon à profiter des effets de sites et effacer la trace de la catastrophe. Financeurs et maîtres d’ouvrage subissent la pression des élus, eux-mêmes sollicités par les citoyens ou les entreprises sinistrées : la reconstruction doit aller vite. Or, la limite entre rapidité et précipitation est fine et cette dernière peut aller à l’encontre des missions de certains acteurs, notamment en termes de prévention et de protection des milieux naturels. S’ajoutent à ces différences d’objectifs, des différences de pratiques entre les maîtres d’ouvrage, liées à la culture et à la formation des ingénieurs et techniciens (cf. figure 22, page 162) : culture « hydraulicienne », culture « travaux publics » chez les ingénieurs des Ponts et Chaussées, culture « préservation des milieux » représentée par des biologistes ou techniciens de rivières dans les Agences de l’eau ou les Directions Régionales de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement (DREAL).

La doctrine actuelle de l’Etat en matière de prévention des inondations est d’empêcher les personnes «d’habiter dans l’eau», ce qui n’a pas la même signification qu’habiter en zone inondable.

En effet les PPR autorisent la construction en zone inondable à aléa modéré ou faible (moins de un mètre ou 0,5 mètre selon les régions) ce qui correspond aux zones bleues des cartes réglementaires des PPR. La construction d’habitations en zone inondable est assortie d’une prescription obligeant à élever la hauteur du plancher au-dessus de la ligne des Plus Hautes Eaux Connues (PHEC) ou de la crue de référence. Malgré quelques tentatives, l’adaptation des bâtiments à l’inondation ou à d’autres aléas,

sismique par exemple, a posteriori est extrêmement difficile. De plus, l’Etat garde un rôle fort de protection – qui n’est pas sans rappeler les critiques faites par Bourrelier (1997) à la notion d’Etat Providence – et en même temps, demande aux populations exposées d’être de plus en plus autonomes en matière de protection et de prévention. En prenant le cas des inondations, il semble qu’en renversant la proposition – c’est-à-dire en adaptant le bâti lors d’une remise en état après sinistre – l’on puisse en théorie réduire en 100 ans la vulnérabilité des secteurs soumis à la crue centennale. Cela implique évidemment de reconnaître l’inondabilité d’un logement et d’assumer le fait qu’il sera inondé. Ainsi le discours de l’Etat est partagé entre la maîtrise d’occupation des sols en zone à risque et l’adaptation de l’existant par les mesures de mitigation.

L’ouvrage du Ministère de l’Environnement, du Développement Durable des Transports et du Logement (MEDDTL)⁷de février 2011 intitulé «La démarche française de réduction des risques de catastrophe» définit trois principes directeurs pour la politique française : 1) prévenir les dommages, réduire leur ampleur et les réparer lorsqu’ils n’ont pas pu être évités, 2) informer les citoyens pour qu’ils deviennent acteurs de la gestion des risques, et 3) gérer efficacement les crises quand elles surviennent. Cette approche de la politique publique induit une division en deux logiques : celle de la prévention et celle de la gestion de crise, sans que la reconstruction ne soit jamais clairement évoquée.

Ce même document définit aussi les sept piliers de la politique française qui vont de l’enrichissement des connaissances au REX post-crise, en passant par la surveillance, l’alerte, l’information et l’éducation à la culture de la prévention, la réduction de la vulnérabilité, l’aménagement du territoire en fonction des risques et la préparation des ressources nécessaires à faire face. Le terme de «culture de la prévention» nous semble plus juste que celui de «culture du risque». Cette formulation peut signifier à la fois la culture de la prise de risque et celle de sa prise en compte, c’est pourquoi nous lui préférons le terme de «culture de la prévention» qui interdit cette dualité. Dans l’ouvrage du MEDDTL, la seule occurrence du terme «reconstruction» concerne le partenariat entre la Banque Mondiale, l’ONU et les bailleurs de fonds pour le financement de «l’aide rapide à la reconstruction post catastrophe» par le biais du programme Global Facility for Disaster Reduction and Recovery (GFDRR).

Les dispositifs techniques et institutionnels de reconstruction sont installés empiriquement en temps voulu, mais rien ne garantit qu’ils soient systématiquement reconduits après un laps de temps

7 MEDDTL, devenu en 2012 le Ministère de l’Ecologie du Développement Durable et de l’Energie (MEDDE), et le Ministère de l’Egalité des Territoires et du Logement (METL)

assez long (dix ans ou plus) ou lors d’une autre reconstruction, sur un autre territoire ou sur le même territoire après une autre catastrophe. Il n’y a pas véritablement, quelle que soit l’échelle territoriale considérée, de capitalisation du savoir-faire en matière de reconstruction, ni d’organisation a priori.

Les données sont conservées par les services instructeurs des dossiers ou versées aux archives départementales (ce fut le cas pour l’Aude pour une partie des documents qui concernait les données agricoles et les biens publics) mais l’absence de REX sur le temps moyen et long entrave la capitalisation des expériences. La proximité géographique des départements peut jouer dans la transmission des connaissances comme ce fut le cas lors des inondations du Gard en 2002. Des représentants de la «mission reconstruction» mise en place dans l’Aude ont été conviés à partager leurs expériences opérationnelles avec les gestionnaires gardois qui ont repris la structure de la mission reconstruction pour reconstruire leur territoire, qu’ils ont aussi transmise aux gestionnaires du Var pour les inondations de 2010.

1.1.2. Place de la reconstruction dans les publications institutionnelles françaises

Afin de quantifier la part des travaux dédiés à la reconstruction, nous avons étudié 172 documents dédiés à la gestion des risques (liste exhaustive en annexe). Parmi les documents analysés, nous pouvons citer les REX commandés par les différents Ministères en charge des risques naturels (Ministère de l’Intérieur et Ministère de l’Environnement principalement), les rapports d’inspection de la Cour des Comptes, ainsi que les documents rédigés par le MEDDE – comme les notes de cadrage méthodologique par exemple –, le Ministère de l’Intérieur et le Centre Européen de prévention de Risque d'Inondation (CEPRI) – comme les études d’aménagement des cours d’eau dans les traversées de villages par exemple. Cette liste de documents ne vise pas l’exhaustivité mais la représentativité : les documents choisis font référence à l’échelle nationale. Pour des raisons pratiques nous avons choisi de borner temporellement l’étude des documents : le plus ancien date de 1994, il s’agit du rapport Mariani (Mariani et al., 1994) et le plus récent de 2015. Le choix de commencer en 1994 est fondé sur trois constats :

D’une part, il nous fallait des documents numérisés et libres d’accès,

D’autre part, il fallait que le contexte territorial soit comparable, or la loi de décentralisation des services publics a modifié le paysage administratif français. Nous avons donc choisi de débuter l’analyse des documents après la mise en application de cette loi,

Enfin, cette période correspond aussi et surtout à une reprise en main de la prévention par les pouvoirs publics qui s’est traduite notamment par la création des PPR en 1995.

Nous avons, dans un premier temps, cherché le nombre de pages dédiés à la reconstruction et dans un second temps, nous avons caractérisé les occurrences des termes « reconstruction » et « réhabilitation »⁸ en fonction de leurs orientations méthodologiques, c’est-à-dire des remarques ou conseils visant à expliquer des points stratégiques de la reconstruction ; ou bien techniques, c’est-à-dire des préconisations sur les modalités de reconstruction physique de bâtiments ou infrastructures.

Le traitement de l’information a été fait sous Excel.

Sur les 172 documents analysés, seuls 80 évoquent les problématiques du processus de reconstruction. L’analyse qui suit se concentre sur ces 80 documents. En termes de répartition chronologique des documents, on note une discontinuité après 2010 (cf. figure 1). Plusieurs facteurs peuvent expliquer cette augmentation comme la succession d’évènements catastrophiques entre 2008 et 2010 au niveau mondial, la mise en œuvre de la directive inondation à l’échelle régionale européenne, et les évènements majeurs que sont la tempête Xynthia et les inondations en Dracénie en 2010.

Figure 1 :Occurrences du terme «reconstruction» dans les publications institutionnelles françaises rapporté au nombre annuel de publications sur la gestion des risques de 1994 à 2015 (corpus de référence de 172 documents)

8Les autres termes qui peuvent signifier le processus de reconstruction («remise en état» et «restauration» par exemple) étaient absents de ces documents.

Le rapport Bourrelier (1997) est le premier des documents étudiés à évoquer la reconstruction.

La reconstruction y est abordée d’un point de vue technique et les préconisations formulées sont relatives aux dispositions constructives tant sur plan de l’aménagement du territoire que sur celui des modalités techniques des constructions. Sur les 17 recommandations que contient le rapport, une seule porte sur un aspect de la reconstruction : les délocalisations. Le rapport stipule qu’il faut favoriser les délocalisations de constructions en zones à risques mais sans pour autant préciser de quelle manière le processus peut être amélioré. Le rapport précise que ce type de mesure est plus aisé à mettre en œuvre après une catastrophe en période de reconstruction, qu’en temps dit «calme» et ce par un plus fort degré d’acceptabilité lié à une augmentation de la sensibilisation des habitants causée par le choc que représente la catastrophe. Les autres occurrences dans le rapport, cantonnent la reconstruction aux questions d’indemnisation.

Les publications des années 2000 à 2009 varient peu, avec entre un et trois documents par an évoquant la reconstruction. Ces documents sont principalement axés sur l’évaluation des politiques de prévention (Galley et Fleury, 2001, Barthelemy, 2002, Vignal et Laroche, 2004) et sur les rôles des représentants du pouvoir à différentes échelles (Cour des Comptes, 2008). On note la présence dans ce corpus des REX dont celui de Lefrou et al., (2000) sur les inondations dans l’Aude, l’Hérault, le Tarn et les Pyrénées-Orientales de novembre 1999 ou encore celui de Huet et al., (2003) sur les crues de 2002 dans le département du Gard notamment, pour ne citer qu’eux. Dans ces REX les préconisations sur la reconstruction traitent d’enjeux spécifiques comme des ponts ou des bâtiments administratifs, et sont focalisées sur les aspects techniques. Le pic de publications relevé à partir de l’année 2010 a été impulsé par une catastrophe majeure sur le territoire métropolitain : la tempête Xynthia (février 2010).

C’est pendant cette catastrophe que le gouvernement a élaboré le concept de «zones noires» interdites à la reconstruction. L’exemple de Xynthia peut aussi illustrer les problématiques de recherche de responsables évoquées plus haut. Une procédure judiciaire a été lancée contre l’ancien maire de la Faute-sur-Mer reconnu responsable de la mort des habitants du quartier pavillonnaire de la ville situé en contrebas de la digue de protection contre les submersions marines. Le verdict (duquel le maire a fait appel) l’a condamné à quatre ans de prison ferme. Notons que son adjointe, condamnée à deux ans de prison, était présidente de la commission d’urbanisme et promoteur immobilier. Ils ont été reconnus coupables d’avoir encouragé une politique d’urbanisation dans des zones à risque fort. A travers cet exemple on voit poindre les problématiques de conflits entre l’intérêt collectif et les intérêts individuels. L’importante médiatisation de cette catastrophe a fait connaitre des conflits et problématiques qui se posent fréquemment (si ce n’est systématiquement), parfois dans des termes différents, après les catastrophes et plus particulièrement en période de reconstruction.

On peut aussi expliquer cette augmentation des publications institutionnelles par les agendas européens et internationaux. Le HFA, acté suite à la WCDRR de 2005 avait pour titre « Pour des nations et collectivités résilientes face aux risques de catastrophe ». La directive inondation européenne⁹(2007) a aussi motivé un certain nombre de rapports qui évoquent les aspects techniques de la remise en état d’enjeux spécifiques. La possibilité d’associer la période de reconstruction à une opportunité d’intégrer plus de prévention dans l’aménagement du territoire a été reconnue lors de cette conférence. Les participants constataient le manque de travaux sur cette période de la gestion des

On peut aussi expliquer cette augmentation des publications institutionnelles par les agendas européens et internationaux. Le HFA, acté suite à la WCDRR de 2005 avait pour titre « Pour des nations et collectivités résilientes face aux risques de catastrophe ». La directive inondation européenne⁹(2007) a aussi motivé un certain nombre de rapports qui évoquent les aspects techniques de la remise en état d’enjeux spécifiques. La possibilité d’associer la période de reconstruction à une opportunité d’intégrer plus de prévention dans l’aménagement du territoire a été reconnue lors de cette conférence. Les participants constataient le manque de travaux sur cette période de la gestion des