financier relatif aux « moyens de la coopération et de l’action culturelle franco-marocaine »3
sont significatives.
B. – La stricte répartition des financements nationaux des établissements publics de
coopération
Le Chapitre 1er du Second Protocole est entièrement consacré au régime applicable aux
« établissements et institutions relevant du droit français ». L’article 6 dudit Chapitre précise que : « Au sein des établissements et institutions visés à l’annexe A et B de la Convention de partenariat pour la coopération culturelle et le développement, le présent Protocole distingue les établissements qui relèvent du droit français et les établissements et institutions qui relèvent du droit marocain et sont associés conventionnellement à l’État français. » Partant, cette disposition laisse supposer que les annexes A et B forment une liste d’établissements français d’une part et d’institutions et établissements marocains d’autre part. Or, il n’en est rien. Les
1 Convention de Partenariat franco-marocaine, Premier Protocole, op. cit., art. 11. 2 Convention de Partenariat franco-marocaine, Premier Protocole, op. cit., art. 21.
3 Convention de Partenariat pour la coopération culturelle et le développement entre le Gouvernement de la
République française et le Gouvernement du Royaume du Maroc (ensemble deux annexes et deux protocoles) signée à Rabat le 25 juillet 2003.
Annexes A et B fixent une liste d’établissements scolaires et autres instituts relevant exclusivement du droit français et ayant respectivement pour principal domaine d’intervention l’enseignement et la recherche scientifique. Ces entités sont placées « sous l’autorité de l’Ambassade de France au Maroc »1. Leur activité, leur entretien « par l’État
français qui fait appel aux entreprises de son choix »2 et le statut du personnel sont strictement
définis et encadrés par les articles 7 à 13 du Second Protocole.
En substance, sur la base de ce cadre juridique, il ne ressort pas un principe de cofinancement de l’aide s’agissant des moyens en personnel affectés aux entités françaises considérées. Ces modalités de prise en charge des dépenses de personnels, lesquels personnels sont assignés à des missions de coopération dans les domaines traditionnels de l’enseignement et/ou d’assistance technique en matière culturelle et scientifique, sont la manifestation d’une coopération institutionnelle aboutie du type de celle mise en œuvre sous couvert de l’Alliance française par exemple. En cela, ces établissements exclusivement régis par le droit français ne constituent pas une assise institutionnelle à partir de laquelle l’on peut confirmer les notions de cogestion, de cofinancement à la faveur d’un principe de co-maîtrise de l’aide par les Parties franco-marocaines. Ces établissements sont exclusivement financés par les autorités françaises dont ils dépendent d’un point de vue organique, tout comme leur fonctionnement qui relève d’une logique purement coopérative au titre de la « présence française » à l’international. Dans ce contexte de coopération, cette présence française se justifie soit par les besoins des ressortissants français dans un pays donné en termes de « structures d’enseignement », soit par la nécessité du rayonnement français sur le plan culturel et scientifique. Sur le plan juridique, les dispositions du Chapitre 1er du Second Protocole ne permettent pas la démonstration d’un
modèle de coopération fondé sur un principe de co-maîtrise de l’aide, et nonobstant, sur une coopération proprement intergouvernementale.
Partant de ce constat d’un régime juridique français applicables aux établissements français ainsi qu’aux nationaux y étant affecté, qu’en est-il des « établissements et institutions qui relèvent du droit marocain et [dont on sait qu’ils] sont associés conventionnellement à l’État français »3 ?
1 Convention de Partenariat franco-marocaine, Second Protocole annexé relatif aux « autres moyens de la coopération
et de l’action culturelle franco-marocaine », art. 7.
2 Convention de Partenariat franco-marocaine, Premier Protocole, op. cit., art. 12. 3 Convention de Partenariat franco-marocaine, Second Protocole, op. cit., art. 14.
II. - Des modalités de financement conformes au procédé partenarial
Le Chapitre 2 du Second Protocole portant sur les « autres moyens de la coopération » retient ici l’attention et notamment son article 14 qui dispose que « les établissements, institutions et associations marocaines intervenant dans le champ du partenariat tel que défini par l’article 7 de la Convention peuvent y être associés sur la base de conventions pluriannuelles ». Plus avant, en matière de financement, l’article 15 dispose qu’ « Au titre de ces conventions pluriannuelles visées à l’article [14], le Gouvernement français peut [soit] accorder des subventions destinées à cofinancer1 le fonctionnement de ces établissements et à mettre en
œuvre des actions de coopération, [soit] mettre à disposition des personnels ». Excluant de ce champ les associations marocaines « régulièrement affiliées à l’Alliance française »2, il faut
alors s’interroger sur les modalités de financement qui président à la formation de ces « conventions pluriannuelles ». Au demeurant, et s’agissant des personnels mis à disposition des établissements marocains considérés, les Parties précisent à l’article 16 qu’il s’agit d’Assistants techniques – français – relevant en conséquence du Premier Protocole3 et dont les
conditions de recrutement et de rémunération ne présentent pas d’intérêt en terme de « cofinancement ».
En revanche, les moyens alloués au fonctionnement des établissements marocains répondent à un critère de « co-financement », que ces derniers, sous forme de subvention, bénéficient aux établissements marocains de l’article 14 ou visent à les soutenir dans la mise en œuvre d’actions de coopération. Partant, l’activité de ces établissements relevant du droit marocain s’entend du champ de leurs domaines d’intervention tel que fixé par l’article 7 de la Convention de partenariat. Pour rappel, cet article définit l’ensemble des domaines d’action du partenariat et en dresse une liste non exhaustive. Dans ce sens, la disposition finale dudit article précise qu’entre dans le champ du partenariat « tout projet susceptible de servir la cause du développement humain durable ou de nature à contribuer à l’amélioration des techniques d’organisation et de gestion des établissements relevant des domaines concernés par la
1 Nous soulignons.
2 Dans ce cas, de telles associations sont dénommées « Alliances franco-marocaines ».
3 Convention de Partenariat franco-marocaine, Premier Protocole annexé relatif aux « moyens en personnels de la
coopération et de l’action culturelle franco-marocaine », art. 4-A : « Pour effectuer une mission de coopération supérieure à six mois, le Gouvernement français recrute des personnels de coopération qui relèvent, pour leur gestion, des dispositions législatives et réglementaires françaises qui régissent les assistants techniques et les volontaires civils internationaux. Leur rémunération, leurs frais de transport et indemnités afférentes sont pris en charge par le Gouvernement français. ».
coopération entrant dans le champ de la […] Convention ». De ce point de vue, ces « établissements et institutions relevant du droit marocain » ne sont pas assimilables à ceux listés par les Annexes A et B compte tenu du champ très large des domaines d’activité qu’ils couvrent au titre de l’article 7 de la Convention de partenariat. De fait, et partant de ce champ d’intervention illimité des établissements marocains bénéficiant de subventions de fonctionnement et d’activité, sous couvert d’un critère de « cofinancement », se pose une question. Il s’agit de se demander en effet, si, finalement, la lecture combinée des articles 15 et 7 de la convention franco-marocaine ne fixe pas les modalités de financement du partenariat lui- même ou, plus exactement, de l’ensemble des actions de « partenariat ». Au demeurant, la réponse à cette question est porteuses des germes d’une co-maîtrise. En l’occurrence, cette approche est rendue possible par l’exclusion de la coopération institutionnelle de type « alliance française » et par l’intégration de trois critères juridiques de cofinancement, de cogestion et de coresponsabilité des actions de partenariat.
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Au-delà des perspectives offertes par ces présomptions, quelques observations transitoires s’imposent à ce stade.
Au sens de la Déclaration de Paris, il est acquis que le « partenariat » est un procédé juridique par lequel deux États parties à une convention bilatérale font application des principes directeurs internationaux visant à garantir l’efficacité de l’aide. Ce faisant (ou pour ce faire), les États consentent à la régulation de leurs compétences portant sur l’exercice des fonctions supérieures attachées à la direction stratégique dudit « partenariat ». L’on considère alors que les États engagés dans ce procédé fondent leurs rapports d’assistance sur un modèle de coopération proprement intergouvernementale. En ce sens, les compétences attachées au financement et à la gestion de l’aide publique au développement affectée au partenariat sont exercées en commun par les Parties à la convention bilatérale. L’on en déduit alors que la coopération intergouvernementale suggère (ou est suggérée par) un principe de co-maitrise de l’aide. Au demeurant, cette suite de considérations est susceptible d’emporter la qualification d’une telle convention bilatérale de « convention cadre ».
Plus avant et sur le plan notionnel, cette qualification pourrait être réservé à la convention de partenariat franco-marocaine en tant qu’elle pose un cadre juridique additionnel de coopération qui procède de la distinction entre le partenariat simple, en tant qu’objectif onusien à atteindre, et le partenariat renforcé, en tant que procédé juridique destiné à garantir
l’efficacité de l’aide. Au demeurant et sur un plan pratique, ces développements commandent l’analyse de ce cadre juridique additionnel en tant qu’il se concrétise par l’adoption de « conventions pluriannuelles [destinées] à cofinancer »1 des projets de développement dont la
gestion est confiée à des « acteurs » du partenariat.
1 Convention de Partenariat franco-marocaine, Premier Protocole annexé relatif aux « moyens en personnels de la
Chapitre 2. – De l’exercice de fonctions intermédiaires attachées à la gestion efficace
de l’aide
En Préambule du Second Protocole administratif et financier annexé à la Convention de partenariat franco-marocaine, les Parties précisent que « faisant partie de la Zone de Solidarité Prioritaire, le Maroc bénéficie du concours de l’Agence Française de Développement (AFD) et de financement du Fonds de Solidarité Prioritaire pour l’élaboration et la mise en œuvre de projets pluriannuels »1. Ces projets « font l’objet d’une préparation et d’une mise en œuvre
partenariale qui concrétisent l’esprit qui anime la coopération entre la France et le Maroc et l’importance d’une véritable coresponsabilité pour sa réussite »2.
Ainsi, la France, conformément à sa propre définition de sa politique d’aide extérieure3, fait le
choix de financer les projets de coopération de son Partenaire sous couvert de deux modèles de conventions pluriannuelles et par la voie de deux canaux distincts. Seront précisés le contenu et les effets des dispositions des conventions pluriannuelles de financement par lesquelles la France aide son Partenaire à partir du Fonds de Solidarité Prioritaire, soit les conventions « FSP » d’une part (Section 1) et les conventions pluriannuelles de financement par lesquelles la France aide son Partenaire par l’intermédiaire de son opérateur historique, soit les conventions « AFD » d’autre part (Section 2).
Section 1. – Les projets de développement gérés par les États
La recherche d’un nouveau modèle de coopération proprement intergouvernementale emporte l’idée d’une co-maîtrise de l’aide par les États parties à une convention bilatérale de partenariat. Cette notion de co-maîtrise est fondée à s’exercer sur la base de trois critères de cofinancement, de cogestion et de coresponsabilité. Or, c’est précisément sur cette base que les Parties, dûment représentés par leur gouvernement respectif, signent une série de Conventions de financement de projets relevant du Fonds français de Solidarité Prioritaire (FSP) (§1). Ces conventions pluriannuelles, par les mécanismes qu’elles posent, sont susceptibles d’infirmer ou de confirmer la co-maîtrise de l’aide (§2).
1 Convention de Partenariat franco-marocaine, Second Protocole annexé relatif aux « autres moyens de la coopération
et de l’action culturelle franco-marocaine », Préambule.
2 Convention de Partenariat franco-marocaine, Second Protocole, loc. cit.