Si communes ou zones spécifiques (ZIP, HT, ZACC…)

Une troisième approche dans la catégorie « obligation », non rencontrée dans les pratiques de nos quatre voisins, est celle qui consisterait à définir sur le territoire des zones spécifiques sur lesquelles serait imposée une charge d’urbanisme en logement.

Nous avons abordé plus haut (« De quelques questions de droit en rapport avec les charges d’urbanisme ») le caractère légal de cette possibilité d’imposer des charges d’urbanisme en logement à certaines parties du territoire régional, voire à certaines parties seulement d’un territoire communal.

L’application peut se faire de deux manières :

− l’imposer uniquement dans certaines zones répondant à tels ou tels critères,

1 Le législateur a même prévu une obligation plus importante encore dans le cas d’une promotion faisant suite à un changement d’affectation ou à l’adoption d’un plan d’affectation : en effet, dans le cas de zones de logements nouvellement créées via changement d’affectation - dans lesquelles des affectations « douces » (agriculture, bois, autre zone verte, nature) ou des zones d’extension d’habitat ou de réserve de logement sont transformées en zone de logement, ou si le projet est développé dans le cadre d’un RUP - les autorités (semi) publiques sont tenues de réaliser 40 à 50% de logements abordables, et les privés entre 20 et 25%. Les pourcentages peuvent être ramenés respectivement à 20 et 10% uniquement après motivation.

− diminuer ou renforcer les charges dans certaines zones tout en appliquant une obligation de charge de base partout.

Des variantes sont ensuite possibles en procédant au renforcement ou à la diminution des charges au cas par cas.

Par exemple, les communes reconnues à forte pression foncière pourraient être obligées d’appliquer des charges d’urbanisme en logement.

La décision du législateur devra rencontrer les deux principes suivants : être basée sur des critères objectifs et être proportionnée.

La question sous-jacente est celle d'une éventuelle discrimination contraire aux articles 10 et 11 de la Constitution.¹

Le principe est le suivant : pour qu'il n'y ait pas de discrimination, il faut que les personnes se trouvant dans la même situation soient traitées de manière identique ou que des personnes qui se trouvent dans des situations différentes ne soient pas traitées de la même manière.

Dès lors, on peut appliquer un traitement différencié, par exemple dans les charges d'urbanisme imposées à des projets en situation différentes.

Cela suppose cependant deux choses.

• Il faut démontrer objectivement qu'il y a une différence de situation.

En aménagement du territoire et en urbanisme, tant le Conseil d'Etat que la Cour européenne des droits de l'homme admet que l'on est rarement face à des situations parfaitement identiques parce que, en définitive, il y a peu de situations homogènes.

Même deux terrains contigus de même superficie, sis le long d'une même voirie et du même côté de celle-ci se différencient ne fût-ce que par leur éloignement différent du centre de la ville ou du village.²

• Il faut démontrer que la différence de traitement est proportionnelle à la différence de situation.

Appliquées à notre problématique, cela implique de démontrer par des éléments objectifs que la différenciation de traitement dans les charges d'urbanisme repose sur une différence de situation. Si on prend l'exemple des zones de forte pression foncière, il faudra objectiver cette situation par des éléments non contestables.

Par ailleurs, l'importance de la différence de traitement sera un élément de contrôle de la légalité de la charge. Si la charge représente 50% du programme de logements dans telle commune et n'est que de 10% dans une autre, est-ce que le delta est proportionné à la différence de situation? A démontrer !

Même raisonnement si l'on veut dispenser certaines communes ou certaines zones : il faut objectiver la différence de traitement. Même la discrimination positive doit être justifiée.

Ces conditions respectées, il sera possible de traiter différemment certaines zones en vue de rencontrer des objectifs de développement territorial via des charges d’urbanisme en logement.

Lesquelles par exemple ?

1 Art. 10. Il n'y a dans l'État aucune distinction d'ordres. Les Belges sont égaux devant la loi ; seuls ils sont admissibles aux emplois civils et militaires, sauf les exceptions qui peuvent être établies par une loi pour des cas particuliers. L'égalité des femmes et des hommes est garantie. Art. 11. La jouissance des droits et libertés reconnus aux Belges doit être assurée sans discrimination. A cette fin, la loi et le décret garantissent notamment les droits et libertés des minorités idéologiques et philosophiques.

2 C.E., n° 27.675, 13 mars 1987, Solvyns.

a) Les zones à forte pression foncière

Décision pourrait être prise d’imposer les charges d’urbanisme en logement dans les seules communes dont le prix du foncier dépasse de x % le prix moyen régional. Ou de majorer les charges si elles étaient par ailleurs aussi imposées partout en Région wallonne.

L’article 174 du CWATUPE traite des zones d’initiatives privilégiées comme suit :

« Art. 174. § 1er. Selon les dispositions arrêtées par le Gouvernement, des zones d’initiatives privilégiées sont créées dans le but de permettre des aides spécifiques et l’adaptation des aides existantes dans certaines zones géographiques déterminées.

§ 2. Le Gouvernement délimite les zones d’initiatives privilégiées dont :

1° des zones à forte pression foncière qui visent les communes où le prix du terrain à bâtir est plus élevé que la moyenne régionale ;

2° des zones de requalification des noyaux d’habitat qui concernent les quartiers dont la dégradation progressive entraîne la désertion des lieux par la population ;

3° des zones de développement global de quartier où sont menées des politiques intégrées de revitalisation qui concernent les quartiers où la composition de la population cumulée à la faible qualité de l’habitat génère des problèmes sociaux ;

4° des zones de cités sociales à requalifier abritant une population similaire définie en 3°.

§ 3. Selon les modalités qu’il fixe, le Gouvernement détermine les opérations qu’il estime nécessaires dans les zones d’initiatives privilégiées. »

Les ZIP 1 sont les communes où, en 1991, les prix de vente moyens des terrains étaient supérieurs de plus de 50 % à la moyenne régionale.

Le principe est que, sur ces zones, certaines aides au logement sont amplifiées ou créées.

Y appliquer une obligation de charges d’urbanisme en logement consisterait en un total changement de l’approche : ce ne serait plus seulement des aides supplémentaires accordées aux pouvoirs publics ou à des particuliers mais aussi une obligation imposée aux grands projets de logements développés sur ces zones.

Les communes en ZIP 1 étaient au nombre de 9.

En 2009, le précédent Gouvernement a actualisé cette liste pour tenir compte de l’évolution importante rencontrée depuis 1991.

Deux catégories ont vu le jour qui comprenaient ensemble 51 communes : – zone à forte pression immobilière :

Burdinne, Chaudfontaine, Eghezée, Ellezelles, Esneux, Fernelmont, Gembloux, Genappe, Gesves, Jalhay, Jodoigne, La Bruyère, Namur, Nandrin, Neupré, Orp-Jauche, Sprimont, Thimister-Clermont, Tubize, Walhain, Wasseiges.

Le critère de sélection est que le prix moyen de l’immobilier dépasse de 35 % au moins le prix moyen pour toute la Région wallonne.

– zone à très forte pression immobilière :

Arlon, Assesse, Attert, Aubel, Beauvechain, Braine-l’Alleud, Braine-le-Château, Chastre, Chaumont-Gistoux, Court-Saint-Etienne, Etalle, Flobecq, Grez-Doiceau, Incourt, Ittre, La Hulpe, Lasne, Mont-Saint-Guibert, Nivelles, Olne, Ottignies-Louvain-la-Neuve, Perwez, Profondeville, Raeren, Ramillies, Rixensart, Somme-Leuze, Villers-la-Ville, Waterloo, Wavre.

Le critère de sélection est que le prix moyen de l’immobilier dépasse de 50 % au moins le prix moyen pour toute la Région wallonne.

Etaient maintenues dans ce règlement les zones à forte pression foncière existantes en vertu de l’arrêté du Gouvernement wallon du 7 juillet 1994.

Le Gouvernement actuel a proposé fin 2009 une réforme des aides au logement nommée

« Habitat pour tous » (HT), réforme qui vient de faire l’objet d’une évaluation du Ministre après un an d’application.¹

Ont été déterminées trois nouvelles catégories de communes où des types d’aides spécifiques sont appliqués :

• « HT » : les 191 communes wallonnes qui ne sont pas reprises dans les deux catégories suivantes (soit 72,9 % d’entre elles).

• « HT + » : 39 communes (14,9 %) où s’exerce une pression immobilière (plus) importante.

Cette catégorie fusionne les deux catégories de 2009 ² :

.Arlon, Assesse, Attert, Aubel, Beauvechain, Braine-l’Alleud, Braine-le-Château, Chastre, Chaumont-Gistoux, Court-Saint-Etienne, Dalhem, Erezée, Fernelmont, Grez-Doiceau, Hélécine, Incourt, Ittre, Jalhay, Jodoigne, La Bruyère, La Hulpe, Lasne, Messancy, Mont-Saint-Guibert, Namur, Nivelles Orp-Jauche, Ottignies-Louvain-la-Neuve, Profondeville, Raeren, Ramillies, Rixensart, Silly, Tinlot, Villers-la-Ville, Walhain, Wasseiges, Waterloo, Wavre.

• « HT Vert » : concerne 30 communes (11,4 %) où le bâti est en mauvais état et nécessite rénovation. Les aides portent ici sur les travaux relatifs à la salubrité et à l’énergie.

Ans, Beyne-Heusey, Bossu, Chapelle-lez-Herlamont, Châtelet, Colfontaine, Charleroi, Courcelles, Dison, Dour, Engis, Farciennes, Flémalle, Fontaine-l’Evêque, Frameries, Grâce-Hollogne, Herstal, La Louvière, Liège, Manage, Mons, Oupeye, Quaregnon, Saint-Nicolas, Sambreville, Seraing, Tournai, Tubize, Verviers, Visé.³

Une décision pourrait être prise d’appliquer les charges d’urbanisme en logement aux communes de la catégorie forte pression foncière, soit les communes dites « HT + ».

Ce qui permettrait de compléter la mesure actuelle qui ne vise que le marché acquisitif d’une mesure portant aussi – mais pas seulement - sur le locatif.

Bien sûr, cette orientation consistant à n’imposer la charge que sur les communes « HT+ » a potentiellement des impacts négatifs. Par exemple le transfert de projets sur les communes non soumises à la charge.

b) Les ZACC

Une autre option – éventuellement complémentaire à l’imposition en zones à forte pression foncière - serait de l’imposer dans les ZACC.

Cette option viserait alors plutôt la mixité sociale des nouvelles zones bâties.

1 Peuvent prétendre aux aides de ce dispositif trois catégories de revenus globalement imposables : de 16.400 à 51.800 euros, soit 89 % des ménages wallons. Cf. Le Soir du 15 décembre 2010, p.8.

2 Dans sa réponse écrite (du 29 décembre 2009) à la question parlementaire posée par Edmund Stoffels, le Ministre du logement a précisé, entre autres choses, que la liste des communes HT+ serait revue annuellement : « Quant à la prise en compte de l'évolution des prix de l'immobilier, chaque année, la liste des communes sera revue sur base des prix de vente des maisons ordinaires sur les trois dernières années afin de lisser des mouvements non significatifs sur le plan statistique. En bref, je pense que le produit HT + va répondre pleinement à votre volonté, que je partage, de maintenir une véritable mixité sociale dans les communes à forte et très forte pression immobilière. » D’abord 42, elles sont ensuite passées à 39.

3 A titre informatif, relevons que le bilan fait en décembre 2010 constate que dans « la répartition des actes passés, on constate sans surprise que « HT » (74,5 %) se taille la part du lion, loin devant « HT Vert » (19,2 %) et « HT+ » (6,4 %). La répartition par tranche de revenus est plus instructive encore. Les quelque 200 millions délivrés au 30 novembre ont été répartis comme ceci : 38,3 % aux revenus « précaires », 51,3 % aux « modestes » et 10,4 % aux « moyens ». Soit près de 90 % pour les candidats acheteurs les moins susceptibles d’obtenir un prêt auprès d’une banque. ». Le Soir, op. cit.

c) Dispenser certaines zones

Appliquer des charges d’urbanisme en logement sur certaines zones délaissées par l’investissement privé est très délicat et oblige, pour décider d’y appliquer ou non comme ailleurs des charges d’urbanisme en logement, de répondre au préalable à la question suivante : ces zones ne sont-elles pas justement celles qui devraient être exemptées d’une telle charge en vue d’y favoriser l’intervention privée ?

En particulier en l’absence d’autres mesures susceptibles de corriger certains des handicaps structurels que supportent ces zones ?

En nous basant sur les trois catégories du plan « Habitat pour tous, si l’option « obligation généralisée sur tout le territoire » était prise, ce serait alors les 30 communes « HT vert » qui seraient exemptées de l’obligation d’imposer aux projets de grande taille des charges d’urbanisme en logement.

Nous avons fait l’exercice d’estimation des unités de logements qui pourraient être produites par les communes « HT + ». Les résultats complets sont donnés en point 5.