TESTS DE DIFFERENTES METHODES
5. LES OPTIONS POSSIBLES POUR FAIRE NAITRE LA PRATIQUE
5.2 L EGIFERER POUR PERMETTRE .1 Principe
La seconde approche possible est fondamentalement différente de la première décrite ci-dessus. Non pas tant par le but qu’elle poursuit mais plutôt par la technique qu’elle applique.
Elle ne généralise pas l’obligation de la charge d’urbanisme en logement (fut-ce sur une partie du territoire ou dans certaines situations spécifiques) mais opte pour la technique consistant à autoriser le pouvoir local à l’appliquer, ou non.
Cette deuxième approche est illustrée par la pratique mise en œuvre en France via la loi SRU. Les charges d’urbanisme en logement y sont nommées « servitude d’urbanisme ».
L’objectif officiel est la mixité des zones et quartiers. C’est pourquoi la loi française permet à la municipalité d’imposer des charges d’urbanisme en logement sur certaines parties de son territoire.
La mesure existe depuis 2006 mais a été modifiée en mars 2009. La loi offre la possibilité aux municipalités, lors de l’élaboration de leur « plan local d’urbanisme », d’identifier certains secteurs urbains ou à urbaniser dans lesquels, en cas de réalisation d’un programme de
logements, « un pourcentage de ce programme devra être affecté à des catégories de logements qu’il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale ». Ce pourcentage et les catégories de logements visées (du « logement locatif social » et/ou du « logement en accession sociale à la propriété ») doivent être déterminés pour chaque secteur du PLU.
La faculté ouverte aux collectivités est reprise comme suit à l’article L. 123-1 du Code de l’urbanisme relatif aux plans locaux d’urbanisme :
« Les PLU peuvent : […]
16° Délimiter, dans les zones urbaines ou à urbaniser, des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d'un programme de logements, un pourcentage de ce programme doit être affecté à des catégories de logements qu'il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale ».
Nous l’avons écrit ci-dessus : les communes wallonnes peuvent déjà aujourd’hui imposer des charges d’urbanisme en logement social.
La nouveauté consisterait à permettre à la commune d’imposer d’autres catégories de logements que le logement social : par exemple du logement moyen, de l’habitat groupé, du logement pour étudiants, du logement adapté à certains handicaps…
C’est donc bien une approche très différente de la première (légiférer pour obliger).
Elle est certes – en théorie - sensée produire moins d’effets en termes de quantité de logements supplémentaires mais, a priori, elle opte pour une approche de l’aménagement opérationnel au cas par cas, tenant compte plus précisément du contexte local.
La première option (obliger) est en théorie plus proche d’une politique du logement ; la seconde (permettre) d’une politique d’aménagement du territoire.
Nous avons cependant vu ci-dessus, en examinant l’application des charges dans certaines zones spécifiques, que l’obligation peut dans ce cas elle aussi s’inscrire plus concrètement dans une politique d’aménagement.
5.2.2 Différents curseurs à positionner
Le lieu d’application, la nature, le seuil à partir duquel l’obligation est créée1 et l’ampleur de l’effort demandé aux promoteurs dépendrait donc de ce que décide d’imposer le pouvoir local dans son « PLU ». La charge pourrait varier au sein d’une même commune.
La municipalité serait donc maître des choix.
Par comparaison, ce pouvoir pourrait être accordé aux communes qui réalisent un SSC.
5.2.3 Application au contexte wallon
Nous évoquons ci-dessous quatre voies pour favoriser la prise de décision au niveau communal d’appliquer ou non des charges d’urbanisme en logement.
5.2.3.1 Agir via le SSC
La possibilité existe déjà aujourd’hui de procéder par l’entremise du SSC.
Les communes ne sont pas obligées d’adopter un SSC et il s’agit d’un document d’orientation : ses décisions ont une portée contraignante limitée à l’obligation pour le pouvoir public de justifier l’écart qu’il prend par rapport au contenu du document.
1 On parle en France d’une obligation débutant à partir d’une « surface hors œuvre nette » minimale (SHON) : 800 m2 à Paris, 1200 m2 à Nanterre, 1500 m2 à Montpellier…
Le SSC peut prévoir des charges d’urbanisme en logement sur certaines parties du territoire communal. La non application concrète lorsque délivrance de permis a lieu devrait être motivée puisque cela constituerait un écart par rapport à un option claire dudit document Mais le fait que le SSC ne soit pas obligatoire sur toutes les communes (au contraire de la pratique flamande, luxembourgeoise…) créerait probablement un phénomène de concurrence entre entités qui inciterait très vraisemblablement la plupart des communes à ne pas s’engager dans la voie des charges d’urbanisme en logement : « si je les impose alors que mes voisines ne le font pas, je crée un facteur rebutant pour les investisseurs immobiliers susceptibles d’agir sur ma commune ».
5.2.3.2 Agir via le RCU
Une autre approche pourrait être de proposer aux communes d’imposer la charge – si elles le souhaitent – via leur règlement communal d’urbanisme.
En combinant l'article 78, § 1er, al. 3 (relatif aux règlements communaux d’urbanisme) avec l'article 76, al. 2, du CWATUPE (règlements régionaux d’urbanisme), la base juridique existe pour qu'un RCU impose des charges d'urbanisme lors d'un lotissement.
On pourrait néanmoins défendre la thèse que cette limitation serait discriminatoire si elle était interprétée comme ne s'appliquant pas aux permis de constructions groupées par exemple. Il y aurait donc lieu de traiter juridiquement ce cas pour assurer une sécurité juridique suffisante.
Quant à la localisation par zone de telle ou telle charge, il se déduit de l'article 78, § 1er, al.
2, - on parle de « pour une partie du territoire » - que le règlement peut être zoné.
Ajoutons que la Flandre a donné la possibilité aux communes d’adopter, en plus du RCU, un
« règlement communal logement social » et même aussi un « règlement communal logement moyen » :
« Ce règlement a la même force juridique et valeur contraignante qu’un règlement communal d’urbanisme. Il peut fixer des pourcentages distincts pour la réalisation de logements locatifs, acquisitifs ou lots sociaux. Il définit si besoin est les motifs
« objectifs et pertinents » sur la base desquels des dérogations peuvent être accordées1. Ce règlement est évalué au moins tous les trois ans.2 » (cf. sur ce sujet notre rapport de septembre 2010, annexe 2, p. 39)
5.2.3.3 Agir via la phase d’élaboration des plans et schémas
Une autre manière d’inciter l’application des charges d’urbanisme en logement dans le contexte wallon actuel serait d’obliger l’examen de la possibilité dans les plans et schémas réglementaires. Il s’agirait donc d’imposer aux autorités et aux auteurs de projets, lorsqu’ils élaborent un SSC, un pan particulier d’aménagement, un RUE…, de déterminer les zones où les charges d’urbanisme en logement seront imposées et, si elles ne sont pas imposées, de justifier la décision. L’application du principe de « mixité sociale » (à définir) servirait alors de référence, en complément notamment de l’imposition des 10 % de logements sociaux.
5.2.3.4 Introduire la faculté dans le CWATUPE
Les collectivités françaises ont été aidées par l’inscription claire de leur faculté de procéder à des charges d’urbanisme en logement grâce à l’article L. 123-1 du Code de l’urbanisme relatif aux plans locaux d’urbanisme :
1 Suite à ces dérogations, le taux de la charge ne peut en aucun cas être inférieur à la moitié du taux prévu.
2 En fonction de la tension entre l’objectif social contraignant, l’offre de logement social déjà réalisé et des estimations récentes du schéma de besoins en matière de logements sociaux.
« Les PLU peuvent : […]
16° Délimiter, dans les zones urbaines ou à urbaniser, des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d'un programme de logements, un pourcentage de ce programme doit être affecté à des catégories de logements qu'il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale ».
Un nouvel article du CWATUPE édicterait le principe suivant :
« Les communes sont autorisées à sélectionner, dans la zone d’habitat, la zone d’habitat à caractère rural ou la zone d’aménagement communal concerté, des zones dans lesquelles, en cas de réalisation d'un programme de logements, un pourcentage de ce programme doit être affecté à des catégories de logements qu'elles définissent ».
Cette formulation permettrait à la commune de faire des choix sur mesure prenant en considération le lieu où la charge est imposée (avec possibilité de différenciation au sein même de la commune), le type de mise à disposition (locatif ou acquisitif), le public visé (logement social, de transit ou d’insertion, moyen, pour étudiants, adapté, groupé…).
Le CWATUPE pourrait aussi prévoir que, en cas de révision du plan de secteur menant à l’adoption de nouvelles zones destinées à l’habitat, le Gouvernement pourrait imposer par décret l’obligation d’un quota de logements sociaux.1